| Краткое содержание: | У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета й завдання, об’єкт та предмет, методологічна і теоретична основа дослідження, формулюються наукова новизна та основні положення, що виносяться на захист, практичне значення одержаних результатів дослідження, вказуються дані щодо апробації та публікацій результатів проведеного дослідження.
Розділ 1 “Регламент Верховної Ради України в системі законодавства про організацію і діяльність Верховної Ради України” містить три підрозділи.
У підрозділі 1.1 “Поняття регламенту парламенту та теоретичні засади парламентської процедури” автор звертається насамперед до проблем поняття Для цього дисертант з’ясовує зміст поняття “регламент”.
Автор доходить висновку, що завдання, які виконує парламентський регламент у демократичному законодавчому органі, дають можливість встановити такі правові рамки, які забезпечать ефективність функціонування законодавчого органа та виконання основних функцій сучасного парламенту — представницької, законодавчої та контрольної.
Дисертант доводить, що лише в деяких державах світу остаточно визначено місце регламенту в правовій системі. Щоб визначити його відповідний ранг і статус у правовій системі, недостатньо просто помістити визначення у конституції, треба забезпечити узгодження норм регламенту із завданням забезпечення ефективності діяльності парламенту за всіма функціональними напрямами. Регламент є основним процедурним документом сучасних парламентів, але цей нормативний акт у різних державах має різний правовий статус. Регламент часто регулює не повне коло питань, віднесених до компетенції парламенту, деякі з них регулюються іншими нормативно-правовими актами (законами, підзаконними актами, що містять норми і матеріального, і процесуального права). Україна в цьому плані не є винятком.
Досліджуючи теоретичні доробки вітчизняних та російських вчених щодо теоретичних засад парламентської процедури, дисертант робить висновок, що в Україні досвід парламентаризму дуже обмежений, теорія парламентського права і теорія парламентської процедури ще не пройшли стадію накопичення і осмислення наукових фактів, понять і гіпотез, ідей (концепцій) та теорій, тому винятково важливим є формування гносеологічних блоків теорії парламентського права як галузі науки.
У ході дослідження автор приходить до висновку, що в процесі розвитку системи права консолідація процедурно-процесуальних норм у ряді галузей матеріального права обумовлює формування процесуального права і, зокрема, - парламентського процесуального права, що може служити механізмом реалізації матеріального парламентського права.
З огляду на те, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (стаття 75 Конституції), дисертант наголошує на життєвій необхідності становлення парламентського права — особливої галузі конституційного права як системи конституційно-правових норм, що регулюють статус парламенту, його внутрішні й зовнішні відносини. Першою проблемою на цьому шляху є створення (розроблення, прийняття, розвиток) відповідної теоретичної і нормативної бази, яка має визначити правила поведінки суб’єктів цих правовідносин. Першочерговими нормативними актами цієї комплексної галузі права є, безумовно, Конституція України і Регламент Верховної Ради України, адже саме вони покликані встановлювати порядок роботи Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України).
Автор відзначає, що для розробки нормативних актів парламентського процесуального права, одним з яких є Регламент Верховної Ради України, важливими є становлення теорії процесу як цілісної інституції, нормативна модель юридичної процедури, що дає можливість використовувати закладені в ній загальні правила, принципи, закономірності при формуванні норм парламентської процедури, безумовно, з урахуванням особливостей, притаманних правотворенню. Насамперед звертається увага на наявність у процесуальному парламентському праві особливого суб’єкта, яким є сам парламент.
Дисертант доводить, що для парламентського процесуального права як інституту процесуального права актуальними є формування ідей, принципів, вимог, а також уніфікація процесуальних норм чинного Регламенту Верховної Ради України та забезпечення узгодженості і взаємозв’язку між ними. Врахування цих особливостей Регламенту Верховної Ради України сприятиме більш конструктивному застосуванню його положень в ході діяльності Верховної Ради України у процесі правозастосування та правотворення.
Проаналізувавши погляди науковців на поняття “регламент”, автор дисертації визначає, що це насамперед нормативно-процесуальний акт. В результаті дослідження теоретичних засад процесуального права та практичного досвіду зарубіжних країн, дисертант дійшов висновку, що і в більшості парламентів зарубіжних країн, і в Україні, чинний регламент парламенту частково виконує роль процесуального нормативного акта, є складовою системи законодавства, що містить цілу низку нормативно-правових актів, до яких входять норми і матеріального, і процесуального права, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі діяльності парламенту.
Автор дає визначення законодавства про регламент парламенту – системи нормативно-правових актів.
На основі дослідження історичних аспектів становлення парламентаризму на теренах України за часів Київської Русі, Козацької республіки та Гетьманщини у підрозділі 1.2 “Історія регламентації діяльності представницьких органів влади на території України” автор доводить, що на той час не було чіткої зафіксованої регламентації діяльності представницьких органів влади. Деякі принципи діяльності органів, які частково виконували функції законодавчої влади, коротко містилися в нормативних актах загальносуспільного значення (прикладом є Конституція Пилипа Орлика 1710 року), але виокремлення процедурних норм в окремий правовий документ не здійснювалося.
Проаналізувавши нормативні документи, в яких визначалися принципи, правила та засади діяльності представницьких органів влади періоду існування Української Народної Республіки, дисертант зробив узагальнення, що регламентація їх функціонування не була чітко виписана в окремих законодавчих актах. Спроба чіткіше визначити компетенцію представницького органа держави була здійснена в Конституції УНР (Статут про державний устрій, права і вольності УНР), але історично склалося так, що практично вона не була введена в дію. Загалом діяльність парламентів УНР всіх трьох періодів її існування базувалася на тимчасових інструкціях, універсалах, законах тощо. Ця тимчасовість, безумовно, спричинялася подіями революційного характеру. Однак навіть у тимчасових нормативних актах того періоду означені прототипи сучасних напрямів внутрішньої організації роботи вищого органа законодавчої гілки влади.
Аналізуючи організацію роботи так званого вищого колегіального органа — Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), автор відзначає, що історично склалося так, що за радянських часів практика застосування актів, що стосувалися парламентської процедури, була перервною, непослідовною.
Перший Регламент засідань Верховної Ради України 1975 року спрямовувався на визначення організаційної структури та законодавчої процедури парламенту. Відсутність процедури вирішення внутрішніх проблемних ситуацій була зумовлена, власне, їх відсутністю. Водночас регламент парламенту не містив ніяких процедурних гарантій. За умови політичної єдності парламенту (політичного підпорядкування депутатів партійному керівництву) його діяльність була декларативною і недемократичною, що й відображалося у регламенті.
У підрозділі 1.3 “Порівняння законодавства про Регламент Верховної Ради України та законодавства про організацію і діяльність Верховної Ради України”, здійснивши порівняльний аналіз нормативних актів, що регламентують організацію і діяльність Верховної Ради України, автор доходить висновку, що деякі їх положення не приведено у відповідність з вимогами Конституції України, а також констатує наявність колізії між окремими нормами.
Дисертант обґрунтовує це тим, що чинний Регламент Верховної Ради України було прийнято 27 липня 1994 року як тимчасовий нормативний акт, і він не регулює всі процедурні питання діяльності вищого законодавчого органа. Інші нормативні акти, також пов’язані з організацією діяльності Верховної Ради України, приймалися дещо пізніше: Конституція України — 28 червня 1996 року, Бюджетний кодекс України — 21 червня 2001 року, Закон України “Про комітети Верховної Ради України” — 4 квітня 1995 року, Закон України “Про статус народного депутата України” — 22 березня 2001 року. Відповідно норми Регламенту не повністю узгоджені з нормами вищезазначених законодавчих актів. Автор доводить актуальність ухвалення нового Регламенту Верховної Ради України як необхідної гарантії якісного і ефективного здійснення парламентом своїх повноважень.
Розділ 2 “Система, структура і функції Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього”, що складається з трьох підрозділів, присвячено діючій системі законодавства про Регламент Верховної Ради України, її структурі та функціональному спрямуванню. У роботі запропоновано шляхи її вдосконалення, ґрунтуючись на реальній практиці парламентської діяльності.
У підрозділі 2.1 “Система законодавства про Регламент Верховної Ради України: становлення та основні напрями розвитку” автор звертає увагу на те, що система законодавства про Регламент Верховної Ради України, яка покликана регулювати правовідносини, що забезпечують порядок діяльності вищого законодавчого органа, не повною мірою забезпечує таке регулювання і потребує вдосконалення. Дано визначення системи законодавства про Регламент Верховної Ради України.
З огляду на часовий розрив у процесі прийняття окремих нормативних актів, деякі правові норми актів вищезазначеної системи суперечать одна одній. Необхідність вдосконалення системи законодавства про Регламент Верховної Ради України автор обґрунтовує тим, що прийняття деяких нормативних актів системи було зумовлено відсутністю Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, окремі з них не мають системоутворюючого характеру.
З метою забезпечення ефективного функціонування Верховної Ради України дисертант вважає за необхідне прийняття низки законів України, зокрема “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, “Про закони та законодавчу діяльність”, “Про парламентський контроль в Україні”, але першочерговим є ухвалення Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, в якому слід врахувати положення, які на даний час регулюються підзаконними актами, або взагалі неврегульовані.
Аналіз структури чинного Регламенту Верховної Ради України, що знайшов своє відображення у підрозділі 2.2 “Структура Регламенту Верховної Ради України та напрями її удосконалення”, дав змогу автору дійти висновку, що її побудова не забезпечує повною мірою логічне й послідовне викладення нормативного матеріалу, не робить його доступним та легким для сприйняття, користування і застосування.
Врахувавши практичний досвід, дисертант наголошує на тому, що частина норм діючого Регламенту втратила актуальність, частина суперечить нормам Конституції України, частина норм навмисне або випадково ігнорується, значна частина діє і вже на рівні підсвідомості засвоюється і використовується народними депутатами у повсякденній законотворчій роботі.
Автор репрезентує основні напрями вдосконалення Регламенту в новому проекті Закону “Про Регламент Верховної Ради України”, дає характеристику його структури та складових, що вперше виписані в цьому законопроекті. Водночас підкреслюється, що виписані в законопроекті процедури гарантують захист від певних політичних впливів і адміністративного свавілля, забезпечують кожному суб’єкту рівні права в законотворчому процесі. Насамперед це гарантія законотворчої діяльності, права на проголошення заяв, роботу в комітетах, внесення питань до порядку денного і їх розгляд відповідно до процедури, щодо часу на виступ, рівне матеріально-технічне забезпечення тощо. Також доводиться, що структурна побудова Регламенту Верховної Ради України має відображати повноту і послідовність здійснення його функцій.
У однойменному підрозділі 2.3 автор характеризує функції Регламенту і законодавства про нього. Виходячи з аналізу, дисертант робить висновок, що функції Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього — це не що інше, як основні напрями правового регулювання діяльності парламенту, які розкривають його сутність і призначення та забезпечують стабільність його роботи.
Вказується, що, як і будь-який законодавчий акт, Регламент Верховної Ради України та пов’язані з ним законодавчі акти у своїй будові обов’язково містять установчі складові. Насамперед, загальні положення нормативно-правового акта організаційно визначають загальні засади його застосування, перелік правовідносин, які він врегульовує, тощо.
Стосовно здійснення парламентом законодавчої функції в дисертації зазначається, що нормативна модель законодавчої процедури охоплює сукупність впорядкованих у часі, взаємопов’язаних, об’єднаних у стадії та етапи дій і робіт, виконання яких є необхідним і достатнім для прийняття Верховною Радою України законів. Стадії законотворчого процесу виділяються як частини цього процесу з міркувань єдності або раціональної організації дій і робіт, які закінчуються прийняттям того чи іншого рішення щодо законодавчого акта (проекту).
На думку дисертанта, чинний Регламент Верховної Ради України не містить повного переліку процесуальних дій, що стосуються здійснення парламентом чи не найвагомішої його функції — законодавчої. Зокрема, не виписано процедури внесення змін до Конституції України, порядку подолання вето Президента України тощо.
Загальновизнано, що законодавча діяльність — один з найважливіших напрямів роботи парламенту. Ефективність здійснення парламентом функції законотворення автор ставить у пряму залежність від реалізації іншої його функції — контрольної.
Здійснивши аналіз норм чинного законодавства України з питань парламентського контролю, дисертант дійшов висновку, що прогалин нормативного характеру у цій сфері дуже багато. Проте здійснення контрольних функцій парламентом не можна обмежувати лише фактичною обумовленістю вимогами правових норм, оскільки загальні принципи контрольних повноважень не завжди мають чітко визначений характер (іноді відображають бажаний, на думку контролюючого органу, а не фактичний стан речей у процесі здійснення контрольної діяльності). Виходячи з цього, є вкрай необхідним розвиток і законодавче закріплення цих норм.
У зв’язку з цим, на думку автора, особливо актуальним є питання практичної реалізації закріплених у пункті 33 статті 85 Конституції України повноважень Верховної Ради України щодо здійснення парламентського контролю у межах, визначених Основним Законом, зокрема, контролю за реалізацією прийнятих законів.
На основі узагальнення наукової думки з питань здійснення парламентського контролю дисертант підкреслює, що завданням парламентського контролю є не лише забезпечення на території України або в межах її інтересів за кордоном відповідності діяльності об’єктів контролю Конституції і законам України, а й визначення доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості цієї діяльності; виявлення відхилень від конституційних засад, державних програм і стандартів, загальних соціально-правових вимог; причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об’єкта контролю; встановлення підстав щодо притягнення винних до відповідальності згідно з повноваженнями суб’єкта контролю.
Парламентський контроль як конституційна функція Верховної Ради України, на думку автора, має здійснюватися прозоро, ефективно і комплексно на принципах законності, об’єктивності, незалежності та гласності. Контрольні повноваження мають стати одними з пріоритетних у діяльності Верховної Ради України. Здійснення контрольних повноважень визначає наявність реальної влади парламенту, його вплив на хід суспільних процесів у державі. Тільки тоді, коли Верховна Рада України зможе домагатися безумовного виконання своїх рішень, здійснюватиме постійний контроль за діяльністю виконавчої влади, вона стане реальним владним державним інститутом.
Розділ 3 “Законодавство про регламенти парламентів зарубіжних країн (порівняльний аналіз регламентації діяльності однопалатних парламентів)” містить детальний порівняльний аналіз законодавства про регламенти однопалатних парламентів зарубіжних країн. Це дає можливість з’ясувати, що робота сучасних парламентів світу організовується відповідно до певного процедурного порядку, який ухвалюється членами парламенту для регламентації його діяльності. Такий порядок може бути виписаний у формі закону або підзаконного акта, що визначає процедуру прийняття рішень і для окремих членів парламенту, і для всього законодавчого зібрання, чітко встановлює систему розподілу владних повноважень, а також взаємозв’язок з виборцями. Іншими словами, регламент сприяє ефективності законодавчого процесу на благо народу і окремих суспільних груп.
Автор дотримується позиції, що в однопалатних парламентах систему законодавства про регламент (крім самого регламенту) складають також конституції, закони та підзаконні акти. У різних країнах вони є найвищими джерелами парламентського права та парламентської процедури. Зазвичай у конституції міститься набір правил, які визначають основні засади управління парламентом. Регламент, закони та підзаконні акти, як правило, виписують більш детальне регулювання внутрішніх правил і процедури, пов’язані з організацією роботи парламенту.
У Висновках дисертаційного дослідження, не претендуючи на остаточне розв’язання окреслених проблем, дисертант викладає власні погляди, ідеї та вимоги до парламентського права, яке розвивається в Україні.
У результаті дослідження сформульовано низку висновків і пропозицій з питань формування парламентського права, парламентського процесуального права, запропоновано новий підхід до формулювання норм регламенту парламенту, і на цій основі, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду парламентаризму, підготовлено проект Закону “Про Регламент Верховної Ради України”.
На основі здійсненого в дисертаційному дослідженні аналізу теоретичних засад процесуального права, наявного національного та зарубіжного практичного досвіду правового регулювання діяльності парламенту доведено, що в Україні, як і в більшості парламентів світу, Регламент парламенту, тобто правила його діяльності, переважно виконує роль процесуального нормативного акта. Водночас він є складовою системи законодавства, до якої входить ціла низка нормативно-правових актів, що містять норми і матеріального, і процесуального права, які регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі діяльності парламенту.
З позиції системного підходу до визначення законодавства про Регламент Верховної Ради України зазначено, що це система нормативно-правових актів (Конституція України, закони, постанови та інші нормативно-правові акти), що охоплюють регулювання правовідносин, які складаються в парламенті у процесі правотворення та правозастосування норм матеріального права, закріплених у Конституції України, Бюджетному кодексі України, Законах України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” та інших актах, що складають парламентське право як основний інститут (підгалузь) конституційного права, а регламент парламенту — це процесуальний нормативно-правовий акт, що формує інститут процесуального права в межах цієї підгалузі.
Як свідчить досвід діяльності парламентів зарубіжних країн, незалежно від кількості палат парламенту, необхідність законодавчого визначення правил і внутрішніх парламентських процедур є конституційною вимогою. Парламенти переважної більшості країн в організації своєї діяльності послуговуються системою законодавчих актів, що містять всі необхідні положення, які визначають матеріальну і процесуальну складові правовідносин суб’єктів парламентського права. Поряд з цим, норми процесуального права у структурі права тісно пов’язані не лише з нормами матеріального права, а й з нормами, що опосередковують правову процедуру, оскільки юридичний процес є особливим різновидом правової процедури.
Однією з ознак, що вирізняють норми процесуального права серед інших процедурних норм, є їх спрямованість на реалізацію особливих охоронювальних правовідносин, функціональна спрямованість яких визначається їхніми захисними якостями щодо системи інших правовідносин.
Процесуально-правове регулювання має владний, публічно-правовий характер і здійснюється спеціально уповноваженими органами, які постійно прагнуть пошуку справедливих і водночас життєздатних, реальних розв’язань проблем і конфліктів, що супроводжують процес правовідносин. Цілком зрозуміло, що ця діяльність має бути впорядкованою і врегульованою таким чином, щоб запобігти можливості будь-яких зловживань з боку інших суб’єктів правовідносин. Отже, важливою особливістю регулятивного впливу процесуального права є встановлення чіткого порядку, умов, послідовності здійснюваних суб’єктами процесуальних правовідносин дій, термінів їх здійснення, порядку видання і реалізації передбачених процесуальних актів, тобто правил процедури.
Регламент парламенту як процесуальний нормативно-правовий акт — це сукупність правових норм, що встановлюють загальний порядок здійснення діяльності парламенту, порядок здійснення його функцій та окремих парламентських процедур, які визначають, конкретизують і розвивають конституційні повноваження парламенту.
Засобом забезпечення ефективної роботи парламенту є виконання регламентом основних його функцій: установчої, законодавчої, контрольної, які визначають напрями правового регулювання діяльності парламенту та розкривають сутність і призначення регламенту.
У проекті Закону “Про Регламент Верховної Ради України” зроблена спроба якнайповніше привести його норми у відповідність з вимогами Конституції України, усунути прогалини, недосконалості деяких процедур, які стали очевидними в результаті застосування норм чинного Регламенту Верховної Ради України: |
