Бедрій Р.Б. Громадянство України: конституційно-правові основи

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено об'єкт та предмет дослідження, мету та основні його завдання, сформульовано наукову новизну теми та положень, винесених на захист, показано теоретичне та практичне значення роботи, її методологічну та теоретичну основу, дана інформація про апробацію результатів дослідження.

Розділ 1. "Теоретико-правові засади громадянства України" складається з двох підрозділів. В цьому розділі автор досліджує громадянство України як комплексну категорію, що може розглядатися як належність до держави, правовий зв'язок особи і української держави, як суб'єктивне право людини, конституційно-правове відношення, як правовий інститут. Також автор намагався дослідити еволюцію інституту громадянства незалежної України, розкрити правонаступництво законодавства про громадянство України.

Дисертант аналізує різні підходи, як у вітчизняній так і в зарубіжній юридичній літературі щодо визначення поняття громадянства, як правового явища. Питання про зміст поняття громадянства, його наукове визначення -одна з актуальних проблем конституційного права України. В сучасній вітчизняній юридичній літературі більшість авторів відмовились від терміну "належність до держави", оскільки на їх думку таке визначення громадянства вказує на примат держави над людиною, поглинання особи державою. Новий підхід до громадянства пов'язаний з визнанням пріоритету загальнолюдських цінностей. Держава і особа повинні розглядатись як рівноправні суб'єкти правовідношення громадянства.

Громадянство розглядається у правовій літературі і як правовий зв'язок, особистий правовий зв'язок, стійкий правовий зв'язок особи з державою. Більшість вітчизняних авторів відмовились від терміну "політико-правовий" зв'язок, оскільки в ньому, на їхню думку, вбачається "явний рудимент тоталітаризму".

В статті першій Закону України "Про громадянство України" дано наступне визначення громадянства: "Громадянство України — правовий зв'язок між фізичною особою та Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках". Таким чином в законі про громадянство України замінено формулу "громадянство - належність до держави". До речі така ж тенденція прослідковується і в законах про громадянство інших колишніх республік Союзу РСР, тепер незалежних держав. В преамбулах або в перших статтях законів про громадянство Росії, Азербайджану, Казахстану, Киргизії, Таджикистану, Узбекистану у визначеннях громадянства також вжито термін -"зв'язок" особи з державою.

В юридичній літературі також існує погляд, згідно з яким громадянство розглядається як правовідношення. Нам видається, що ця думка заслуговує на увагу і врахування при дослідженні даної проблеми. Наукове дослідження

питань громадянства приводить до пізнання різноманітних сторін цього явища, до виявлення в понятті громадянства ряду ознак. В числі цих останніх дослідники виявляють перш за все такі, які характеризують зовнішні, найбільш видимі сторони громадянства. Не випадково тому, в першу чергу, громадянство характеризується як належність особи до держави, як форма правового зв'язку особи з державою. Зазначені риси виявляються на початковому етапі процесу пізнання, коли громадянство як цілісне явище розчленовується на складові частини, елементи. Цілісність громадянства на цьому рівні пізнання проявляється лише зовнішнім чином: елементи, що складають громадянство, тільки називаються, але не досліджуються. Пізнати сутність громадянства як цілісної системи можна на базі глибокого вивчення елементів структури і суттєвих зв'язків між ними. Цінність структурного аналізу громадянства як цілісного правового явища полягає в тому, що такий підхід відкриває шлях для осягнення досліджуваної проблеми у всій її загальності та глибині.

Підхід до характеристики громадянства як конституційно-правового відношення логічно обґрунтований. Не можна не бачити, що за рельєфно виступаючими ознаками "належності особи до держави" та "правового зв'язку особи з державою" криється реально існуюче суспільне відношення конкретної людини з визначеною державою. Сукупність цих суспільних відносин складає предмет регулювання одного з інститутів конституційного права України, інституту громадянства.

Громадянство України - це комплексне, стійке правовідношення за участю особи та української держави, змістом якого є взаємні права та обов'язки сторін.

На відміну від тимчасових правовідносин, які породжуються в силу виникнення будь-якого юридичного факту і тривають до тих пір, поки не виконані дії, передбачені правовою нормою, постійне, стійке правовідношення громадянства України виникає з моменту юридичного закріплення кола суб'єктів права та їхнього правового статусу і триває на протязі всього часу, поки існують суб'єкти, які є його сторонами - конкретна особа та Українська держава.

Застосування в Україні для визначення кола своїх громадян так званого "нульового варіанту", згідно з яким громадянами держави були визнані усі громадяни Союзу РСР, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на її території, дозволило уникнути загострення суспільно-політичної ситуації. Останнє, до речі, мало місце в деяких інших нових незалежних державах, де в законах про громадянство застосовувалися інші підходи (особливо в прибалтійських державах).

Аналіз еволюції інституту українського громадянства за період з 1991 по 2004 роки показує, що основною метою численних змін законодавства про громадянство було вдосконалення механізму реалізації в Україні одного з основних прав людини - права на громадянство та приведення його у повну

відповідність до Конституції України. Прийняття ж нової редакції Закону про громадянство України від 18 січня 2001 року було зумовлене ще й необхідністю приведення українського законодавства про громадянство до міжнародно-правових стандартів, визначених, перш за все, в Європейській Конвенції про громадянство, прийнятій Радою Європи 7 листопада 1997 року. Цієї мети, на наш погляд, загалом вдалося досягти.

Новизну Закону України "Про громадянство України" в редакції від 18 січня 2001 року, прийнятого шостою сесією Верховної Ради України, визначають наступні моменти:

-        по-перше,   подано   дефініції   термінів,   закріплених   в   Законі,   що
сприятиме подальшій законотворчій роботі і практичному розв'язанню питань
громадянства;

-        по-друге,   сформульовано   принципи   законодавства   України   про
громадянство, які відповідають положенням Конституції України і принципам
міжнародного права у сфері громадянства;

-        по-третє,   вичерпно   встановлені   підстави   набуття   та   припинення
громадянства України;

-        по-четверте,   зміст   основних   положень   Закону   про   набуття   та
припинення громадянства України ґрунтується на одному із загальновизнаних
принципів міжнародного права - принципі уникнення безгромадянства;

- по-п'яте, чіткіше врегульовано питання повноважень державних органів
у сфері громадянства та організації їх практичної діяльності.

Аналіз проекту Закону про громадянство України, на стадії його розробки, експертами Ради Європи та Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців допоміг узгодити його з міжнародними актами з питань громадянства, що створює умови для приєднання до них України. Йдеться, перш за все, про Європейську Конвенцію про громадянство 1997 року та Конвенцію про скорочення безгромадянства 1961 року. Однак для приєднання України до зазначених Конвенцій ще потрібно здійснити масштабну і трудомістку роботу з приведення національного законодавства у повну відповідність із засадами, закладеними у цих міжнародних документах.

Розділ 2. "Конституційно-правове регулювання набуття та припинення громадянства України" складається з двох підрозділів. У цьому розділі автор аналізує порядок набуття та припинення громадянства України та визначає шляхи удосконалення українського законодавства про громадянство у цій частині.

Дисертант зазначає, що існує два основних способи набуття громадянства: первинний, тобто за народженням, та похідний, тобто після народження, що називається натуралізацією.

"Право ґрунту" та "право крові", а також їхні різноманітні комбінації продовжують залишатися основними принципами, що лежать в основі правового регулювання набуття громадянства за народженням. їх навіть можна

розглядати не в якості правових принципів в звичайному розумінні, а як типові способи або сукупність типових умов набуття громадянства за народженням. Вони найбільш повно відображають наявність фактичного зв'язку особи з державою. Це не означає, що держави не можуть керуватися іншими принципами. Ніякої міжнародно-правової заборони тут не існує. Очевидно відсутня об'єктивна потреба в прийнятті інших принципів. В українському законодавстві про громадянство домінуюче положення "права крові" доповнюється принципом "права ґрунту".

Набуття громадянства на основі "права ґрунту" або "права крові" може бути як безумовним, так і таким, що залежить від певних додаткових умов. Як правило при "умовному" набутті громадянства за "правом ґрунту" додаткові умови пов'язані з походженням особи, а при "умовному" набутті громадянства за "правом крові" додаткові умови мають "територіальний характер". Подібні умови містяться і в українському Законі про громадянство (в частинах 2-5 статті 7 йдеться про набуття громадянства за "правом ґрунту" в силу певних умов). Однак обмеження "права ґрунту" та "права крові" певними умовами не слід змішувати з комбінацією цих двох принципів.

До умов прийняття до громадянства України (стаття 9 Закону) слід додати і таку умову, як "складання присяги на вірність України". Це дасть можливість підвищити значущість і авторитет українського громадянства у нового громадянина України. Присяга буде сприяти підняттю рівня, так званого, морального аспекту громадянства, аспекту "вірності державі", як це має місце в деяких зарубіжних країнах (США, Великобританія), де складання такої присяги є обов'язковим, згідно законодавства. Приклад закріплення на законодавчому рівні присяги на вірність державі є і в історії України. Так, Законом гетьмана П.Скоропадського "Про громадянство Української держави" від 2 липня 1918 року було закріплене положення про обов'язкове складання приречення (присяги) громадянина Української Держави.

Наявність умов набуття громадянства України, передбачених статтею 9 Закону України про громадянство, є обов'язковою для прийняття іноземців до громадянства держави. Існування цих умов пов'язане з тим, що будь-яке утворення, у тому числі і держава, може нормально функціонувати тільки при певному рівні стабільності, гармонії. Прийняття іноземців у громадянство не повинно порушувати цю гармонію. При дотриманні особою умов прийняття до громадянства України відбувається її інтеграція в українське суспільство. Проте щодо деяких умов, передбачених статтею 9 Закону про громадянство, існують певні проблеми. Наприклад серед "законних джерел існування", наявність яких є необхідною для прийняття до громадянства України, в Законі вказуються, поряд з іншими, стипендія, пенсія, соціальні виплати та допомоги (стаття 1 Закону). Однак розмір вищезазначених "джерел" є надзвичайно низьким в Україні, "недостатнім для існування". Тому, виникає питання, чи наявність у особи, яка хоче стати громадянином України, подібних "законних

джерел існування" реально забезпечить цій особі нормальне життя в Україні і чи має держава моральне право приймати до свого громадянства осіб, яких не здатна забезпечити достатніми засобами для існування.

Тут вбачається два шляхи вирішення даної проблеми. Перший - не вказувати в Законі про громадянство України таких "законних джерел існування", які мають формальний характер і не відповідають існуючим реаліям. І другий шлях, більш прийнятний - збільшити розміри вищезазначених виплат, привівши їх до належного рівня. Для цього потрібно внести відповідні зміни до Законів України "Про пенсійне забезпечення", "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" та інших.

Так званий, виключний порядок набуття громадянства, або натуралізація в силу правонаступництва держав відносно території передбачається в спеціальному законодавстві та міжнародних договорах. Така натуралізація має місце, перш за все, при територіальних змінах та переселенні. Кожний договір про зміну території повинен містити гарантії забезпечення особі права на громадянство. Це стосується і випадків утворення нових держав на території, яка раніше належала іншій державі, наприклад, держав, що утворились після ліквідації СРСР. До останніх відноситься і Україна.

Світовий досвід правового регулювання питань громадянства свідчить, що громадянство може припинятися за наступними підставами: 1) його втрата в силу закону; 2) позбавлення громадянства; 3) внаслідок виходу або відмови від громадянства; 4) припинення громадянства на підставі міжнародних договорів; 5) внаслідок припинення існування держави як суб'єкта міжнародного права. Дві останні форми припинення громадянства зустрічаються сьогодні досить рідко і є предметом дослідження міжнародного права.

Згідно статті 17 Закону "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року, громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Кожна демократична держава повинна передбачати можливість припинення свого громадянства за бажанням особи за наявності гарантій, що остання не стане особою без громадянства. Проте, вважаємо, що існування деяких обмежень щодо виходу з громадянства є правомірним. Наприклад, це стосується недопущення виходу з громадянства України особи, яку притягнуто як обвинувачену в кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню. Інші обмеження є дещо суперечливими, зокрема заборона виходу особи з громадянства, якщо та має невиконані майнові обов'язки перед фізичними та юридичними особами. На нашу думку, подібні норми повинні бути замінені створенням відповідного міжнародного механізму вирішення цієї проблеми. Йдеться про укладення міжнародних договорів щодо правової допомоги, які дозволяли  б  державі  та  конкретним  особам   вимагати  задоволення  їхніх

майнових вимог.

Загальновизнаної правової дефініції позбавлення громадянства, а також правової відмінності між позбавленням громадянства і його втратою в силу закону на сьогоднішній день не існує. В зв'язку з цим більш вагомим є встановлення оптимальних з точки зору правової демократичної держави підстав припинення громадянства особи.

Під забороною позбавлення громадянства, передбаченою частиною першою статті 25 Конституції України, необхідно розуміти заборону безпідставного (довільного) позбавлення громадянства, яке є несумісним з сучасними уявленнями про правову демократичну державу, правами людини і не відповідає духу Загальної Декларації прав людини. Одночасно під втратою громадянства на підставі закону згідно з Конституцією України можна розуміти припинення громадянства особи за чітко визначеними в законі (стаття 19) підставами, які відповідають сучасному розумінню права та не знаходяться в протиріччі з правами людини.

Розділ 3. “Проблеми гармонізації законодавства про громадянство України з міжнародно-правовими стандартами” складається з двох підрозділів. В ньому дисертант аналізує основні національно-правові та міжнародно-правові засоби запобігання подвійному громадянству та без громадянству.

Автор зазначає, що подвійне громадянство (біпатризм), або множинне громадянство - це такий правовий статус особи, при якому вона одночасно володіє громадянством більш ніж однієї держави. В теперішній час біпатризм являє собою досить поширене явище, яке існує об'єктивно, незалежно від ставлення до нього тієї чи іншої держави. Цілком правомірним є закріплення в законодавстві багатьох держав так званого принципу невизнання подвійного громадянства, що означає, як вірно зазначає Ю.Р.Боярс, лише невизнання правових наслідків біпатризму.

Подвійне громадянство, як вже зазначалось, має в міжнародному праві назву "біпатризм" (від лат. "бі" - два, "патрія" — батьківщина). В буквальному розумінні мається на увазі, що особа володіє двома громадянствами. Однак існують випадки, коли особа володіє більш ніж двома громадянствами.

Чинний Закон про громадянство України не містить вказаного терміну у жодному вигляді, однак, враховуючи формулювання попередніх українських законів, вбачається більш логічним застосування, у відношенні України, терміну "подвійне громадянство". П.Ф.Чалий вказує, що "у законодавстві України вживається термін "подвійне громадянство", що пов'язано з процесом розвитку інституту громадянства у країнах - колишніх республіках СРСР". Саме цей термін найчастіше використовується і в українській юридичній літературі. Прикладом може бути наукова публікація О.Л.Копиленка "Про­блема подвійного громадянства в законодавстві України". В підручнику "Конституційне право України" за редакцією професора В.Ф.Погорілка також

вживають цей термін. Отже, виходячи з вищенаведеного, та не заперечуючи правильності терміну "множенне громадянство", автор застосовує формулювання "подвійне громадянство".

Встановлення в законодавстві України можливості вступу іноземця до громадянства держави без виходу з іноземного громадянства (згідно пункту 2 частини 2 статті 9 Закону про громадянство України - вихід повинен відбуватись на протязі року після набуття українського громадянства) призводить до виникнення в особи подвійного громадянства. Подання спеціальної декларації у випадку, коли іноземець, який вступив до громадянства України, не може вийти на протязі року з громадянства іншої держави з незалежних від нього причин, не припиняє іноземного громадянства останнього. Таким чином, спостерігається певна лібералізація підходів до множинного громадянства в законодавстві України, що не узгоджується із закріпленим у ньому принципом єдиного громадянства. Треба зазначити, що подібна тенденція має місце і на міжнародному рівні. Так, Європейська Конвенція про громадянство 1997 року прямо не забороняє подвійного громадянства і в той же час не вимагає від держав визнання останнього, як загального принципу.

Безгромадянство має міжнародну назву апатризм (від грец. араігісі - той що не має батьківщини). Особи без громадянства, чи апатриди - це особи, що не мають громадянства жодної держави.

Згідно Закону про громадянство України — особою без громадянства є "особа яку жодна держава, відповідно до свого законодавства, не вважає своїм громадянином". Дане визначення узгоджується з тим, що дається у статті 1 Конвенції про статус апатридів від 28 вересня 1954 року.

Як засвідчує аналіз законів про громадянство та практика їх реалізації у різних державах, які б підходи не застосовувались, у тих чи інших з них залишається можливість виникнення безгромадянства. У зв'язку з цим існує нагальна потреба встановлення чітких правил щодо вирішення