Бульба О.Ю. Конституційно-правові аспекти реалізації принципу поділу влади в Україні: національна традиція та сучасність

Краткое содержание

Вступ до дисертації містить обґрунтування актуальності теми дослідження, визначення об’єкта, предмета, мети та завдань дослідження, перелік положень, що виносяться на захист, обґрунтування наукової новизни дослідження та практичного значення отриманих результатів, опис структури дисертації, список публікацій з теми дисертації та апробації результатів дослідження.

Розділ 1 «Історико-теоретичний аспект реалізації принципу поділу влади в Україні» має три підрозділи та присвячений дослідженню історично-правового процесу становлення ідей та доктрин щодо поділу влади в Україні з часів козацтва. Встановлено, що Україна має багатий власний історичний досвід організації та здійснення влади в державі на основі її поділу. Виявлено характерні для нашої держави риси моделі поділу влади, які вкорінені в політично-правову сферу та зберігають актуальність в умовах сьогодення, зокрема негативне ставлення до концентрації влади «в одних руках», неприйняття монархізму у будь-якій формі, зокрема гетьманату.

Проведений автором історико-науковий і конституційно-правовий аналіз дозволив прослідкувати процес поступового визнання значущості поділу влади як принципу врядування у демократичній державі.

Досліджено правовий зміст і концептуальну основу джерел формування ідеї поділу влади в Україні з часів козацтва до революційних подій 1917 р. Здебільшого це розробки українських мислителів, державних діячів. Лише окремі праці мають правовий характер і містять юридичні конструкції.

Важливими здобутками у розробці принципу поділу влади стали положення Конституції П. Орлика щодо обмеження гетьманської влади старшинами, врівноваження повноважень законодавчої та виконавчої гілок влади у М. Драгоманова, ідеї М. Грушевського про поділ влади по вертикалі та горизонталі, оцінка політичної діяльності опозиції на основі закону, що позитивно впливало на поділ влади у програмі Української радикально-демократичної партії, заперечення концентрації влади у будь-якій формі.

Досліджено програмні документи перших політичних партій на теренах України, які засвідчили, що у центрі уваги лідерів цих партій були загальні ідеї встановлення демократичної влади. Ідеї концептуальних розробок країн Західної Європи привносилися в українську юриспруденцію фрагментарно тій мірі, в якій Українська держава була здатна це сприйняти з огляду на традиції власного державотворення. За цих умов отримав розвиток авторитаризм та «неогетьманщина», які відкидали ідею парламентаризму. Відтак, ідея поділу влади на гілки у вітчизняній правовій думці тієї доби перебувала у нерозвиненому стані, переважали концепції здобуття незалежності та встановлення суверенної влади.

Встановлено недостатність юридичного змісту в теоретичних концепціях розвитку принципу поділу влади для формування української державності, нерозвиненість правових засад, брак досвіду для впровадження теорії поділу влади в життя за умов формування державності і після 1917 р.

Аналіз практики реалізації принципу поділу владу, яка в країнах Західної Європи нараховує сотні років, свідчить, що на теренах України про неї можна говорити умовно, оскільки державотворчі традиції на нормативному рівні не знайшли свого адекватного втілення. Швидкоплинні зміни форм української державності упродовж нетривалого періоду часу (20-ті роки ХХ століття) засвідчили неусталеність практичних форм реалізації принципу у тогочасній Україні. Громадянська війна не сприяла розробці демократичних засад поділу влади, нерідко спостерігалися концентрація влади разом із неспроможністю її використати у боротьбі за незалежність України, відбувалася деформація судової гілки влади надзвичайним законодавством. Таке позаправове судочинство послабляло ідею рівноправності судової гілки влади серед інших.

Значну увагу приділено бурхливому періоду історії вітчизняної правничої думки – етапу державотворення. За радянської доби як теоретичні напрацювання, так і практика втілення ідеї поділу влади в Україні були на тривалий час зупинені, що негативно вплинуло на розвиток політико-правової думки у контексті дослідження принципу поділу влади, а пізніше призвело до непідготовленості нової влади до утвердження принципів демократичної держави за умов здобуття незалежності в 1991 р.

Становлення принципу поділу влади в ході конституційного процесу 1990-1996 рр. характеризується тим, що в Україні за короткий період часу в науковому і практичному плані відбулося усвідомлення й утвердження цього принципу як однієї з провідних засад побудови сучасної демократичної правової держави. Водночас запровадження інституту Президента не досягло мети щодо здійснення керівного управління державою з одночасним стимулюванням роботи парламенту, а нерозвиненість українського парламентаризму призвела до надмірної концентрації владних повноважень на рівні інституту Президента. Делегування у 1992-1993 рр. законодавчої функції Кабінету Міністрів України почало протиставляти парламенту не лише главу держави, а й уряд. Державотворча практика зазвичай вирішує таке протистояння гілок влади діяльністю Конституційного Суду України, але ця судова установа не функціонувала в Україні у період 1990-1996 рр., чим ще раз підтверджено «випадання» судової гілки влади з рівноправних владних відносин.

Результати історико-правового дослідження, проведеного у першому розділі, зафіксували відсутність цілісної, обґрунтованої, загальноприйнятої концепції поділу влади в українській політико-правовій думці та теоретичну невизначеність шляхів реалізації принципу поділу влади на практиці. У державотворчій, конституційно-правовій думці була відсутня послідовність. Разом з тим, національна політико-правова думка та практика державного будівництва заклали фундамент визнання значення реалізації принципу поділу влади.

Розділ 2 «Проблеми практичної реалізації принципу поділу влади в сучасній Україні» має два підрозділи та розкриває конституційно-правові аспекти подальшої розробки, інституційного закріплення та реалізації принципу поділу влади в сучасній Україні.

Вирізнено теоретико-правовий і конституційно-правовий аспекти моделі поділу влади. Теоретико-правовий аспект полягає у встановленні відповідності положень Конституції України соціально-політичним умовам і правовим засадам демократичного суспільства, доктринальним уявленням про зміст і значення принципу поділу влади у державі, перспективам її політично-правового розвитку. Йдеться про адекватність практичного втілення теоретичного змісту означеного принципу в організацію владних структур та способи здійснення державної влади.

Конституційно-правовий аспект моделі поділу влади проявляється і в особливостях змістовного наповнення принципу конкретними конституційними положеннями, їх системністю, взаємозв’язком з іншими конституційними нормами, які формулюють вимоги до організації державної влади та визначають механізми її здійснення.

Доведено, що діюча модель поділу влади в сучасній Україні утвердилася та почала реалізовуватись завдячуючи її конституційній інституалізації, що пом’якшило суперечності довкола її політичного аспекту (потреб і інтересів суб’єктів влади перебрати на себе більші повноваження), але водночас створила нові проблеми. Основним Законом  України (стаття 6 Конституції України) було проведено розмежування владних повноважень у структурі верховної влади, але повноваження однієї гілки влади продовжували «накладатися» на повноваження інших, особливо у законодавчій та виконавчій діяльності.

На першому етапі становлення принципу поділу влади відбувалося у двох площинах – у сфері науково-теоретичного осмислення та у практичному втіленні, які поєднувалися поміж собою. Боротьба політичних сил, які уособлювали потяг до сильної президентської влади, з тими, хто був схильний до парламентської моделі, породжувала конфлікти, зміну моделей влади, переважання політичного над юридично-конституційним підходом до її поділу. Недооцінка ролі судової влади стає характерною рисою української моделі. Водночас були теоретично обґрунтовані та апробовані різні моделі організації державної влади і реалізації принципу її поділу.

На другому етапі реалізації моделі поділу влади (1996 р.) відбувалася розробка нової моделі, яка знаменувала собою перехід до парламентсько-президентської форми правління, але при цьому загострилися міжвладні відносини, особливо між парламентом і президентом, між президентом і вертикаллю виконавчої влади. Хоча було уникнуто розколу країни і внутрішнього конфлікту, проте відносини між гілками влади ускладнились, тому що конституційний процес носив «поспішний» характер.

Реалізація принципу здійснення влади в Україні на засадах її поділу відкрила можливість апробації президентсько-парламентської форми правління за умов перехідного типу державного розвитку, дала змогу виявити ті прогалини та суперечності політично-правового та теоретико-юридичного характеру, що властиві державам перехідного типу.

Після попередніх спроб реалізації конституційних положень стало зрозумілим, що Конституція України не задовольняла жодну з гілок влади, незбалансованість розподілу повноважень породжувала ідею провести правову реформу, основний смисл якої вбачався у створенні відповідальної, ефективної та прозорої системи влади, виваженому балансі повноважень вищих органів на основі більш чіткого поділу, що фактично мало на увазі здійснення конституційної реформи. Автором проведено співвідношення понять «правова реформа» та «конституційна реформа» та визначено, що в Україні доцільніше на сьогодні вести мову саме про конституційну реформу, оскільки зміни щодо моделі поділу влади перш за все здійснені шляхом часткового перегляду положень Конституції України. Автором виділено три етапи цього процесу:

1)           впровадження окремих нових елементів у модель поділу влади 2002-2004 рр;

2)           конституційна реформа 2004-2006 рр.;

3)           продовження процесу вже політичної реформи після вступу у дію конституційно закріплених положень.

У конституційному реформуванні моделі поділу влади в Україні виокремлено правовий, політичний та науковий аспекти. Вони тісно між собою пов’язані, що зумовлює поєднання політичних та правових елементів у системі поділу влади. Основна мета реформи визначалась її ініціаторами як перерозподіл повноважень між Президентом України і Верховною Радою України, Президентом України та урядом України в бік розширення повноважень парламенту та посилення ролі Кабінету Міністрів України. Передбачалося підвищення взаємної відповідальності за здійснення соціально-економічної політики, насамперед у соціально-економічній сфері.

Щодо правового аспекту слід зазначити, що поетапна зміна співвідношення владних повноважень гілок влади закріплювалася як на рівні самої Конституції України, так і на рівні поточних актів конституційного законодавства, які регулювали організацію та діяльність органів державної влади в Україні. Важливим елементом удосконалення системи поділу влади в сенсі виконання приписів Конституції України та передумовою наступного перерозподілу повноважень між вищими органами державної влади стало виконання перехідних положень Конституції України.

Звернення до наукового аспекту проблеми виявило, що на момент прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. в юридичній науці залишалась недостатньо дослідженою проблема реформування існуючої моделі поділу влади держави перехідного стану в методологічному та концептуальному ключі.

Розгляд об’єктивної сторони реформи моделі поділу влади як складової конституційної реформи дозволив стверджувати про певну вичерпаність можливостей і ресурсів розвитку гілок влади в межах раніше закріпленої конституційної моделі. Вона не враховувала перехідного характеру держави, політично-правових реалій та традицій здійснення державної влади.

Зазначено, що модель реалізації принципу поділу влади має віддзеркалювати перехід більшості владних повноважень від суб’єкта, який здебільшого їх концентрував, до інших суб’єктів, зокрема до центральних органів виконавчої влади, на основі законотворчості Верховної Ради України та під контролем Верховного та Конституційного Судів України.

Розділ 3 «Досвід реалізації принципу поділу влади у державах-учасницях СНД, країнах Східної та Центральної Європи» має два підрозділи та присвячений встановленню співвідношення української моделі реалізації принципу поділу влади з моделями поділу влади у державах-учасницях СНД та країнах Східної та Центральної Європи, що є актуальним в контексті європейської інтеграції України.

Встановлено, що парламентсько-президентські системи, які наділяють значними повноваженнями і парламент, і президента, більшою мірою сприяють демократичному розвитку. Для формування системи дієвої влади в Україні актуальною є увага до досвіду країн із чітко визначеною парламентсько-президентською або президентсько-парламентською формами правління, твердо встановленим принципом поділу влади. Певна подібність історичної долі та нових проблем, посталих у процесі трансформацій, прагнення до євроінтеграції зумовлює спільний інтерес до особливостей організації державної влади в кожній з країн.

Для типологізації моделей поділу державної влади країн-учасниць СНД, держав Східної та Центральної Європи запропонована багатовимірна класифікаційна схема, в основу якої покладено систему критеріїв, що відображають:

1)                    співвідношення обсягів повноважень різних гілок влади;

2)                    ефективність  відповідних механізмів стримувань і противаг;

3)                    порядок обрання президента та обсяг повноважень;

4)                    структуру парламенту;

5)                    порядок формування уряду та інших органів виконавчої

                    влади;

        6)        формування конституційного суду, порядок призначення

                         суддів звичайних судів.

Проведено аналіз конституційних положень держав-учасниць СНД і зроблено висновок, що всі парламенти країн СНД є парламентами відносно обмеженої компетенції. Позитив такого статусу парламенту полягає у недопущенні верховенства законодавчої влади у тріаді гілок влади. Але якщо за радянських часів формальне верховенство представницьких органів влади приховувало партійну диктатуру, то тепер конституційне обмеження законодавчої влади створює передумови скорочення повноважень парламенту.

У країнах СНД практикується кілька моделей формування уряду. Домінуючою є «президентська» модель, яка проявляється через призначення прем’єр-міністра президентом за згодою всього парламенту або однієї з його палат, наприклад Білорусь, Казахстан, Російська Федерація, Таджикистан, Туркменістан, Грузія. Подальше формування уряду та центральних органів виконавчої влади також є прерогативою президента.

Встановлено, що у країнах СНД слабкою традиційно залишається судова гілка влади. Домінуючим є президентський спосіб заміщення посад суддів, або президентські призначення поширюються на суддів верховних та вищих спеціалізованих судів. Вплив парламентів на призначення суддів мінімізований. Закріплені конституціями демократичні засади судочинства з труднощами знаходять втілення, оскільки дається взнаки протидія і тиск з боку інших гілок влади. Аналізуючи специфіку поділу влади в Білорусі, Казахстані, вкажемо на «суперпрезидентську» модель. До групи країн з виразним домінуванням влади президента додається Грузія.

Порівняння моделей поділу влади у країнах СНД дало можливість зробити висновок, що українська модель є певним проміжним варіантом між цими моделями.

Дисертантом звернено увагу і на динамічні конституційно-правові реалії – створення життєздатних та ефективних моделей поділу влади в державах Центральної та Східної Європи. Вони відбивають основні закономірності розвитку політичних систем цих країн у 1990-х – 2000-х рр., що говорить про значимість цих моделей в інституціональних перетвореннях, які вже відбулися або тривають нині.

На підставі узагальнення типології моделей поділу влади за вище наведеними критеріями проведено класифікацію їх і щодо країн Центральної та Східної Європи:

1) Польща, Словаччина, Румунія, Болгарія, Сербія, Чорногорія, Хорватія, Литва віднесені до типу держав з моделлю поділу влади, що є проміжним варіантом між моделями президентської і парламентської республіки, при цьому країни Східної Європи наближені до французької президентської моделі;

2) Македонія і Словенія наближені до парламентської республіки за обсягом повноважень парламенту, президенти обираються населенням, але не мають вирішального впливу на формування уряду і права на розпуск парламенту;

3) Албанія являє особливий тимчасовий тип, де президент обирається парламентом, має безпосередній вплив на формування уряду і володіє іншими важливими повноваженнями, у тому числі правом розпуску парламенту;

4) Боснія і Герцеговина - окремий, вочевидь, тимчасовий тип поділу влади, де існує колегіальний глава держави (Президія), що обирається населенням, при цьому є уряд, але немає інституту дострокових виборів Президії, фактично не існує права на розпуск парламенту;

5) Угорщина, Чехія, Латвія, Естонія - модель поділу влади, найближча до парламентських республік, де президент обирається парламентом. При цьому повноваження і вплив на систему органів державної влади у президентів Угорщини, Естонії і Чехії - хоча вони й обираються парламентами - набагато більші, ніж у класичних парламентських республіках. Отже, Угорщина, Чехія, Латвія та Естонія можуть бути віднесені до країн парламентського типу, Словенія і Македонія – до м’якого парламентського, більшість країн Центральної та Східної Європи утворюють східноєвропейський президентсько-парламентський тип. Існують також нестійкі, перехідні або тимчасові типи – албанський (у поєднанні з молдовською моделлю – албансько-молдовський) та боснійський, які в цілому тяжіють до парламентської моделі.

Різноманітність моделей поділу влади в країнах Центральної та Східної Європи поряд зі спробами конституційних реформ (Польща, Словаччина, Сербія, Черногорія, Албанія та ін.) відповідає концепції поширення в постсоціалістичному світі нетипових, гібридних, перехідних форм правління та адекватних їм моделей поділу державної влади, що співпадає з розширенням варіантів і нетипових моделей.

Проведене дослідження дало змогу показати реальну варіативність вищенаведених моделей і виявити відмінності між основними типами, а також вказати на ключові суперечності, що мають значення для формування некласичної моделі поділу влади в Україні.