Бекірова Е.Е. Правове регулювання ліцензування певних видів господарської діяльності

Краткое содержание

Розділ 1. Загальна характеристика ліцензування певних видів господарської діяльності складається з двох підрозділів, в яких досліджується сутність і значення ліцензування, а також визначення ліцензування та поняття ліцензійних правовідносин.

Аргументовано, що на основі аналізу висловлених у літературі різних думок про правову природу і характер ліцензування та з'ясування його сутності можна дійти висновку, що ліцензування певних видів господарської діяльності слід розглядати в кількох аспектах, а саме як:

елемент легітимації суб'єктів господарської діяльності;

умова здійснення певних видів господарської діяльності;

підстава виникнення права здійснювати види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню;

 елемент механізму реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність;

 засіб державного регулювання господарської діяльності.

При цьому однією з найважливіших характеристик ліцензування є те, що воно є засобом державного впливу на господарську діяльність і використовується в цій якості поряд з іншими засобами державного регулювання економіки.

Ліцензування впливає на правовий статус суб'єкта господарювання, доповнюючи права й обов'язки таких суб’єктів, тобто йдеться про ліцензійний режим організації та здійснення господарської діяльності.

Уточнено, що для вказаного режиму здійснення певних видів господарської діяльності характерне наступне:

суб'єкти господарювання зобов'язані одержати ліцензію;

тільки з моменту одержання такої ліцензії вони мають право здійснювати певний вид господарської діяльності;

конкретний перелік видів такої діяльності визначається ліцензією;

на суб'єкта господарювання покладається обов'язок дотримуватися ліцензійних умов, а також виконувати інші обов'язки, переважно публічно-правового характеру.

Обгрунтовано, що ліцензійні правовідносини - це урегульовані нормами права організаційно-господарські відносини, що виникають у процесі ліцензування певних видів господарської діяльності між суб'єктами господарювання, з одного боку, та органами ліцензування, з іншого боку, та існують з моменту одержання суб'єктом господарювання ліцензії до припинення її дії.

Зазначено, що доцільним є доповнення ст.1 Закону поняттям „здобувач ліцензії” і наданням його визначення – „суб'єкт господарювання, який звернувся до органу ліцензування із заявою про видачу ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності”.

Встановлено, що в Законі не визначені його цілі, що є істотною прогалиною, бо цільова спрямованість цього Закону має бути вихідною для розробки концепції правового регулювання ліцензування.

Пропонується в ст.2 Закону визначити наступні цілі: захист прав і законних інтересів громадян, охорона здоров'я громадян, забезпечення обороноздатності країни і безпеки держави, а також встановлення правових основ єдиного ринку і правового господарського порядку.

Аргументовано, що при визначенні правових засад ліцензування певних видів господарської діяльності пріоритетними мають бути положення ст.42 Конституції України та ст.6 Господарського кодексу України.

Розділ 2. Правові засади ліцензування певних видів господарської діяльності складається з трьох підрозділів, в яких надано загальну характеристику законодавства України про ліцензування, видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, а також досліджено принципи державної політики у сфері ліцензування та правовий статус органів, що здійснюють реалізацію такої політики.

Відзначено, що формування інституту ліцензування певних видів господарської діяльності в Україні відбувалось поступово, шляхом об'єднання взаємозалежних правових норм у відокремлену групу. На першому етапі формування цього інституту, що включає 10 років (1991-2000 р.), правові засади ліцензування визначались Законом України „Про підприємництво”. Ст. 4 Закону України „Про підприємництво”, що регламентувала ліцензування, стала основою для формування нового правового інституту. Подальший його розвиток характеризувався доповненнями і конкретизацією положень переважно в підзаконних нормативно-правових актах, розширенням нормативно-правової бази ліцензування.

На другому етапі (2000 р. – дотепер) визначальним у системі законодавства про ліцензування є Закон „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”. З прийняттям цього Закону та нормативно-правових актів, наявність яких ним передбачена, можна констатувати формування в цілому інституту ліцензування, завершення його становлення.

Обґрунтовано, що сукупність правових норм, які регулюють ліцензування певних видів господарської діяльності, складає правовий інститут галузі господарського права. Це зумовлено тим, що таке ліцензування здійснюється при організації та здійсненні господарської діяльності, з метою отримання прибутку від ліцензованої діяльності, його суб’єктами є учасники відносин в сфері господарювання, воно поєднує відносини приватноправового та публічно-правового характеру.

Аргументовано, що правовий інститут ліцензування певних видів господарської діяльності є одночасно частиною комплексного правового утворення – ліцензійного права, бо норми щодо вказаного ліцензування є лише частиною норм щодо ліцензування в цілому, оскільки останнє охоплює також ліцензування у сфері природокористування, ліцензування у сфері інтелектуальної власності та інші види ліцензування, що істотно відрізняються від ліцензування певних видів господарської діяльності.

Формою інституту ліцензування певних видів господарської діяльності є відокремлене законодавство, яке представлене сукупністю нормативно-правових актів, які регулюють ліцензійні відносини (закони України, Ліцензійні умови, постанови Кабінету Міністрів України, накази відповідних міністерств та відомств тощо). Законодавство України про ліцензування певних видів господарської діяльності є частиною господарського законодавства.

На основі аналізу чинного законодавства у сфері ліцензування зроблено висновок, що і зараз, незважаючи на існування Закону, практика регулювання процесу ліцензування ґрунтується на великій кількості нормативно-правових актів, виданих органами державної влади різного рівня. У зв’язку з цим доцільно привести зміст таких актів у відповідність із загальними положеннями щодо ліцензування, визначеними Законом.

Зазначено доцільність доповнити ст.1 Закону визначенням поняття „вид діяльності, що підлягає ліцензуванню” – це діяльність, на здійснення якої в межах території України необхідне одержання ліцензії відповідно до цього Закону. Обґрунтовано необхідність сформулювати в Законі норму про заборону здійснення зазначених у ст. 9 Закону видів господарської діяльності без ліцензії.

Пропонується передбачити у ст.3 Закону в якості принципів державної політики у сфері ліцензування гласність і відкритість ліцензування як основних начал для протидії протиправних дій посадових осіб державних органів, відкритого доступу суб'єктів господарювання до інформації про конкретних ліцензіатів у Єдиному ліцензійному реєстрі.

Розділ 3. Процедура ліцензування певних видів господарської діяльності присвячується дослідженню процедурних аспектів ліцензування у сфері господарювання.

На підставі цього аналізу робиться висновок, що процедура ліцензування певних видів господарської діяльності – це процедура публічного посвідчення компетентним органом ліцензування права суб'єкта господарювання, що є здобувачем ліцензії, здійснювати конкретний вид господарської діяльності.

Ця процедура, за загальним правилом, відповідно до Закону, має дозвільний характер, а у випадках, передбачених Законом, - конкурсний.

Учасниками процедури ліцензування є суб'єкт господарювання (спочатку в якості здобувача ліцензії, а потім ліцензіата) та орган ліцензування.

Проаналізована точка зору, згідно з якою у виникненні, зміні і припиненні ліцензійних суспільних відносин виділяються наступні стадії: 1) превентивна стадія – полягає у державній реєстрації здобувача ліцензії та його наступних діях до одержання статусу ліцензіата, а саме: звернення здобувача до органу ліцензування, розгляд його заяви про видачу ліцензії; 2) стадія ліцензування – сукупність наступних дій ліцензіата, зокрема, реалізація прав та обов'язків, наданих ліцензією, переоформлення документів, що підтверджують наявність ліцензії. На цій стадії здійснюються дії, що ініціюються органами ліцензування; зупинення дії ліцензій, їх анулювання, а також нагляд за дотриманням статусу ліцензіата; 3) постліцензійна стадія – включає всі наступні дії після анулювання ліцензії і припинення статусу ліцензіата.

Зазначено, що таке розуміння є надмірно розширювальним, оскільки включає в процедуру ліцензування і динаміку ліцензійних відносин ті дії, що власне не є ліцензуванням. Зокрема, помилковим є включення в зміст ліцензійних відносин державної реєстрації здобувача ліцензії, оскільки реєстрація є самостійним етапом легітимації суб'єктів господарювання, що не включається в ліцензування. Не можна також вважати стадією ліцензійної процедури анулювання ліцензії і нагляд за дотриманням статусу ліцензіата, оскільки анулювання ліцензії означає, як правило, застосування санкції, а нагляд є самостійним механізмом, що не включається в процедуру ліцензування. Це ж ще в більшому ступені стосується постліцензійної стадії після припинення відносин ліцензування.

Обґрунтовано положення щодо юридичного змісту процедури ліцензування, за яким така процедура включає послідовні обов’язкові етапи як комплекси процедурних дій:

1) звернення суб'єкта господарювання до органу ліцензування із заявою про видачу ліцензії та документами, які підтверджують спроможність провадити господарську діяльність певного виду;

2) розгляд заяви та прийняття рішення органом ліцензування про видачу ліцензії або про відмову в її видачі;

3) видача ліцензії.

Процедура ліцензування, що здійснюється в конкурсному порядку, включає стадію проведення конкурсу на одержання ліцензій для видів господарської діяльності, проведення яких пов'язано з використанням обмежених ресурсів.

Процедура ліцензування може включати факультативні етапи:

а) переоформлення ліцензії;

б) зміна даних, зазначених у документах, що додаються до заяви про видачу ліцензії;

в) видача дубліката ліцензії.

Зазначається, що регламентація процедури ліцензування здійснюється за допомогою низки процедурних норм, що регулюють дії, які вчинюються на різних етапах ліцензування. На відміну від матеріальних норм, що містяться в Законі, та визначають види діяльності, що підлягають ліцензуванню, правовий статус органів ліцензування та інше, процедурні норми встановлюють порядок ліцензування, його стадії тощо.

Пропонується доповнити ч.6 ст.11 Закону, де передбачити, що неприйняття у встановлений законом строк рішення про видачу ліцензії або про відмову в її видачі може бути оскаржене в судовому порядку, тобто надати можливість захисту прав суб'єктів господарювання у ліцензійних правовідносинах не лише від неправомірної дії органа ліцензування (неправомірна відмова у видачі ліцензії), а й від його неправомірної бездіяльності, що виражається в порушенні строків прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову в її видачі.

Розділ 4. Нагляд, контроль та відповідальність у сфері ліцензування складається з трьох підрозділів, в яких проаналізовано юридичні засади нагляду і контролю у сфері ліцензування, порядок анулювання ліцензії, а також юридичну відповідальність за порушення законодавства про ліцензування.

Зазначається, що виходячи з положень ст. 20 Закону, можна визначити такі ознаки державного нагляду у сфері ліцензування:

1) суб'єктом, уповноваженим здійснювати державний нагляд, є спеціально уповноважений орган з питань ліцензування;

2) суб'єктом, стосовно якого здійснюється нагляд, є орган ліцензування;

3) предметом нагляду є дотримання вимог законодавства у сфері ліцензування;

4) формою здійснення нагляду є перевірки;

5) підстави проведення перевірок передбачені в Законі;

6) результатом проведення перевірки є акт, а при виявленні порушень – також розпорядження про усунення органом ліцензування порушень законодавства у сфері ліцензування;

7) орган ліцензування зобов'язаний надавати у встановлений у розпорядженні строк інформацію про усунення виявлених порушень.

Надано визначення поняття „контроль у сфері ліцензування” як системи заходів, що здійснюються органами ліцензування з метою забезпечення дотримання ліцензіатами ліцензійних умов.

Оскільки у Законі не зазначені повноваження, які мають контролюючі органи в процесі здійснення контролю у сфері ліцензування, аргументується доцільність для заповнення цієї прогалини у ст. 20 Закону передбачити такі повноваження органів при здійсненні контролю у сфері ліцензування:

затребувати у ліцензіата необхідні пояснення і документи під час проведення перевірок;

складати на підставі результатів перевірок акти з вказівкою конкретних порушень;

приймати рішення, що зобов'язують ліцензіата усунути виявлені порушення, установлювати строки усунення цих порушень;

виносити попередження ліцензіату.

Слід розмежувати у Законі три поняття: „припинення дії ліцензії”, „анулювання ліцензії” та „визнання ліцензії недійсною”. При цьому підставами припинення дії ліцензії є документи, що засвідчують правомірні дії або події, підставами „анулювання ліцензії” має бути лише противоправна поведінка ліцензіата, „визнання ліцензії недійсною” означає втрату юридичної чинності ліцензії як документа. Пропонується доповнити Закон ст. 21-1, де визначити поняття „визнання ліцензії недійсною”, передбачити процедуру такого визнання, порядок оскарження рішення органа ліцензування про визнання ліцензії недійсною.

Обґрунтовується необхідність передбачити у Законі судовий порядок анулювання ліцензії та обов'язок органу ліцензування звертатися до суду при вчиненні порушень суб'єктом господарювання.

Зазначається, що слід привести у відповідність із Законом інші закони та підзаконні нормативно-правові акти, виключивши з них положення про зупинення дії ліцензії або інші санкції, що не передбачені вказаним Законом.

Проведено класифікацію санкцій за порушення законодавства про ліцензування:

анулювання ліцензії, передбачене ст. 21 Закону, – адміністративно-господарська санкція;

відшкодування шкоди у зв'язку з порушенням законодавства у сфері ліцензування – господарсько-правова санкція;

штраф, що стягується органами державної податкової служби, адміністративний арешт активів, стягнення до доходу держави коштів, одержаних в за угодами, вчиненими без ліцензії, – фінансові санкції та ін.

Аргументовано необхідність внесення доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення України шляхом доповнення його статтею, в якій закріпити адміністративну відповідальність у вигляді адміністративного штрафу за подання фізичною особою - суб’єктом господарювання до державного органу (посадової особи) недостовірних або перекручених відомостей, передбачених Законом і необхідних для здійснення цим органом (посадовою особою) його діяльності.