Любченко П.М. Місцеве самоврядування в системі інститутів громадського суспільства: конституційно-правовий аспект

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів роботи, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 “Громадянське суспільство: теоретичні основи становлення і розвитку”, що складається з шести підрозділів, присвячено дослідженню теоретико-методологічних проблем аналізу ролі місцевого самоврядування в структурі громадянського суспільства, історико-теоретичних аспектів категорії «громадянське суспільство», визначенню його структури, обгрунтуванню необхідності розробки нової парадигми громадянського суспільства, аналізу конституційних засад його формування в Україні.

У підрозділі 1.1. «Теоретико-методологічні проблеми аналізу ролі місцевого самоврядування в структурі громадянського суспільства» розглядається соціальне призначення місцевого самоврядування, на яке поряд з державою покладається основна роль в організації суспільного життя й забезпеченні реалізації прав та свобод людини і громадянина. Саме цей інститут здатен підтримати різноманітні прояви громадянської активності і спрямувати енергію розрізнених об’єднань громадян на місцевому рівні в єдине русло для досягнення суспільно значущих результатів. Місцеве самоврядування в силу його складності й багатоаспектності вимагає різноманітних форм наукового пізнання. Методологічний плюралізм дає можливість пізнати його глибинну сутність, роль у структурі громадянського суспільства. Використання сучасної методології як сукупності теоретичних принципів, логічних прийомів і конкретних способів наукового пізнання дозволяє системно й комплексно розглянути це складне багатогранне явище.

Серед чинників, що впливають на розвиток місцевого самоврядування й одночасно на систему вищого рівня – громадянське суспільство, слід вирізнити: політичні, системно-структурні, функціональні, організаційні, соціально-психологічні, економічні, правові, територіальні. Вони поділяються на: об’єктивні (інститути, структури й механізми) і суб’єктивні (політична поведінка, культура й свідомість), індикаторні (показують ступінь розвитку місцевого самоврядування) та регулятивні (здійснюють позитивний чи негативний вплив на його розвиток). Сьогодні все ще зберігається тенденція, коли практика місцевого самоврядування випереджає темпи теоретичних досліджень, а наукою ще й досі не сформульовано цілісної концепції організації й функціонування місцевої влади. Ось чому теоретичному осмисленню проблематики місцевого самоврядування повинно передувати дослідження сутності громадянського суспільства, що зумовлено потребами наукового обґрунтування основних напрямків і перспектив майбутніх системних реформ (адміністративної, територіальної, бюджетної, податкової та ін.), які мають стати підґрунтям нового етапу суспільного розвитку.

У підрозділі 1.2. «Розвиток теорії громадянського суспільства» аналізуються основні етапи історичного розвитку ідей громадянського суспільства. У кожній країні громадянське суспільство розвивається під впливом комплексу різноманітних чинників, а тому етапи їх еволюції, як правило, не співпадають. Можна вести мову лише про певні тенденції європейського чи світового характеру, основними серед яких є: а) поява витоків громадянського суспільства, заснованих на елементарній саморегуляції життя людських спільнот (до XV ст.); б) становлення його окремих інститутів (корпорації, релігійні інститути тощо), як відносно відокремлених від держави суб’єктів (XV – XIX ст.); в) суперництво й поступове зближення держави й інститутів громадянського суспільства на основі розуміння взаємозумовленості їх розвитку (XX ст.); г) інтеграція державних органів як основних управлінських інститутів до системи громадянського суспільства і посилення впливу народу на органи публічної влади (кінець XX – початок XXI ст.)

Загальними ознаками розвитку громадянського суспільства є багатовекторність і відсутність прямолінійності, на фоні поступальної суспільної еволюції, в окремих країнах, спостерігається і протилежна тенденція – відхід від демократизму й конституціоналізму до авторитаризму чи навіть тоталітаризму. Це дає підстави для висновку, що громадянське суспільство не є невідворотнім результатом суспільного розвитку, а його становлення і зміцнення є наслідком цілеспрямованої діяльності всіх суспільних інститутів.

У підрозділі 1.3. «Особливості сучасної інтерпретації категорії «громадянське суспільство» на підставі всебічного аналізу вітчизняної й зарубіжної філософської та правознавчої наукової літератури визначено стан і ступінь розробки проблеми в цілому. Категорія “громадянське суспільство” має надзвичайну змістовну широту. У ній міститься велика зона невизначеності, що породжує значні розбіжності в її тлумаченні. Абсолютно однакових суспільств немає й не може бути; існують різноманітні типи громадянського суспільства з різним ступенем інституційності, демократичності, активності громадян, які спираються на різні історичні, національні й політичні особливості відповідних країн.

Для характеристики громадянського суспільства важливе значення мають самоорганізаційний, демократичний і соціальний аспекти його функціонування, які в певні періоди можуть посилюватися або послаблюватися. Самоорганізаційний аспект – це діяльність різноманітних неполітичних об’єднань громадян, спрямована на вирішення справ окремих людей або невеликих груп; демократичний – діяльність організацій, які ставлять перед собою завдання сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, участь у виборах та інших політичних заходах, участь у формуванні органів державної влади й органів місцевого самоврядування та/або контроль за їх діяльністю; соціальний – це реалізація в суспільстві функцій загального добробуту, допомога бідним, сиротам, інвалідам.

Категорія “громадянське суспільство” означає певний тип суспільства з відповідним рівнем соціального, економічного, політичного, культурного й правового розвитку, тобто система соціально-економічних і політичних відносин, що функціонують у правовому режимі соціальної справедливості й мають за мету створення умов, які забезпечують гідне життя людини, захист її прав і свобод.

У підрозділі 1.4. «Основні аспекти нової парадигми громадянського суспільства» сформульовано й обґрунтовано систему поглядів на сутність і структуру громадянського суспільства, що може бути універсальною моделлю побудови й застосування оновленого понятійного апарату, який описує загальнодоступне розуміння взаємозв’язку і співвідношення інститутів громадянського суспільства.

Громадянське суспільство – це суспільство з відповідним ступенем забезпеченості базових цінностей, серед яких: людська гідність, права та свободи людини і громадянина, демократія, дотриманням принципів верховенства права, справедливості, плюралізму, толерантності. У статичному (інституційному) плані – це система соціальних інститутів (держава, сім’я, місцеве самоврядування, об’єднання громадян, релігійні організації, профспілки, національно-етнічні спільноти, ЗМІ, підприємницькі структури), у динамічному (функціональному) – система відносин (політичних, правових, економічних, соціальних, національних, духовно-моральних, релігійних, культурних тощо), які сприяють гармонійному розвитку людини як найвищої соціальної цінності, гарантують реалізацію й забезпеченість її прав та свобод і досягнення спільного блага.

У підрозділі 1.5. «Конституційні засади становлення та розвитку інститутів громадянського суспільства в сучасній Україні» розглядаються норми Конституції України, спрямовані на створення передумов формування й розвитку інститутів громадянського суспільства, зокрема тих, якими зумовлюється розбудова демократичної, правової, соціальної держави, втілення в життя принципу верховенства права, народного суверенітету, гарантування розвитку таких інститутів громадянського суспільства, як місцеве самоврядування (ст. 7), громадські організації, політичні партії, профспілкові організації (ст. 36), релігійні організації (ст. 35), сім’я (ст. 51), суб’єкти господарювання (ст. 42).

Сьогодні існує певна асиметрія в розвитку інститутів громадянського суспільства. Для досягнення оптимальної рівноваги необхідно убезпечити інститути громадянського суспільства від надмірних обмежень і позаправового впливу. Дійові механізми стримувань і противаг потрібні не лише в системі державної влади, а й у суспільстві в цілому. Основним складником концепції побудови в Україні громадянського суспільства має стати консенсус щодо основних цілей, цінностей і напрямів розвитку політичного устрою.

Зрілість громадянського суспільства залежить від багатьох чинників – економічних, політичних, соціально-культурних, ідеологічних, кожен з яких справляє безпосередній вплив як на відповідні інститути суспільства, так і на суспільну й індивідуальну свідомість. Чим різноманітніші й розвиненіші інститути громадянського суспільства, чим більше воно структуровано, тим помітніше його вплив на формування політичної влади, багатші можливості контролю за її діяльністю.

У підрозділі 1.6. «Принцип “людина – найвища соціальна цінність” як конституційна передумова формування громадянського суспільства» сформульовано концепцію співвідношення особи, держави та інших суспільних інститутів, яка сприяє формуванню вільної особи з високою політичною, економічною і правовою культурою, свідомої своєї цінності й гідності. Інститути громадянського суспільства утворюються оскільки існує необхідність забезпечення умов для нормальної життєдіяльності людини, реалізації й захисту її прав та свобод. Політичні, економічні, соціальні й культурні права людини повинні мати своє відбиття й можливість реалізації у відповідних інститутах громадянського суспільства, як-то підприємництво, сім’я, політичні партії, громадські й релігійні організації, профспілки тощо.

Утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією й законами України прав і свобод громадян, істотне посилення контролю об’єднань громадян за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування - ключові завдання на сучасному етапі суспільного розвитку країни. Це можливо лише за умови реального запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права, який вимагає підпорядкування діяльності владних інститутів потребам реалізації й захисту прав та свобод людини, забезпечення їх пріоритету серед інших цінностей суспільства.

Розділ 2. «Місцеве самоврядування як основоположний інститут громадянського суспільства: теоретико-правові аспекти» складається з п’яти підрозділів, у яких досліджуються поняття й основні теорії місцевого самоврядування, його місце й роль у громадянському суспільстві, реалізації народного суверенітету та конституційному обмеженні державної влади, аналізується громадянська й політична активність, досвід конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.

У підрозділі 2.1. «Поняття й основні теорії місцевого самоврядування» аналізуються основні підходи до визначення сутності місцевого самоврядування (а) як одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, (б) як однієї з форм народовладдя, (в) як специфічної підсистеми публічної влади, (г) як форми залучення громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення, (д) як права, (е) як системної організації, (є) як різновиду суспільного управління.

Основні теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, дуалістична) повною мірою не задовольняють новітніх потреб суспільного розвитку. Існуючі у світі муніципально-правові теорії, по суті, є вираженням певних типів правової культури, які об’єктивно складаються у житті конкретних суспільств. За сучасних умов теорія місцевого самоврядування не може бути філософською абстракцією, а має виступати органічним складником загального процесу розвитку громадянського суспільства в Україні. З урахуванням цього місцеве самоврядування слід розглядати як сукупність норм права, систему органів та інститутів, які за допомогою відповідних прийомів і способів громадського та владного впливу забезпечують втілення волі територіальної громади в суспільні відносини.

У чинному законодавстві України місцеве самоврядування можна сформулювати як визнане й гарантоване право й реальну здатність територіальної громади безпосередньо або через її органи й посадові особи, діючи в межах Конституції і законів України, з використанням певної сукупності форм (видів) територіальної самоорганізації, власної матеріально-фінансової бази самостійно регулювати та вирішувати питання місцевого значення.

У підрозділі 2.2. «Місцеве самоврядування в структурі громадянського суспільства: теоретико-правові аспекти» розкрито основні підходи до співвідношення місцевого самоврядування і громадянського суспільства. Оскільки останнє охоплює моральні, правові, економічні й політичні відносини, є всі підстави стверджувати, що структурними складниками громадянського суспільства є суб’єкти правових, економічних, політичних, соціальних, релігійних, духовних та інших відносин. Переважна більшість із названих суспільних відносин здійснюється за участю територіальної громади та її органів, що дає підстави для визначення місцевого самоврядування одним з основних інститутів громадянського суспільства.

Для громадянського суспільства характерним є те, що переважна більшість його інститутів формується і функціонує на засадах самоврядування й самоорганізації. Індивіди безпосередньо або через утворені ними органи вирішують питання своєї життєдіяльності, вільно формують певні інститути для спільного задоволення своїх потреб та інтересів, створюють для себе правила поведінки у формі соціальних, зокрема, правових норм, якими керуються у своїй діяльності. Особливо слід звернути увагу на те, що громадянин, реалізуючи свої права, здійснює місцеве самоврядування поряд з іншими жителями, а не одноособово. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади, а не правом окремого громадянина, вирішувати питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування в громадянському суспільстві це: а) специфічний (громадсько-публічний) інститут; б) право територіальних громад регламентувати значну частину справ громадянського суспільства і управляти ними, діючи в межах закону під свою відповідальність і у власних інтересах; в) форма політичної самоорганізації локальних співтовариств; г) право й реальна спроможність органів, сформованих територіальними громадами, підконтрольних і підзвітних їм, які виражають їх спільні інтереси, організовані й функціонують на основі демократичних принципів та взаємодіють між собою, змінювати суспільні відносини та приводити їх у новий, попередньо визначений стан; д) правова форма реалізації народного суверенітету.

У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування як форма реалізації народного суверенітету і конституційний засіб обмеження державної влади» показано значення органів місцевого самоврядування у механізмі народовладдя. Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, через які здійснюється влада народу, – це дві підсистеми, які у своїй сукупності створюють єдину цілісність – систему публічної влади. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади й інституційно є однією з форм реалізації народного суверенітету.

Місцеве самоврядування, як право територіальних громад вирішувати питання місцевого значення, визнано й гарантовано в Україні на конституційному рівні. За своєю сутністю це право є одночасно й обмеженням, що стосується всіх суб’єктів суспільних відносин (державних органів, партій, суб’єктів господарювання та інших інституцій), які не мають права замість територіальної громади чи її органів здійснювати місцеве самоврядування. Конституція й закони України охороняють і стабілізують розподіл повноважень між суб’єктами публічної влади. Законодавець не може ігнорувати права територіальної громади (а) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України, (б) обирати місцеві ради й сільського, селищного, міського голову, (в) на комунальну власність та управління майном і фінансами, (г) на захист місцевого самоврядування в судовому порядку.

Відносини держави й місцевого самоврядування мають будуватися за принципом взаємодії і противаг. Внаслідок такого складного переплетіння інституцій та їх спільних дій народжується і зміцнюється нова системна якість, досягається адекватний розвинутим країнам рівень відсутності загроз правам і свободам людини й базовим інтересам і цінностям суспільства.

Народ, уповноважуючи органи місцевого самоврядування на здійснення місцевого управління, тим самим обмежує державну владу. Сфера компетенції державної влади та місцевого самоврядування визначаються народом, суверенітет якого вище державного суверенітету. Спираючись на механізм суспільного саморегулювання, місцеве самоврядування, не порушуючи основ конституційного ладу України, виступає формою реалізації народного суверенітету й конституційним засобом обмеження державної влади.

У підрозділі 2.4. «Громадянська й політична активність як передумова розвитку місцевого самоврядування в Україні» детально досліджуються чинники, що впливають на активність громадян. Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без активної участі об’єднань громадян як фактору збудження ініціативи і творчості, цивілізованого опонента, а в окремих випадках – партнера й контролера здійснення владних функцій. Участь громадян у діяльності інститутів місцевого самоврядування забезпечує не лише спільне вирішення найбільш важливих питань місцевого життя, але й сприяє формуванню їх громадянської самосвідомості та зростанню масової політичної активності, що, у свою чергу, є необхідною передумовою розвитку демократії і становлення інших інститутів громадянського суспільства.

Підвищенню рівня громадянської й політичної активності у сфері місцевого самоврядування сприятимуть системні соціально-економічні, політичні, культурні й ідеологічні суспільні реформи. Політичний складник місцевого самоврядування повинен бути спрямований на підвищення ефективності місцевої влади з орієнтацією на інтереси й потреби жителів – членів територіальних громад, на визначення пріоритетів, знаходження компромісів, регулювання конфліктів, розширення видів форм політичної участі громадян, підвищення рівня їх впливу на органи влади та їх посадових осіб.

У підрозділі 2.5. «Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект» аналізується досвід європейських країн щодо адміністративно-територіального устрою, організації публічної влади, конституційного закріплення поняття «місцеве самоврядування», гарантій його автономності. Вивчаються необхідність і можливість впровадження міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування в національне законодавство. Аналіз міжнародного досвіду забезпечує з’ясування специфічної соціально-юридичної природи місцевого самоврядування, його властивостей, ознак і закономірностей, форми буття. У зарубіжних країнах впроваджено різні системи управління на місцевому рівні, вибір якої зумовлюється державним режимом, формою державного устрою, різними підходами до розуміння сутності і природи державної влади, адміністративно-територіальним устроєм, національними та історичними особливостями й традиціями.

Незважаючи на очевидні відмінності політико-правових і муніципально-правових систем зарубіжних держав, органи місцевого самоврядування в них мають подібні функції й вирішують схожі завдання, забезпечуючи життєдіяльність громад. Спостерігається тенденція поступової уніфікації правового регулювання статусу суб’єктів місцевого самоврядування, форм і методів їх діяльності, що є частиною загальносвітового процесу зближення англосаксонської, континентальної, мусульманської, індуської та інших правових систем.

Розділ 3. «Конституційно-правові основи взаємовідносин місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства» складається з восьми підрозділів, у яких досліджуються проблеми взаємовідносин суб’єктів місцевого самоврядування з органами державної влади, політичними партіями, громадськими, професійними й релігійними організаціями, ЗМІ, суб’єктами підприємництва, з такими специфічними інститутами громадянського суспільства, як сім’я, нація, національно-етнічні меншини.

У підрозділі 3.1. «Місцеве самоврядування і державна влада в аспекті формування громадянського суспільства» проведено аналіз їх взаємодії та співвідношення. Державний механізм і місцеве самоврядування є інститутами громадянського суспільства, кожен з яких, здійснюючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Місцеве самоврядування й державна влада є взаємозалежними, їх пріоритети визначаються верховним сувереном – Українським народом.

Форми і зміст взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування мають будуватися відповідно до конституційно-правових засад організації публічної влади в Україні, з урахуванням політики децентралізації й деконцентрації влади, єдності територіальної основи й чіткого розмежування предметів відання. Взаємодія між ними повинна базуватися на чіткій методологічній основі та втілюватися в різноманітних організаційно-правових формах. Зокрема: а) інституційних (створення спільних органів – координаційних, консультативних, дорадчих); б) правових (участь у розробці правових актів); в) організаційних (проведення спільних заходів: розширених колегій, засідань президій рад, семінарів, конференцій, "круглих столів", звітів перед громадами, перевірок тощо); г) інформаційних (обмін інформацією з питань місцевого значення: листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів тощо); г) матеріально-фінансових (спільне фінансування проектів місцевого і регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій).

Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого самоврядування означають, що питання місцевого значення можуть і повинні вирішувати територіальні громади або ж від їх імені та в їх інтересах органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Обмеження державного впливу на сферу місцевого самоврядування має здійснюватися одночасно з розширенням контрольних і наглядових функцій з боку територіальних громад, у тому числі через інші інститути громадянського суспільства (політичні партії, громадські організації, профспілки та ін.).

У підрозділі 3.2. «Політичні партії як елемент громадянського суспільства та їх вплив на розвиток місцевого самоврядування» підкреслюється, що політичні партії мають значний потенціал впливу на розвиток місцевого самоврядування. Їх завдання у цій сфері: а) узгодження й узагальнення інтересів і потреб різноманітних груп, верств населення та індивідів, що потім формулюються в програмних документах, проектах нормативних актів, програмах соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій; б) представництво інтересів; в) забезпечення взаємозв’язку, взаємодії певних соціальних груп та органів місцевого самоврядування; г) організація політичного діалогу, конкуренція, співробітництво, створення коаліцій, блоків; д) пропаганда певних соціальних цінностей, стереотипів політичної поведінки; е) забезпечення політичної спадковості в культурі політичних відносин: передача певного політичного досвіду, традицій, культури представникам наступних поколінь; є) формування політичної еліти, відбір кращих кандидатів на керівні посади в органи місцевого самоврядування.

Вплив політичних партій на діяльність органів місцевого самоврядування в останній час помітно зростає, що зумовлено інституційною специфікою функціонування влади й особливостями виборчої системи в Україні. Політичні партії виступають не тільки як важливий елемент політичної системи суспільства, але й як суб’єкт політичного процесу. Водночас занепокоєння викликає відсутність в Україні потужних політичних партій з дійовою системою місцевих осередків, що призводить до їх залежності від органів влади, бізнесових об’єднань та інших структур.

У підрозділі 3.3. «Громадські й професійні організації як структури громадянського суспільства та їх роль у розвитку місцевого самоврядування» наголошується, що вдосконалення правового регулювання взаємовідносин громадських організацій та органів місцевого самоврядування є умовою подальшого зростання ефективності місцевого управління, забезпечення прав, свобод та інтересів членів територіальної громади. Одним з головних завдань на нинішньому етапі становлення громадянського суспільства є утвердження правовими, соціально-психологічними й інформаційними засобами консенсусної моделі взаємовідносин громадських організацій та органів місцевого самоврядування, перехід до посиленого діалогу та партнерства.

За сучасних умов важливим завданням є залучення широкого кола громадських організацій до протидії тінізації, створення на їх базі громадської мережі контролю за рівнем транспарентності роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також сприяння утвердженню в суспільстві верховенства права, поваги до закону, дотримання принципу гласності, відкритості, чесності й конкурентності процедур. Місцеве самоврядування, професійні та інші спеціальні організації становлять різні форми громадської самодіяльності, які посідають окремі щаблі у громадянському суспільстві, мають різний правовий статус, функції й завдання. Разом із тим їх взаємодія на принципах діалогу, соціального партнерства і взаємної відповідальності сприяє зростанню довіри між владою й населенням, стабілізації суспільно-політичної ситуації в країні.

У підрозділі 3.4. «Релігійні організації як елемент громадянського суспільства та їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування» зазначається, що місцеве самоврядування й релігійні організації (церква) за своїм генезисом і сутністю мають різне соціальне призначення, власні нормативні системи, здатність інтегрувати маси людей і управляти ними. Водночас спорідненість низки їх інтересів і функцій визначає й детермінує їх конкуренцію за вплив на громаду, територіальну спільноту, а за певних умов і боротьбу за лідерство, Тому необхідна юридична упорядкованість відносин між цими суб’єктами, чітка регламентація їх правового статусу, розмежування сфер їх впливу.

Церква й релігійні організації в Україні відокремлені від держави, однак щодо місцевого самоврядування такої норми не встановлено. Оскільки органи місцевого самоврядування є складником публічної влади, а виконавчі органи місцевих рад здійснюють значну частину повноважень органів виконавчої влади, що надані їм законом, вважаємо, що положення щодо відокремленості місцевого самоврядування й релігійних організацій (церкви) повинно бути закріплене на конституційному рівні, оскільки це є однією з гарантій забезпечення права людини на свободу світогляду й віросповідання.

У підрозділі 3.5. «Засоби масової інформації як важливий структурний елемент громадянського суспільства та їх вплив на місцеве самоврядування» стверджується, що суспільство сьогодні й у майбутньому є насамперед інформаційним. Дедалі активніше і результативніше ЗМІ впливають на поведінку виборців, ефективно привертають їх увагу до певних проблем, можуть організувати їх всебічне обговорення, а також є основним комунікаційним каналом між владою й суспільством. Тільки вільна циркуляція інформації в соціальних зв’язках дозволяє громадянинові уникнути жорсткої залежності від органів публічної влади і створює більш повні гарантії в задоволенні його інтересів.

Оскільки ЗМІ можуть негативно впливати на свідомість людини, громаді належить захищати свій інформаційний простір, обмежуючи діяльність тих, хто поширює небезпечну для морального і психологічного стану населення інформацію (порнографічного, профашистського, антисемітського напряму). Основними недоліками інформаційної роботи органів місцевого самоврядування є: а) спонтанний характер інформаційної діяльності; б) відсутність довготривалої стратегії; в) неадекватний стиль подання матеріалів (шаблонність і пафосність їх викладення); г) заангажованість інформації, коли подається переважно позитивний, непроблемний матеріал; д) недостатня оперативність у поширенні інформації; е) небажання співпрацювати з незалежними (“незручними”) ЗМІ.

Неухильне забезпечення принципів свободи слова, безперешкодного доступу громадян до інформації, політичного плюралізму, недопущення будь-яких рецидивів політичної цензури й перешкоджання професійній діяльності журналістів має бути пріоритетним напрямком інформаційної політики органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.6. «Суб’єкти підприємництва як елемент громадянського суспільства та їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування» підкреслюється, що в програмах соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та інших цільових програмах місцеві ради мають чітко визначити комплекс заходів, спрямованих на формування ринкової інфраструктури, модернізацію комунального господарства, транспортної системи, розвиток промислового комплексу, інженерної інфраструктури тощо.

Органам місцевого самоврядування, взаємодіючи з підприємницькими структурами, належить спрямовувати свої зусилля на (а) збалансування інтересів усіх суб’єктів, (б) ефективне використання природних ресурсів, (в) розвиток соціально-економічного комплексу відповідних адміністративно-територіальних одиниць, (г) підвищення життєвого рівня населення та збереження навколишнього середовища, (д) справедливе вирішення питань місцевого значення з урахуванням інтересів усіх соціальних груп.

Суб’єкти підприємницької діяльності мають обов’язки перед відповідною територіальною громадою, що полягають у сплаті податків, збереженні довкілля, наданні достовірної інформації про товари й послуги, забезпеченні відповідних умов праці та її оплаті). Ігнорування підприємцями її інтересів зазвичай призводить до соціальних конфліктів. У перспективі підприємці, які орієнтуються на цінності соціальної відповідальності, збільшують потенціал свого економічного успіху, отримують високий рівень довіри з боку не тільки партнерів по бізнесу, а й територіальної громади, в інституційному середовищі якої вони функціонують.

У підрозділі 3.7. «Місцеве самоврядування і сім’я як структури громадянського суспільства» підкреслюється, що сім'я є первинним та основним осередком суспільства, вона займає в ньому ключову позицію, служачи взірцем горизонтальної солідарності, колективної ідентичності й рівного доступу до участі в її житті всіх її автономних членів. Низка ознак є загальними і для сім’ї, і для місцевого самоврядування (свобода, солідарність, ініціативність, динамізм і спонтанна активність, взаємне визнання й рівність суб’єктів та ін.). Пріоритетність розвитку економіки в Україні відтісняє на другий план інші проблеми, у тому числі розвитку сім’ї. Однак, як свідчить практика, примат економіки в суспільстві, ліберальний індивідуалізм послаблюють сімейні взаємовідносини, а звідси – й соціальні зв’язки в територіальній громаді. Міцні сімейні й соціальні зв’язки є фундаментом територіальної громади й суспільства в цілому.

Розвиток і підтримка сім’ї мають бути одним з пріоритетних напрямів діяльності органів місцевого самоврядування. Для цього слід затверджувати відповідні регіональні й місцеві програми, розроблювати комплекс заходів з урахуванням історичних, національно-культурних та соціально-економічних чинників. Сім’я, як інститут громадянського суспільства, повинна бути включена в усі процеси суспільного розвитку, залучена до опрацювання й підготовки органами влади економічних, соціальних та інших рішень.

У підрозділі 3.8. «Місцеве самоврядування і нація та національно-етнічні меншини» доводиться, що особливе значення у формуванні національної самосвідомості, в подоланні негативних стереотипів і комплексу неповноцінності, утвердженні нових ідеалів і передачі національних традицій, мовних, етичних та інших цінностей відіграє місцеве самоврядування. Саме на рівні територіальних громад з використанням потенціалу системи публічних органів є можливим забезпечення реалізації принципу національно-культурної автономії.

Місцеве самоврядування є одним із інституційних елементів механізму реалізації прав української нації й національних меншин. Національна самоідентифікація індивіда є більш потужною порівняно з його самоідентифікацією як члена територіальної громади, тому вони не повинні протиставлятися одна одній, а взаємодоповнюватися.

Багатонаціональність громад вимагає зваженої політики, адже підтримка виключно лише певної національної більшості порушує права етнічних меншин. Ось чому в територіальній громаді, спираючись на культуру усіх націй та етнічних меншин, має формуватися правова культура, яка згідно з конституційними принципами сприяла б забезпеченню рівного захисту й розвитку кожної людини незалежно від її національності.

Розділ 4. «Основні напрямки розвитку місцевого самоврядування в аспекті становлення конституціоналізму в Україні» складається із семи підрозділів, у яких досліджуються владні відносини в системі місцевого самоврядування, значення цього інституту для забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні, конфлікти між інститутами місцевого самоврядування та шляхи їх вирішення, правове регулювання контрольної та наглядової діяльності в системі місцевого самоврядування, відповідальність його суб’єктів, правова політика у сфері місцевого самоврядування, сутність і критерії його ефективності

У підрозділі 4.1. «Владні відносини в системі місцевого самоврядування» розмежовуються за функціональною спрямованістю (регулятивні, охоронні), рівнем індивідуалізації суб’єктів (відносні, абсолютні), галузями (конституційні, адміністративні, цивільні, кримінально-процесуальні та ін.), кількістю суб’єктів (прості, складні), розподілом між ними прав і обов’язків (односторонні, двосторонні, багатосторонні), волевиявленням сторін (договірні, управлінські). Як самоврядні, відносини характеризуються передовсім з огляду на їх матеріальний зміст, оскільки в них виявляються цінності муніципальної демократії. Свобода населення й окремих членів територіальної громади виступає основним об’єктом самоврядних відносин і одночасно головним складником їх матеріального змісту. Орган місцевого самоврядування в одних випадках виступає об’єктом влади, в інших – її суб’єктом, згідно з існуючим поділом влади між представницькими й виконавчими органами, ієрархією (у взаємовідносинах виконавчого комітету й відділів, управлінь) і можливостями взаємовпливу (сільського, селищного, міського голови й відповідної ради).

Для підвищення дієвості місцевого самоврядування повинні бути налагоджені і відпрацьовані чіткі схеми взаємодії структур, що забезпечують ефективне прогнозування, дозволяють вчасно виявляти негативні тенденції й оперативно реагувати на них. Нова управлінська система на місцевому рівні повинна не лише реагувати на зміни зовнішнього і внутрішнього середовища, а й попереджати їх. Система місцевого самоврядування має становити собою орієнтовану на людину взаємозалежну сукупність органів, забезпечувати права і свободи індивіда, задовольняти його інтереси як споживача управлінських послуг. Така організація місцевого самоврядування дозволить забезпечити гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільстві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації.

У підрозділі 4.2. «Місцеве самоврядування як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні» акцентується увага на тому, що всі процеси в суспільстві взаємопов’язані і взаємозумовлені. Ось чому гармонійний розвиток інститутів громадянського суспільства є запорукою стабільності конституційного ладу, розвитку конституціоналізму й ефективної реалізації принципу народовладдя. Роль і місце органів місцевого самоврядування в механізмі забезпечення конституційного ладу й розвитку конституційності визначається їх сутністю і здатністю вирішувати конкретні завдання на місцевому рівні в різних сферах життєдіяльності. Саме вони можуть відігравати роль сигнальної системи (а) про виникнення джерел небезпеки та посилення загроз, (б) своєчасного виявлення й попередження виникнення кризових ситуацій, конфліктів і протиріч, (в) громадського контролю за діяльністю й виконанням рішень органів державної влади, (г) залучення широкого загалу громадян до практичної діяльності по забезпеченню національної безпеки, стабілізації обстановки, досягненню громадянського миру та злагоди, (д) формування громадської думки, розвитку правосвідомості та правової культури населення. Процес розвитку місцевого самоврядування нерозривно пов’язаний з формуванням сучасних уявлень про демократію, права та свободи людини і громадянина, що становлять собою конституційну основу розвитку громадянського суспільства.

У підрозділі 4.3. «Конфлікти між інститутами місцевого самоврядування та шляхи їх вирішення» розкриваються причини конфліктів у сфері публічного управління. Конфлікти у сфері місцевого самоврядування – це зіткнення протилежних інтересів, поглядів, загострення суперечностей, що викликають ускладнення або гостру боротьбу між суб’єктами його системи. Аналіз діяльності суб’єктів місцевого самоврядування свідчить, що найбільш поширеними в цій царині є конфлікти ресурсні, статусно-функціональні, а також ідей, норм, принципів та інтересів. Об’єктом конфліктів завжди виступає певний дефіцитний ресурс (матеріальна або духовна цінність), яким прагнуть володіти або користуватися конфліктуючі сторони. У системі місцевого самоврядування існують дві основні групи способів розв’язання конфліктів – правові (судом, вищестоящим органом публічної влади в адміністративному порядку) й організаційні (переговори, інформування).

Громадянське суспільство сприяє формуванню структур і процедур компромісу, створює підґрунтя для ефективного регулювання конфліктів між групами й індивідами, об’єднання інтересів і пошуків можливостей досягнення консенсусу. Механізми регулювання конфліктів і об’єднання інтересів можуть бути дієвими, лише якщо вони більш-менш відкрито виявлені в суспільстві. Плюралізм інтересів і поглядів різних суб’єктів громадянського суспільства і політичного процесу зумовлює потребу в узгодженні їх волі й намірів для досягнення загальнонаціональних цілей.

У підрозділі 4.4. «Теоретико-правові аспекти регулювання контрольної й наглядової діяльності в системі місцевого самоврядування» підкреслюється, що становлення дієвого місцевого самоврядування як форми народовладдя, інституту громадянського суспільства значною мірою залежить від ефективності системи нагляду й контролю. Для впровадження ефективного громадського контролю важливим є забезпечення відкритості й прозорості діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Недосконалість нормативно-правового регулювання взаємовідносин суб’єктів місцевого самоврядування і державних органів, що здійснюють контрольні і наглядові функції, негативно впливає на забезпечення конституційного права територіальних громад і їх органів самостійно вирішувати питання місцевого значення. У законодавстві чітко не вказано, в яких випадках здійснюється контроль, а в яких адміністративний нагляд, не виписані процедури їх реалізації. Закріпити зазначене в нормативних актах пропонуємо наступним чином: а) адміністративний нагляд – це комплекс заходів органів державної влади, спрямованих на перевірку законності дій і рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування і визнання їх незаконними в судовому порядку; б) контроль – це система заздалегідь спланованих чи позапланових дій органів виконавчої влади, що здійснюються з метою перевірки стану реалізації повноважень органів виконавчої влади на відповідній території. При цьому контролюючим органам слід надати право (а) вимагати приведення рішень у відповідність із законом, (б) зупиняти дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у зв’язку зі здійсненням повноважень органів виконавчої влади, (в) виконувати безпосередньо функції органу управління на певній території в разі бездіяльності органу місцевого самоврядування.

У підрозділі 4.5. «Зміст, характеристика і специфіка відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування» наголошується, що специфічність юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування дозволяє її виокремити як вид публічно-правової відповідальності. Її виділення зумовлено необхідністю систематизації відповідальності, що існує (застосовується) у сфері місцевого самоврядування. Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, виступаючи важливою гарантією його ефективності, в той же час спрямована на виконання низки завдань, як-то: а) забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування й належне виконання ними своїх повноважень; б) максимальне врахування й захист законних прав та інтересів територіальних громад при вирішенні питань місцевого значення; в) стимулювання виконання органами й посадовими особами місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших зобов’язань перед юридичними і фізичними особами; г) суворе дотримання законності в діяльності цих суб’єктів; д) тісна взаємодія членів відповідної територіальної громади з її органами й посадовцями. Така відповідальність сприяє забезпеченню функціонування місцевого самоврядування в інтересах населення й суспільства в цілому. В умовах розбудови правової державності і становлення громадянського суспільства вона має суттєве значення, оскільки є дійовим засобом забезпечення законності в діяльності владних органів, у створенні умов, які виключали б будь-які порушення прав місцевого самоврядування з боку інших суб’єктів суспільних відносин, у належній реалізації Конституції України й чинного законодавства.

У підрозділі 4.6. «Правова політика у сфері місцевого самоврядування» вказується, що така правова політика складається з розробки і впровадження юридичних ідей концептуального характеру, прийняття, вдосконалення й реалізації відповідних правових норм Конституції й законів України. Вона легітимізує систему пріоритетів місцевого самоврядування, орієнтує його органи на захист прав і свобод людини, оптимізацію правового регулювання процесів самоорганізації й самоуправління територіальних громад.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного регулювання на трьох рівнях: а) конституційний, на якому встановлюються базові принципи й концептуальні засади; б) законодавчий – конкретизація конституційних положення та закріплення основ місцевого самоврядування; в) локальний, на якому відповідно до Конституції та законів України, з урахуванням історичних і національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя має регулюватися переважна більшість суспільних відносин місцевого самоврядування.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування треба поступово обмежувати рівень імперативного регулювання державою відносин у цій сфері, ширше застосовувати диспозитивні й рекомендаційні норми. За визначеною Конституцією концепцією місцевого самоврядування необхідно провести реформування організаційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ, що має сприяти його розвитку як основоположного інститут громадянського суспільства

У підрозділі 4.7. «Сутність і критерії ефективності місцевого самоврядування» окреслюються напрямки підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, серед яких основними є: а) удосконалення правового регулювання структури й функцій органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б) забезпечення участі громадян в управлінні місцевими справами не лише через вибори й місцевий референдум, а й через постійно діючі конкуруючі групи з особливими інтересами, які спроможні відстоювати інтереси своїх членів і нести витрати; в) наявність ефективного судового захисту інтересів окремих громадян, територіальної громади в цілому; г) скорочення можливості органів місцевого самоврядування надавати пільги окремим суб’єктам господарювання; д) створення інституційного середовища, орієнтованого на зростання продуктивності, в якому бізнес із чинника, сприяючого корупції, трансформується у силу, яка не допускатиме подібної поведінки службовців і вимагатиме розробки й реалізації політики, спрямованої на створення суспільних благ у вигляді умов для ефективної підприємницької діяльності.

В оцінці ефективності роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування пріоритетними повинні бути соціальні показники (довголіття, освіта, рівень доходу тощо), інфраструктурні ж мають відігравати другорядну, допоміжну роль. Правові й організаційні інновації повинні бути комплексними і спрямованими на вдосконалення функціонування місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства й підсистеми публічної влади.