Делія Ю.В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики

Краткое содержание

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, наукова новизна,  практичне значення і апробація одержаних результатів дослідження, структура і обсяг роботи.

Перший розділ “Теоретичні проблеми правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” присвячений дослідженню поняття, правової природи, системи місцевого самоврядування.

Вивчення правових актів Київської Русі, насамперед “Руської Правди”, а також праць відомих українських істориків М.С. Грушевського, В.Б. Антоновича, В.О. Липинського, Н.Д. Полонської-Василенко дозволило дійти висновку, що місцеве самоврядування як природне право  населення на території сучасної України є історично старшим за державу. Автором пропонується власна періодизація розвитку місцевого самоврядування в Україні, що відтворює динаміку національної державності на всіх етапах розвитку українського етносу з найдавніших часів до наших днів.

Періодизація місцевого самоврядування в Україні тісно пов’язана зі створенням законодавчої бази для його функціонування.

Значну частину матеріалів, особливо що стосуються радянського періоду, одержано в Центральному державному архіві вищих органів державної влади і управління та державних архівах Донецької, Одеської і Полтавської областей. Ці дані вводяться в науковий обіг вперше. Важливим аспектом роботи є аналіз інституціоналізації місцевого самоврядування в Україні.

Досліджується також процес інституціоналізації місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі. В основу створення правової бази місцевого самоврядування чинна Конституція поклала громадівську теорію місцевого самоврядування. Однак законодавець виявився непослідовним у виборі моделі місцевого самоврядування. У Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” він реалізував державницьку теорію місцевого самоврядування. На процес інституціоналізації впливали нестабільність законодавства про місцеве самоврядування, тяжіння до “радянської моделі“ місцевого самоврядування (О.Ф. Фрицький).

У дисертації розглядається компетенційний статус територіальної громади: відсутність ієрархічної підпорядкованості, здійснення нею самоврядування як безпосередньо, так і через створені нею представницькі органи, створення цих органів громадою, володіння комунальною власністю, правом на місцеві ініціативи та громадські слухання, правом дострокового припинення повноваження утворених нею органів місцевого самоврядування. На нашу думку, до цього часу умов для формування дієздатного місцевого самоврядування в Україні не створено, відсутній механізм здійснення територіальною громадою свого природного права.

Виникає питання: як територіальна громада може здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити у зобов’язання, стягувати примусові збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб, коли вона не є юридичною особою в системі місцевого самоврядування? На наш погляд, ці прогалини треба усувати в законі про комунальну власність, де чітко розмежовувати право на володіння, розпорядження і управління комунальною власністю між територіальною громадою і радами, визначивши деліктоздатність громад у законі про територіальні громади. Отже, обрана модель самоврядування потребує вдосконалення.

На основі проведеного дослідження автором зроблено висновок, що місцеве самоврядування можна вважати: природним правом територіальної громади вирішувати питання місцевого значення; конституційним принципом організації публічної влади на місцях. Особливості цієї публічної влади на місцях такі: а) вона здійснюється населенням, що проживає на території громади як безпосередньо, так і через обрані ним органи, і стосується питань місцевого, а не державного значення; б) здійснення цієї влади обмежене рамками закону; в) її рішення є обов’язковими на території громади, а втручання державних органів не допускається, крім випадків, передбачених законом; г) місцеве самоврядування в Україні здійснюється на двох рівнях: природному - населені пункти (село, селище, місто), населення яких утворює територіальну громаду, де в основному і вирішуються питання місцевого значення, і державному – на рівні обласних і районних рад, оскільки область і район є державними утвореннями.

Дисертантом наводяться дані щодо темпів розвитку територіальних громад в Україні. Так, за 6 років (з 1994-2000 рр.) їх кількість збільшилась на 529.

Аналіз правових норм, на яких базується вся система місцевого самоврядування, дозволяє дійти висновку, що правові основи місцевого самоврядування – питання не статичне, а й динамічне. Їх постійний розвиток і зміцнення відбувається під дією правотворчих заходів, що здійснюються на державному рівні, але ще й шляхом імплементації міжнародно-правових норм і стандартів, та ще більше – під дією локальних нормативно-правових актів (так зване диспозитивне регулювання, метод координації), оскільки в них найчіткіше фіксуються правові основи здійснення місцевого самоврядування. Виникають вони на підставі юридичного дозволу, втіленого в законі, інших нормативно-правових актах, і відображають в собі політичні, економічні, духовні надбання суспільства на певному етапі його розвитку.

У дисертації джерела права розглядаються з формально-юридичного розуміння цього поняття, тобто з точки зору форми вираження правових норм. Зазначається, що за останнє десятиліття обсяг джерел права України в галузі місцевого самоврядування значно змінився як кількісно, так і якісно. Позитивний вплив на цей процес справила чинна Конституція України. Її нормами в силу їх прямої дії забезпечуються шляхи розвитку і пошуку нових форм правового регулювання, удосконалення галузі національного права загалом.

Другий розділ “Система нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування в Україні” містить вивчення сучасної нормативно-правової бази місцевого самоврядування. Фундамент її було закладено Декларацією про державний суверенітет України, прийнятою Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року. В подальшому законотворцю вдалося вибудувати вже помітну систему нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини в системі місцевого самоврядування.

На нашу думку, ця система включає в себе: конституційне регулювання правовідносин; законодавче регулювання; регулювання підзаконними нормативно-правовими актами; міжнародні правові акти, згоду на які дано Верховною Радою України, та локальні нормативно-правові акти суб’єктів місцевого самоврядування. Така класифікація в науковій літературі висловлюється вперше.

Досліджуючи систему нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування, автор відзначає вплив Конституції на формування права місцевого самоврядування через інститут прав, свобод та обов’язків людини і громадянина. Розглядається вплив Конституції на формування правовідносин окремих суб’єктів місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що на формування правовідносин таких суб’єктів, як територіальна громада, сільський, селищний, міський голова винятковий установчий характер мала Конституція України, оскільки до її прийняття цих суб’єктів просто не існувало.

Але навіть тоді, коли конституційні норми залежали від опосередкованих ними вже фактичних відносин, чинна Конституція сприяла зміцненню правосуб’єктності окремих суб’єктів місцевого самоврядування.

Аналізуючи роль і значення інституту місцевого самоврядування в системі конституційних правовідносин, автор зазначає, що учасники (суб’єкти) цих правовідносин мають суб’єктивні права, юридичні обов’язки, володіють правосуб’єктністю, в основу якої покладена їх компетенція.

Сьогодні між державою та органами місцевого самоврядування ведеться пошук шляхів соціального партнерства. Цей процес має під собою законодавче підґрунтя: держава бере участь у формуванні матеріальної та фінансової бази самоврядування, безкоштовно передає майно у комунальну власність, враховуючи при цьому пропозиції територіальних громад, захищає права місцевого самоврядування в судовому порядку. Однак зустрічаються і факти неузгодженості профільного закону з іншими нормативно-правовими актами, в тому числі з Конституцією України. Так, ст. 26 цього закону позбавляє районні та обласні ради повноважень приймати рішення про проведення місцевих референдумів. Згідно з п. 12 ст. 43 профільного закону вони можуть приймати рішення тільки про проведення консультативних опитувань. За своїм правовим статусом консультативне опитування не може зрівнятися з референдумом. А це вже, на думку автора, є звуженням прав громадян, що суперечить ст. 22 Конституції України. Адже за попереднім Законом Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” місцеві референдуми могли проводитися на території району і області. Здобувачем запропоновано внести зміни, до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, якими надати повноваження обласним і районним радам приймати рішення про проведення місцевих референдумів.

У дисертації вказується і на інші “прогалини” в чинному законодавстві, яке регулює правовідносини в галузі місцевого самоврядування. Так, ст. 44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” містить перелік повноважень, які районні та обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Значна частина цих повноважень у Законі “Про місцеві державні адміністрації” визначені як основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій (ст.ст. 17-28). До дисертації додається таблиця цих дублювань.

На наш погляд, частину делегованих повноважень місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами слід законодавчо трансформувати у власні повноваження місцевих державних адміністрацій, оскільки більшість з них стосується розв’язання завдань державної ваги. З метою подолання суперечностей слід поширити роботу з кодифікації та інкорпорації, видати Муніципальний кодекс України, структура якого пропонується автором.

Крім конституції та законів України, відносини в системі місцевого самоврядування регулюються також підзаконними нормативно-правовими актами: указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України.

Серед міжнародно-правових актів, які здійснюють вплив на регулювання правовідносин у галузі місцевого самоврядування, чільне місце посідають Всесвітня Декларація місцевого самоврядування, Європейська Хартія місцевого самоврядування, міжнародні Договори, які ратифіковані Верховною Радою України, а також рішення міжнародних судових органів.

Вважаємо, що потрібно змінити підхід до формування місцевих бюджетів, зокрема виробити науково обґрунтовані нормативи бюджетної забезпеченості на одного мешканця, а також, впроваджувати досвід бюджетного забезпечення інших країн, де ці проблеми вирішуються більш успішно. За основу варто брати положення що стосуються формування та використання фінансів місцевого самоврядування, закріплені Європейською Хартією. Конституцією для цього створені всі необхідні передумови.

Значна кількість відносин у системі місцевого самоврядування регулюється локальними правовими актами: рішеннями місцевих референдумів, статутами територіальних громад, регламентами, рішеннями рад, їх органів та посадових осіб. Уваги потребує нормотворча робота органів місцевого самоврядування. Адже вони створюють найбільший масив підзаконного регулювання, оскільки жодний інший суб’єкт нормотворчості видати таку кількість нормативних актів неспроможний. У дисертації з цього приводу наведені конкретні розрахунки.

Аналізуючи цю мало вивчену в літературі проблему, автор виділяє загальні ознаки правових норм локальних актів: їх загальнообов’язковий характер на певній території, багатофункціональність, формально визначений характер; письмову форму; а також спеціальні ознаки: публічний характер, ієрархічність, імперативний характер, громадська природа ряду норм, основна більшість локальних актів місцевого самоврядування не реєструється органами державної влади.

За методом ухвалення їх можна поділити на колегіальні (рішення референдумів, рад та їх виконавчих органів) і одноособові акти посадових осіб місцевого самоврядування.

Вчені вважають, що “підзаконна нормотворчість в ряді випадків дає приклади суперечливої “конкретизації” конституційних та інших законодавчих повноважень” (Г.О. Мурашин). На наш погляд, щоб уникнути таких явищ, слід уже на стадії підготовки референдумів більш конкретно працювати над проведенням правових експертиз проектів цих рішень.

Аналіз статутів територіальних громад показав, що саме за їх допомогою регулюються такі важливі питання, як порядок проведення загальних зборів громади, присвоєння звання “Почесний громадянин міста”, першочерговий розгляд радою колективних звернень, шляхи участі територіальної громади у формуванні виконавчих органів ради, а також ініціювання припинення повноважень ради.

Детальний розгляд статутів територіальних громад міст Дніпропетровська, Бердянська і Пологи Запорізької області, Полтави і Комсомольська Полтавської області привів автора до висновку, що більш активне затвердження статутів характерніше для міських територіальних громад, де правовідносини є більш різноманітнішими, і повільне укладення статутів у сільських територіальних громадах, де менше помічають виникнення нових правовідносин.

У третьому розділі “Механізм реалізації правових норм в галузі місцевого самоврядування в Україні” у комплексі розглядаються шляхи реалізації норм муніципального права інститутом місцевого самоврядування в цілому, та його окремими суб’єктами.

Під поняттям механізм реалізації правових норм у галузі місцевого самоврядування слід розуміти сукупність політичних, організаційних, правових, економічних, соціально-культурних, ідеологічних засобів здійснення суб’єктами місцевого самоврядування публічної влади під час вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Автор зосереджує увагу на двоваріантному механізмі здійснення громадянами України права на участь у місцевому самоврядуванні безпосередньо – через територіальні громади та опосередковано – через представницькі ограни – ради, які утворюються територіальними громадами (ч. 3 ст. 140 Конституції).

Обираючи двоваріантність, законодавець не вийшов за межі положень Європейської Хартії, яка передбачає участь в системі місцевого самоврядування представницьких органів – рад або зборів, тобто не відкидає можливості варіантів.

У науковій літературі представницькі органи місцевого самоврядування поділяються на дві підсистеми: базового та регіонального рівня. Базовий рівень включає сільські, селищні, міські та районні в містах ради. Обласні і районні ради науковці відносять до регіонального рівня представницьких органів.

Спільним для органів обох рівнів є те, що це виборні органи. Відмінності між цими двома підсистемами, на думку автора, слід виявляти через їх повноваження: ради базового рівня представляють відповідні територіальні громади, здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, а обласні і районні ради, представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами. Отже, ради регіонального рівня – не представляють конкретно будь-якої територіальної громади, а лише їх спільні інтереси.

Найважливішою організаційно-правовою формою діяльності представницьких органів є сесії рад. Автором звернуто увагу на піднесення рівня демократизму в сесійній роботі. Це розширення виключної компетенції рад, одержання права на скликання сесій новими суб’єктами правовідносин, а також права на внесення пропозицій до порядку денного пленарних засідань, уніфікація діяльності постійних комісій рад, встановлення таємного голосування під час вирішення кадрових питань, надання права постійним комісіям попередньо розглядати кандидатури при вирішенні кадрових питань.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” запровадив два рівні виконавчих органів рад базового рівня. Згідно з п. 1 ст. 51 виконавчим органом ради є її виконавчий комітет, а згідно з п. 1 ст. 54 цього ж закону статус виконавчих органів ради одержали і відділи, управління та інші органи, утворювані радами, які до прийняття цього закону вважалися структурними підрозділами рад.

Однак, незважаючи на те, що і “виконавчий комітет” і “виконавчі органи рад” об’єднуються єдиним родовим поняттям “виконавчі органи” їх статус не можна вважати тотожним.

Спільними між ними є те, що вони мають всі ознаки самостійних структур в системі самоврядування: є юридичними особами; наділені виконавчо-розпорядчими повноваженнями; видають нормативно правові акти, обов’язкові для виконання на території ради.

Виконавчі комітети рад є колегіальними органами загальної компетенції. Автором визначені головні ознаки виконавчих комітетів: вони є юридичними особами, мають встановлену радою структуру; утворюються радами на строк їх повноважень; повноваження визначаються законом; кількісний та персональний склад за пропозицією відповідного голови затверджується радами; до їх складу не можуть входити депутати цієї ради, крім секретаря ради; в системі місцевого самоврядування виконкоми не мають вертикального підпорядкування, крім ради, яка їх утворює.

У системі представницьких органів влади виконавчі комітети здійснюють координуючі функції.

Делеговані повноваження виконавчим органам рад слід вважати державними повноваженнями, оскільки це делегування відбувається законом. У дисертації розкриваються форми і методи здійснення контролю державою за виконання делегованих повноважень та підзвітності і підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади з цих питань.

Нами звернуто увагу на колізійну ситуацію, яка виникла в цьому питанні між Конституцією та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, Конституція визначає, що делеговані повноваження надаються як радам, так і виконавчим органам (ст. 143). Профільний закон в главі II розділу 2 відступає від конституційної норми і надає делеговані повноваження тільки виконавчим органам міських, селищних і сільських рад. В ньому кількість делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень. На нашу думку, до профільного закону з питань делегованих повноважень слід внести зміни, привести його норми у відповідність з Конституцією.

Досліджуючи роль і значення нового суб’єкта конституційно-правових відносин у системі місцевого самоврядування – сільського, селищного, міського голови, автор звертає увагу на позитивні зміни в його статусі у порівнянні з статусом колишнього голови виконавчого комітету ради. Насамперед він набув статусу головної посадової особи територіальної громади, їй підзвітний і підконтрольний. Зросли його можливості у формуванні виконавчих органів та призначенні посадових осіб; право зупиняти рішення ради та виносити його на повторний її розгляд.

Одночасно в дисертації звернуто увагу на неузгодженість деяких правових норм, допущених у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема пп. 5 та 7 ст. 79.

Розглядаючи механізм гарантій місцевого самоврядування, автор поділяє їх на державні – комплекс правових норм, закріплених у Конституції та інших законодавчих актах, та локальні, що створюються самим місцевим самоврядуванням, яке діє лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Саме діяльність у межах Конституції та інших законів і дозволяє створювати певні гарантії на місцевому рівні.

Особливість місцевих (локальних) гарантій, на нашу думку, полягає в тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення, так і на рівні їх практичної реалізації.

На наш погляд, закріплення локальних гарантій має стати обов’язковою вимогою для статутів територіальних громад.

Державні гарантії підтримуються державним примусом. Локальні гарантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політичних, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права на участь населення у місцевому самоврядуванні.

У висновках дисертантом формулюються основні теоретичні результати дисертаційного дослідження, а саме:

1. Автором визначені основні етапи становлення і розвитку конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні як суб’єкта конституційного права з додержавного періоду до теперішнього часу та ставлення до місцевого самоврядування державної влади України на різних етапах її розвитку. Сформульована концепція становлення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні, яка полягає в поступовості, багатоетапності й багатофакторності формування їх конституційно-правового статусу.

  2. Обґрунтовано положення про подвійний характер місцевого самоврядування: природний на рівні населених пунктів і державний – на рівні регіонів, та про пріоритетність природного права місцевого самоврядування.

     3. Концепція правових основ місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що систему джерел місцевого самоврядування складають: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти. Основну частину правових основ місцевого самоврядування складають локальні нормативно-правові акти суб’єктів місцевого самоврядування.

         4. Сформульовані концепція Муніципального кодексу України, як основоположного акту системи місцевого самоврядування, та авторська концепція статутів територіальних громад, як основних джерел локальних правових норм;

5. Конституційно-правовий статус місцевого самоврядування в Україні становить собою систему його колективних та індивідуальних прав, свобод і обов’язків, юридичну відповідальність, правові принципи та гарантії прав і свобод. Обґрунтована необхідність створення і постійного функціонування організаційно-правового та нормативно-правового забезпечення та гарантування прав і свобод місцевого самоврядування України.

У результаті дисертаційного дослідження здобувачем запропоновано:

1. На законодавчому рівні вирішити питання про утворення обласними і районними радами виконавчих комітетів. Доповнити ст. 51 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” після слів: “у разі їх створення” словосполученням: “районної і обласної ради” і далі за текстом.

2. Запропоновано узгодити з Конституцією назву розділу II глави 2 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції “Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів”.

3. Запропоновано у ч. 1 ст. 27-38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції: “До відання сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів належить:” і далі за текстом.

4. Запропоновано ст. 39 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти в наступній редакції: “Ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад розглядають...” і далі за текстом.

5. Переглянути кількість повноважень, які районні та обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям. Делегованих повноважень має бути не більше ніж власних.

6. Викласти п. 12 ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в наступній редакції: “За пропозиціями голів районних і обласних рад, депутатів, а також територіальних громад, приймають рішення щодо проведення місцевих референдумів на території районів і областей”.

7. Доповнити ст. 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” терміном “спільні інтереси територіальних громад” у наступній редакції: “Спільними інтересами територіальних громад вважаються проблемні питання економічного, соціального розвитку, які передаються обласним та районним радам на з’їздах рад сільськими, селищними та міськими радами після їх обговорення на сесіях відповідних рад”.

8. Запропоновано у п. 2 ст. 9 Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” доповнити словосполученням ”тільки після припинення їх повноважень у встановленому порядку”. Далі за текстом.

9. Автор вважає, що положення ст. 44 Конституції Автономної Республіки Крим в частині делегування повноважень органам місцевого самоврядування “нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим”, а також що “на основі погоджених рішень або угод між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можуть визначатися порядок і умови виконання делегованих повноважень” суперечить ст. 143 Конституції України, яка визначає єдиний шлях делегування повноважень – законом і не передбачає погодження рішень або угод з іншими органами місцеве самоврядування. Такі положення вводять вертикальну підпорядкованість між органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим.

У додатках містяться: результати анкетного опитування населення та депутатів рад базового та регіонального рівня восьми областей України; проект Закону України "Про внесення змін до закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; авторський варіант громадської атестації виборцями кандидатів в депутати, які балотуються на повторний строк.