Гергелійник В.О. Правові проблеми становлення та функціонування конституційної юстиції України

Краткое содержание

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні, теоретичні, нормативні та емпіричні основи дослідження, його наукова новизна, положення, що виносяться на захист, практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію результатів дисертаційної роботи.

Перший розділ – “Історичні та загальнотеоретичні основи конституційної юстиції” складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню становлення інституту конституційної юстиції в світовій теорії та практиці, розкриттю поняття, сутності та призначення конституційної юстиції та її органів.

Досліджуючи витоки інституту конституційної юстиції в країнах древньої цивілізації, необхідно враховувати, що розвиток сучасної концепції конституційної юстиції бере свій відлік з прецедентів, створених відомим англійським юристом Е.Коком та розробкою теорії правової держави на засадах принципу розподілу влади представниками теорії природного права та французькими мислителями (Д.Локк, Т.Гоббс, Ш.Монтеск’є, І.Кант).

Дослідження генезису інституту конституційної юстиції, механізму її реалізації, дозволило дисертанту визначити умови, що сприяють розвитку конституційної юстиції: писана конституція; розмежування установчої влади, що безпосередньо приймає основний закон і наділяє орган конституційної юстиції повноваженнями щодо її захисту, та законодавчої, виконавчої і судової гілок влади; авторитетність та самостійність судової гілки влади, як необхідний етап генезису конституційної юстиції; федеративний устрій держави, що обумовлюється необхідністю забезпечення захисту норм конституції у правовідносинах федерація-суб’єкт федерації.

Окрім цього, на основі дослідження генезису інституту конституційної юстиції, дисертант виділяє наступні етапи розвитку:

–        зародження та розвиток правової думки, як в межах філософських наук, так і спеціалізовано, формування та діяльність органів контрольно-наглядової компетенції, становлення судової влади як рівноправного елементу державного механізму (до кінця ХVІІ ст.) –   І етап;

–        формування судового конституційного контролю (1803 р.) – ІІ етап;

–        інституціональне виокремлення спеціалізованого органу конституційної юстиції (1920 р.) – ІІІ етап;

–        формування квазисудового органу конституційної юстиції (1956 р.) – ІV етап;

–        здійснення синтезу всіх зазначених моделей конституційної юстиції, багатоманітність та варіантність розвитку (сучасний етап) –  V етап.

Дослідження юридичної природи інституту конституційної юстиції, дозволило визначити її як головний елемент контрольно-наглядової гілки влади, яка поки що лише формується в Україні. Ідея її виділення мало поширена на законодавчому рівні і в інших державах.

Для розкриття сутності інституту конституційної юстиції дисертантом здійснена спроба класифікації конституційної юстиції за формою, за часом застосування, за юридичними наслідками, за порядком проведення, за способом проведення, за підставами перевірки легітимності нормативно-правових актів, за суб’єктами здійснення.

В наукових працях, за рідким виключенням, не дається визначення самого поняття “конституційна юстиція”. Найчастіше при характеристиці цього інституту користуються поняттями: “конституційний контроль”, “конституційний нагляд”, “судовий конституційний контроль”, “конституційна юрисдикція”, “конституційне провадження”, “конституційне правосуддя”. Проте, конституційний нагляд та контроль виступають лише формою конституційної юстиції. Судовий конституційний контроль є різновидом конституційної юстиції за суб’єктним складом. Конституційне провадження є процесуальною частиною конституційної юстиції, адже поняттям “конституційна юстиція” охоплюються як матеріальні, так і процесуальні норми. Щодо терміну “конституційне правосуддя”, то цілком очевидно виникає питання: а чи може бути правосуддя неконституційним? Відтак, всі ці терміни не відображають сутності конституційної юстиції і, на нашу думку, є неповними та охоплюються поняттям “конституційна юстиція”.

Серед вітчизняних конституціоналістів та в законодавстві України найбільш вживаним терміном стало поняття “конституційна юрисдикція”. Однак, конституційна юрисдикція – це, у першу чергу компетенція Конституційного Суду, а у другу – коло повноважень у сфері правової оцінки конкретного юридичного факту з точки зору його відповідності конституції.

Проведене автором дослідження сутності інституту конституційної юстиції, позицій вітчизняних та зарубіжних науковців дозволило здійснити спробу дати своє визначення конституційної юстиції.

Конституційна юстиція – це конституційно-правовий інститут, який реалізується спеціалізованими органами в межах судової чи контрольно-наглядової гілок влади, офіційна організація і діяльність якого спеціально встановлюється конституцією та полягає у забезпеченні верховенства основного закону держави шляхом: перевірки, виявлення, констатації та усунення неконституційних актів; тлумачення конституції та законів; вирішення конституційних конфліктів та контролю за дотриманням меж реалізації повноважень інших гілок влади при нормотворчому процесі через прийняття загальнообов’язкових та остаточних по своїм юридичним наслідкам рішень.

Аналіз впровадження конституційної юстиції показав, що визначальним для вибору різновиду органу є приналежність країни до відповідної правової системи. Найбільшого впровадження отримала європейська модель конституційної юстиції, що зумовлено як континентальною системою права багатьох сучасних країн, так і оптимальністю цієї моделі.

Основою характеристики юридичної природи конституційних судів в якості конституційного органу державної влади, поряд з законодавчим органом, главою держави, урядом, верховним судом є здійснення органом конституційної юстиції самостійного напрямку державно-владної діяльності. Виділення спеціалізованих органів конституційної юстиції з меж законодавчої та судової гілок влади пов’язано з необхідністю кристалізації арбітральної та контрольно-наглядової функції державної влади.

Органи конституційної юстиції відрізняються від органів судової гілки влади в наступних характеристиках: організація та функціонування визначаються приписами основного закону країни, що ускладнює зміну їх правового статусу; об’єм повноважень; особливий спосіб формування та особливий правовий статус суддів; значна ступінь внутрішньоорганізаційної незалежності; особлива процедура діяльності; механізм виконання рішень; правові наслідки прийнятих рішень. Також, важливо підкреслити, що конституційні суди не є по відношенню до інших судів касаційною, апеляційною чи наглядовою інстанцією.

Конституційний Суд України виконує функцію конституційного контролю в межах визначеної Конституцією судової гілки влади. Однак, окреслена специфіка органу конституційної юстиції у порівнянні з судами загальної юрисдикції дозволяє зробити висновок про визначення на теоретичному рівні статусу Конституційного Суду України як “квазиоргану” правосуддя України, який входить, хоча це і не закріплено на конституційному рівні, в контрольно-наглядову гілку влади України. І, хоча Конституція України відносить Конституційний Суд до судової гілки влади, ми можемо говорити про це,  як про етапний фактор у становленні контрольно-наглядової гілки влади.

Досліджуючи діяльність органів конституційної юстиції, автор виділяє охоронну, регулятивну і політичну функції та аналізує проблему деполітизації діяльності органів конституційної юстиції, також визначає комплекс деполітизуючих засобів.

Другий розділ – “Утворення та функціонування Конституційного Суду України, як органу конституційної юстиції” присвячений дослідженню правового статусу суддів Конституційного Суду України, повноваженням Суду та основним шляхам їх вдосконалення, основам провадження справ в Конституційному Суді, юридичній природі та дії актів Конституційного Суду України.

Місце та роль органів конституційної юстиції в системі державних органів обумовлюють високі, як правило, досить жорсткі вимоги, які висуваються перед претендентами на посаду судді: громадянство, компетентність, віковий ценз, несумісність, місце чи термін проживання, володіння державною мовою, бездоганна репутація. З урахуванням специфіки повноважень єдиного органу конституційної юстиції України необхідно встановити мінімальну кількість суддів з наявністю наукового ступеня з юридичних наук.

На відміну від суддів загальної юрисдикції, термін повноважень членів Конституційного Суду України є обмеженим. Пожиттєве призначення, на думку автора, можливе лише в країнах зі стабільною демократією. З іншої сторони, термін повноважень має бути достатнім і для забезпечення незалежності суддів.

Члени органу конституційної юстиції призначаються чи обираються: а) вищим законодавчим органом держави; б) главою держави; в) в результаті спільних дій законодавчих та виконавчих органів; г) на паритетних засадах законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. Формування суддівського складу різними гілками влади на рівноправних засадах, як це запроваджено і в Україні, дозволяє забезпечити їх незалежність та запобігти можливості впливу однієї з гілок влади на хід розгляду справ в подальшому. При нездатності уповноваженого органу здійснити призначення суддів Конституційного Суду України у встановлений термін це право повинно переходити іншому суб’єкту. Так, у разі необрання судді Суду з’їздом суддів та Президентом, це право може перейти Верховній Раді України, яка у місячний термін повинна реалізувати зазначене повноваження. У разі невиконання повноваження Верховною Радою України, її право повинно перейти Президенту України, який у місячний термін заповнює вільні вакансії. Подібний механізм дозволить забезпечити дієвість органу конституційної юстиції. За чинним законодавством у разі блокування цього питання одним із суб’єктів призначення, діяльність Конституційного Суду України буде значно ускладнена.

Окрім порядку формування, в гарантії особистої незалежності суддів включається недоторканість (судовий індемнітет і імунітет), незмінність (неможливість усунення судді з посади на протязі терміну повноважень без законних підстав), матеріальне забезпечення та соціальний захист.

Об’єм та зміст повноважень будь-якого новоутвореного державного органу завжди є предметом гострих дискусій зацікавлених сторін, особливо, коли надання владних повноважень супроводжується зменшенням їх в інших державних інституціях. Подібна ситуація стосується і єдиного органу конституційної юстиції.

Визначення легітимності актів Конституційним Судом України є його головним, “титульним” завданням по охороні конституційних положень, захисту прав та свобод людини і громадянина. В практиці конституційних судів цей напрямок діяльності, поряд із тлумаченням, є основним. Підтверджує це і Конституційний Суд України. З 34 перших прийнятих рішень за період з січня 1997 по вересень 1999 – 16 з питань визначення конституційності актів. Об’єктами дослідження на конституційність стали закони Верховної Ради України – 7, постанови Верховної Ради – 3, указ Президента України – 1, розпорядження Президента – 1, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим – 3. Як бачимо, нормативно-правові акти Верховної Ради є основним об’єктом конституційного контролю. Повноваження Конституційного Суду України щодо контролю за легітимністю актів Верховної Ради дозволяють забезпечити дотримання конституційних рамок і вищим представницьким та єдиним законодавчим  органом України.

Дослідження проблеми контролю за конституційністю законів, прийнятих шляхом референдуму, виявило необхідність закріплення за Конституційним Судом обов’язкового попереднього контролю щодо питань та законів, які виносяться на всеукраїнський референдум.

Перевірка конституційності указів та розпоряджень президента, актів уряду в окремих країнах стає розповсюдженим явищем. На відміну від Верховної Ради України, конституційному контролю підлягають не лише правові акти, а й інші акти Президента.

Щодо визначення конституційності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, то, як показала практика, порушення законодавства України відбувається при намаганні автономії вийти за межі статусу територіальної. Однак, зауважимо, що в законодавстві необхідно було б передбачити попередній обов’язковий конституційний контроль щодо Конституції Автономної Республіки. На жаль, схвалення Верховною Радою України Основного Закону Автономної Республіки Крим відбулося без участі Конституційного Суду. В подальшому доцільно закріпити зазначені повноваження контролю відносно Конституції Криму та правових положень про внесення змін до її тексту.

Серед повноважень єдиного органу конституційної юстиції України важливе місце займає визначення відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів або тих, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість. Не виключається ситуація створення серйозних правових колізій, коли ратифікований міжнародний договір виявиться таким, що суперечить Конституції України. Щоб уникнути можливості виникнення колізії, необхідно закріпити за Конституційним Судом обов’язковий попередній контроль всіх міжнародних договорів до остаточної ратифікації їх Верховною Радою. Лише таким чином можна забезпечити стабільність правової системи України при імплементації норм міжнародного права.

Дослідження актів, які можуть бути перевірені на легітимність єдиним органом конституційної юстиції України, виявляє незавершеність нормативного урегулювання цієї проблеми. Окрім вищезазначеного, залишається невирішеним питання щодо здійснення Верховним Судом України та Вищим арбітражним судом роз’яснень з питань застосування законодавства, які, відповідно до чинного законодавства, є обов'язковими для судів, інших органів і службових осіб. Тому, з точки зору дисертанта, необхідно закріпити за Конституційним Судом повноваження щодо можливості перевірки конституційності постанов пленуму вищих судових органів України.

Принцип законності передбачає не лише відповідність норм законів та підзаконних актів Основному Закону держави, а й єдність та стабільність в розумінні змісту та значення конституційних норм. Виконання цієї вимоги забезпечується офіційним та обов’язковим тлумаченням, здійснюваним Конституційним Судом. З січня 1997 р. по вересень 1999 р. з 34 рішень, 18 прийнято у зв’язку з необхідністю з’ясування змісту правових норм, серед яких 9 стосувалось тлумачення Конституції, 6 – статей кодексів України  і 8 – законів.

Процес тлумачення вимагає широкої обізнаності в галузі права, правової культури, логіки мови, історії тощо. Тлумачення – це своєрідний юридичний аналіз, який передбачає цілий ряд послідовних, пов’язаних одна з одною стадій та рівнів. Наділення цим повноваженням Конституційного Суду України (легальне тлумачення) є досить природним явищем та базується на принципі: “ніхто не може бути суддею у своїй власній справі”. Звичайно, здійснювана діяльність Конституційного Суду України по тлумаченню норм діючого законодавства не повинна порушувати принцип розподілу влади та вторгатися у сферу творення законів Верховною Радою України. Однак, здійснення тлумачення не обмежене, не існує яких-небудь норм щодо визначення правил тлумачення. Єдине підгрунтя – це теоретичні основи. Тому, для визначення правових рамок цього повноваження необхідно врегулювати цю проблему при створенні закону про нормативно-правові акти.

Спеціально виділити універсальний метод тлумачення в діяльності Конституційного Суду України неможливо. Для точного розуміння сутності правової норми необхідно застосовувати всі методи у повній мірі в сукупності їх переваг та можливостей (граматичний, системний, логічний, історичний, телеологічний). Лише таким чином можна забезпечити ефективне досягнення правомірного результату.

Серед країн СНД, Балтії та Східної Європи, в правових системах яких діє орган конституційної юстиції та, за якими законодавством закріплено право офіційного та обов’язкового тлумачення – конституції та законів – Азербайджан, Узбекистан; конституції та конституційних законів – Албанія; конституції – Казахстан, Киргистан, Молдова, Росія, Болгарія; конституційних законів – Словацька Республіка.

Досліджуючи проблему тлумачення Конституції та законів України, автор з’ясував необхідність забезпечення повноти розуміння вищих правових норм держави через доповнення повноважень Конституційного Суду України тлумаченням норм міжнародних договорів, відповідно до принципів міжнародного права.

Іншим, не менш важливим повноваженням Суду, є участь у процедурі імпічменту Президента України, яка носить обмежений характер, як і в Казахстані та Росії. На відміну від групи країн, де органи конституційної юстиції безпосередньо вирішують питання про усунення глави держави з посади (Австрія, Албанія, Болгарія, Вірменія, Грузія, Італія, Словаччина, Словенія, Чехія, Угорщина та ін.), в Україні Конституційний Суд лише констатує дотримання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент. Матеріальні основи усунення Президента від влади контролює Верховний Суд України. Подібний розподіл є одним з важливих кроків виокремлення Конституційного Суду в сферу контрольно-наглядової влади.

Порівняльно-правовий аналіз повноважень Конституційного Суду України та органів конституційної юстиції зарубіжних країн дозволив автору запропонувати закріпити за Конституційним Судом повноваження щодо оголошення неконституційною бездіяльність вищих органів державної влади з метою цілісного захисту основ конституційного ладу.

Проте, компетенція будь-якого органу нічого не варта, якщо не передбачений дієвий механізм її реалізації. Оскільки наявність процесуального права викликана необхідністю реалізації норм матеріального права в певній процесуальній формі, то після аналізу проблем вдосконалення повноважень Конституційного Суду України дисертант здійснив дослідження основ конституційного судочинства.

Детальний аналіз законодавства, що регулює процесуальну діяльність Конституційного Суду, дозволив автору запропонувати включити до суб’єктів права на конституційне подання щодо визначення легітимності акту і вищого органу виконавчої влади України – Кабінет Міністрів, що відповідатиме закріпленому на конституційному рівні принципу розподілу влади та Генерального прокурора України. Окрім цього, місце та роль Верховної Ради у формуванні правової основи функціонування суспільства та держави дає право надати народним депутатам України повноваження щодо направлення в Конституційний Суд конституційного подання про перевірку міжнародних договорів на відповідність Основному Закону України.

Дисертант, досліджуючи порядок розгляду справ в єдиному органі конституційної юстиції, пропонує розділити його на наступні етапи: направлення в Конституційний Суд України конституційного подання (звернення) та попередня перевірка матеріалів; дослідження матеріалів суддею-доповідачем; порушення конституційного провадження; розгляд справи на пленарному засіданні Суду; прийняття заключного акту; проголошення та вступ в юридичну силу акту Конституційного Суду; перегляд Конституційним Судом раніше винесеного рішення.

Однак, відсутність строкових обмежень підготовки матеріалів до розгляду суттєво порушує систему гарантій суб’єктів права. Тому  доцільно було б встановити двомісячний термін для вивчення матеріалів конституційного подання (звернення).

Досліджуючи юридичну природу та дію актів Конституційного Суду України, дисертант визначив, що при визнанні нормативного акту неконституційним, створюється нова норма права, яка відміняє минулу, розповсюджується на невизначене коло випадків, є обов’язковою для всіх суб’єктів правовідносин в Україні та не підлягає оскарженню. Що стосується актів тлумачення Конституції та законів України Конституційного Суду, то єдиної точки зору немає ні в Україні, ні в зарубіжних державах. Одні автори стверджують про загальнонормативність тлумачень нормативного акту, як правило, обгрунтовуючи свою позицію обов’язковістю та загальністю рішень органу конституційної юстиції. Другі автори зазначають, що орган конституційної юстиції не може модифікувати конституційну норму ні при казуальному, ні при нормативному тлумаченні.

На думку дисертанта, юридична сила актів тлумачення повністю залежить від об’єкта тлумачення. І, якщо тлумачення закону може бути змінено Верховною Радою через зміну закону, то тлумачення Конституції може бути кореговано лише після зміни норми Основного Закону країни. І, хоча акти тлумачення Конституційного Суду України мають певні ознаки нормативності (мають загальнодержавний обов’язковий характер), однак вони не можуть розглядатися як самостійні джерела права. Вони є інтерпретаційними актами, несуть допоміжний характер та можуть бути застосовані лише у зв’язку із застосуванням відповідної норми.

Дискусивність визначення юридичної природи актів Конституційного Суду України вимагає створення закону про нормативно-правові акти України, який визначив би на законодавчому рівні єдину структуру джерел  права України.

Як було з’ясовано, Конституційний Суд України уповноважений законодавством на розповсюдження дії свого акту лише на майбутні правовідносини. Однак, у відповідності до пункту 1 Перехідних положень Конституції всі акти, що не відповідають Конституції, автоматично втрачають чинність на момент прийняття Конституції. Тому, в законодавстві України цілком слушно було б при визначенні конституційності актів Конституційним Судом розмежувати акти, які прийнято до схвалення Основного Закону держави і на 28 червня 1996 року не відповідали йому і ті акти, які були видані після зазначеної дати. Втрата чинності перших повинна бути врегульована відповідно до п. 1 Перехідних положень та ст.8 Конституції про пряму дію конституційних норм, тобто з моменту схвалення законодавчим органом остаточного тексту Конституції. А других, відповідно, – з моменту прийняття рішення Конституційним Судом України про визначення їх легітимності або з відстрочкою введення в дію такого рішення.

У відповідності до ч.2 ст. 70 Закону про Конституційний Суд України – орган конституційної юстиції України має право на визначення у своєму рішенні строків його виконання. Однак, проблема полягає в тому, що не зазначені граничні межі такого повноваження. На нашу думку, цілком виправдано було б визначення такого терміну в межах шести місяців. Цей строк є достатнім для того, щоб забезпечити можливість відповідному органу гнучкіше та відповідальніше підійти до адекватного врегулювання правовідносин та виконання рішення Суду.

У висновках  автор формулює загальні підсумки дослідження, основні теоретичні та практичні положення щодо розв’язання проблем становлення та функціонування конституційної юстиції України.