Гринюк Р.Ф. Правовий статус комунальних підприємств в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтована актуальність обраної теми, визначені мета і основні задачі дисертаційної роботи, об'єкт і предмет дослідження, теоретична і методологічна основа, наукова новизна і положення, що виносяться на захист, практична цінність одержаних результатів.

Розділ 1. Комунальне підприємство як суб'єкт господарювання в сфері місцевого самоврядування. У цьому розділі досліджуються поняття і ознаки комунальних підприємств; визначаються їх призначення і роль як суб'єктів господарювання в сфері місцевого самоврядування, досліджуються основні етапи становлення комунальних (муніципальних) підприємств; аналізуються загальні основи їх правового статусу.

Дисертант, досліджуючи поняття й ознаки комунальних підприємств, виходить з того, що Закон України “Про підприємства в Україні” як самостійний вид діючих в Україні підприємств називає комунальне підприємство (ст. 2). Однак, законодавець не розкриває його поняття, а лише вказує на те, що воно засноване на власності відповідної територіальної громади (комунальній власності).

Далі зазначається, що у результаті реформування протягом 90-х рр. відносин власності в Україні сформувався комунальний сектор економіки, який охоплює об`єкти 14 галузей господарства, а саме: житлово-комунального господарства, освіти, охорони здоров`я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, громадського харчування, торгівлі та інших галузей, включаючи промисловість, будівництво, транспорт. За даними статистики на початок 2000 р. питома вага підприємств виробничої сфери, що знаходились у комунальній власності становила 7,2% від загальної кількості таких підприємств у країні. На них було вироблено продукції більш як на 820 млн. грн. Вартість основних засобів, що знаходились у комунальній власності, складала 12,3% від усіх основних засобів країни, у тому числі 1,5% основних засобів виробничого призначення і 30% - невиробничого.

Визначення поняття “комунальне підприємство” і його змісту – одне з актуальних питань господарського права України. У сучасній вітчизняній юридичній літературі відсутнє змістовне визначення цього поняття. Учені обмежуються досить стислими характеристиками комунальних підприємств, а саме називають їх унітарними підприємствами або юридичними особами публічного права.

Автор вважає, що поняття “комунальні підприємства”, яке використовується в науковій літературі, являє собою не чітко визначений в юридичному розумінні термін, що характеризує організаційно-правову форму підприємств, які створюються територіальними громадами, а узагальнення будь-яких організаційно-правових форм суб'єктів господарювання, що створюються територіальною громадою або в яких територіальна громада бере значну (переважну) участь.

Виходячи з викладеного, в дисертації дається наступне визначення даного суб'єкта господарювання: “Комунальне підприємство – це самостійний господарюючий статутний суб'єкт з правами юридичної особи певної правової форми, який створений уповноваженим органом місцевого самоврядування і зареєстрований у встановленому законом порядку на основі комунальної форми власності для здійснення виробничої, науково-дослідницької і комерційної діяльності, основною метою якого є забезпечення соціально-економічних потреб територіальної громади”.

У цьому визначенні замість терміна “організаційно-правова” форма вживається термін “правова” форма. Автор підтримує точку зору тих вчених, які вважають, що більш правильно було б окремо виділити організаційні форми господарювання (приватне підприємництво, підприємство, фонд й інші суб'єкти). Усі ці суб'єкти залежно від правових ознак можуть мати різні правові форми. Так, щодо комунального підприємства варто говорити про різні його правові форми (унітарне підприємство, господарське товариство).

З правової точки зору принципово важливо аналізувати не комунальні підприємства як  суб'єкти господарювання, що створюються територіальною громадою або в яких вона бере участь, а конкретні правові форми, в яких проявляється участь територіальної громади в господарському житті. Усі питання, які розглядаються надалі,  стосуються такої найбільш розповсюдженої правової форми як унітарні комунальні підприємства, хоча окремі аспекти проблематики цих підприємств з урахуванням певної специфіки можуть бути перенесені й на суб'єкти господарювання інших правових форм.

Дослідження узагальнюючого поняття “комунальне підприємство” дозволило виділити основні ознаки, що характеризують, насамперед, унітарні комунальні підприємства і вирізняють їх серед інших суб'єктів господарювання, а саме:

володіння майном на праві повного господарського відання, а не на праві власності;

неподільність майна на частки (паї);

спеціальна правоздатність, що виражається в чіткому встановленні предмета і мети діяльності;

вільне володіння, користування і розпорядження рухомим майном, що знаходиться в повному господарському віданні;

вільне володіння і користування й обмежене – за згодою власника – розпорядження нерухомим майном, що знаходиться в повному господарському віданні;

відповідальність підприємства за своїми зобов'язаннями всім закріпленим за ним майном;

здійснення управління унітарним комунальним підприємством одноосібним керівником, якого призначає на посаду з укладанням контракту власник підприємства або уповноважений ним орган.

Поряд з цими ознаками виділяються інші важливі особливості, що стосуються взаємовідносин унітарних комунальних підприємств з їх засновниками – територіальними громадами в особі органів місцевого самоврядування, зокрема:

відсутність субсидіарної відповідальності засновника – територіальної громади по боргах унітарного комунального підприємства у випадку недостатності майна останнього для погашення боргів;

обов'язок засновника – територіальної громади вживати заходів щодо попередження банкрутства унітарного комунального підприємства;

відсутність обов'язку проведення аудиторських перевірок річних звіту і балансу.

Слід зазначити, що низка окремих ознак стосується і господарських товариств, створених на основі комунальної власності. Зокрема, належність до певної територіальної громади, тісний взаємозв'язок із забезпеченням соціально-економічних потреб її членів.

Значна увага в дисертації приділяється дослідженню історико-правового розвитку комунальних (муніципальних) підприємств. При цьому аналізується кілька історичних етапів: етап становлення, муніципалізації підприємств; радянський період діяльності комунальних підприємств; сучасний період, що охоплює останнє десятиліття ХХ ст.

Становлення інституту комунальних підприємств в Україні пов'язане із запровадженням у 1990 р. комунальної форми власності  як різновиду державної власності на основі Закону УРСР від 07.12.90 р. “Про місцеві ради народних депутатів і місцеве самоврядування”. У зв'язку з цим підприємства, що знаходилися у власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць одержали правовий статус державних комунальних підприємств.

У дисертації відзначається, що розвиток інституту комунальних підприємств безпосередньо пов'язаний з процесом формування комунальної власності.

Конституція України 1996 р. визначила принципово нові правові основи функціонування комунальної власності, її економічної природи. Відповідно до Конституції комунальна власність стала самостійною і рівноправною формою власності поряд з такими, як державна, приватна й інші форми власності. У зв'язку з новим правовим режимом комунальної власності першим кроком на шляху становлення сучасного інституту комунальних підприємств повинна бути перереєстрація всіх підприємств, створених на основі комунальної власності в 1991-1996 рр. у формі державних комунальних підприємств із метою зміни їх статусу як комунальних підприємств.

У ході проведеного дослідження автор дійшов до висновку, що під правовим статусом комунального підприємства слід розуміти встановлене нормативно-правовими актами його місце в комунальному секторі економіки, правові можливості здійснювати господарські й інші функції щодо забезпечення економічних, соціальних, культурних та інших інтересів членів територіальної громади. Правовий статус комунального підприємства – це складне правове явище, комплексна правова категорія, що складається з наступних структурних елементів: правосуб'єктність, нормативне закріплення мети, предмета і напрямків діяльності, правові форми, відносини власності, зміст майнових прав і обов'язків, порядок створення і припинення діяльності, органи управління та їх компетенція, система юридичних гарантій і відповідальність.

У законодавчому регулюванні правового статусу комунальних підприємств слід виділити два етапи: перший – з моменту прийняття законів про місцеві ради і місцеве самоврядування, про власність, про підприємства до прийняття нової Конституції України (1990-1996 рр.), другий – після прийняття нової Конституції України.

На першому етапі на комунальні підприємства, як правило, поширювалося правове регулювання, встановлене для державних підприємств, за винятком тих випадків, коли правові норми регулювали виключно діяльність державних підприємств, заснованих на загальнодержавній (республіканській) власності. На другому етапі, як вказувалось вище, у Конституції України відбулося юридичне відокремлення комунальної власності від державної. У зв'язку з цим комунальні підприємства розглядаються як самостійний вид суб'єктів господарювання.

На підставі аналізу існуючих точок зору і зарубіжного досвіду щодо закріплення правового статусу господарюючих суб`єктів, заснованих на комунальній формі власності, автор вважає за доцільне в законодавчому порядку визначити критерії віднесення підприємств до категорії комунальних, їх конкретні правові форми з закріпленням особливостей правового статусу. Для виконання завдань, що постають перед територіальною громадою, і в інтересах загального блага можна створювати, засновувати, брати на свій баланс або розширювати підприємства в тих випадках, коли ці завдання не можуть бути вирішені краще й ефективніше іншими суб'єктами.

До комунальних підприємств слід віднести: унітарні підприємства, господарські товариства (акціонерні та товариства з обмеженою відповідальністю, з повною чи переважною участю в них органів місцевого самоврядування). Необхідно заборонити участь органів місцевого самоврядування в капіталі товариств із додатковою відповідальністю, повних і командитних товариств. Територіальна громада не може нести відповідальність за діяльність комунального підприємства всім своїм майном.   

Розділ 2. Право на майно комунальних підприємств.  У цьому розділі досліджується інститут права комунальної власності, аналізуються правовий режим майна комунальних підприємств і його невід'ємний елемент – фінанси.

Досліджуючи інститут права комунальної власності, дисертант відзначає, що комунальна власність, хоча і виникла з власності державної, сьогодні має свою особливу юридичну природу і повинна розглядатися як самостійна, незалежна форма власності. Право комунальної власності відрізняється від інших форм власності, в тому числі і державної, не за змістом правомочностей, а за характером об'єктів та їх правовому режиму. При цьому вказується, що не всяке майно може належати на праві власності територіальним громадам. Його перелік має бути обмежений цільовими рамками. У цьому зв'язку пропонується в законодавчому порядку визначити критерії віднесення майна до категорії об'єктів права комунальної власності. Далі робиться висновок дисертанта про те, що варто було б у спеціальному законі про право комунальної власності закріпити правовий режим майна комунальної власності, визначити об'єкти виключно громадського користування, тобто те майно, що не може бути відчужене ні за яких обставин, установити конкретні підстави виникнення права комунальної власності, форми його здійснення, в тому числі обмеження щодо використання деяких об'єктів комунальної власності, визначити правовий режим майна, що знаходиться у спільній власності територіальних громад і ряд інших питань.

У господарській діяльності право комунальної власності реалізується по-різному. Безсумнівно, використання об'єктів права комунальної власності повинно здійснюватися з метою надання громадських послуг територіальній громаді, що не виключає їх використання для здійснення підприємницької діяльності. У цьому зв'язку варто було б надати власнику комунального майна право здійснювати з ним будь-які господарські операції, передавати його в постійне або тимчасове користування фізичним і юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку (пай) в статутний фонд підприємств і господарських товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, а також створювати на його основі підприємства різних правових форм та інші правомочності.

Аналізуючи визначення поняття “правовий режим майна підприємства”, що містяться в юридичній літературі, автор дійшов висновку, що правовий режим майна комунального підприємства означає існування в середині основних правових форм (власності або похідних речових господарських прав) особливих правил реалізації правомочностей щодо володіння, користування і розпорядження майном у ході господарювання. В залежності від співвідношення прав на майно засновника і створеного суб'єкта господарювання необхідно виділити дві моделі (правові форми) майнового відокремлення комунальних підприємств.

Конструкція першої моделі відносин полягає в тому, що засновник при створенні суб`єкта господарювання та передачі йому майна втрачає речові права на це майно і набуває при цьому зобов'язальні права. Власником майна стає створений суб'єкт господарювання. Дана конструкція майнових відносин існує в комунальних підприємствах, створених у формі господарських товариств. До другої моделі належать унітарні комунальні підприємства, на майно яких засновники зберігають право власності. Самі підприємства набувають похідне речове право на закріплене за ними майно - право повного господарського відання.

Оскільки орган місцевого самоврядування як засновник комунального підприємства не відповідає за  зобов’язаннями підприємства, до його майна мають пред'являтися підвищені вимоги, що означає встановлення в законодавчому порядку мінімального розміру статутного фонду для створення таких підприємств. Статутний фонд комунального підприємства по суті буде являти собою мінімальну гарантію задоволення майнових претензій його кредиторів.

Чинне законодавство України не встановлює правовий режим майна (його окремих видів) унітарного комунального підприємства, що визначає необхідність врегулювати це питання в спеціальному нормативному акті про унітарні комунальні підприємства. У проекті Господарського (Комерційного) кодексу пропонується використовувати замість терміна “право повного господарського відання” термін “право господарського відання”.  Цей  термін використовується також в проекті Закону “Про право комунальної власності” і являє собою спосіб реалізації правомочностей власника, а саме здійснення функцій організації ефективного використання майна і контролю за ним. Слід зазначити, що право господарського відання є правовою формою майнового статусу унітарного комунального підприємства, яке володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна.

У дисертації зазначається, що фінанси комунальних підприємств є невід'ємним елементом їх майна і мають стати важливим джерелом розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування. При цьому варто знайти оптимальну модель поєднання вимог рентабельного функціонування комунальних підприємств із соціальними потребами, що захищаються органами місцевого самоврядування. Найбільш прийнятним рішенням є  переведення комунальних підприємств на самоокупність з одночасним субсидуванням споживачів їх послуг у тих випадках, коли це необхідно.

Розділ 3. Основні елементи правового статусу комунальних підприємств. У цьому розділі  досліджуються такі елементи, як порядок створення і припинення діяльності комунальних підприємств, їх господарська компетенція і управління.

Аналіз порядку створення і припинення діяльності комунальних підприємств дозволяє констатувати, що норми законодавства України загалом  поширюються на комунальні підприємства незалежно від їх правової форми. Разом з тим порядку створення і припинення діяльності унітарних комунальних підприємств притаманні особливості, що має бути відображено як у спеціальному нормативному акті, так і в актах місцевої нормотворчості та в статутах цих підприємств.

У дисертації зазначається, що потребує удосконалення порядок створення територіальними громадами унітарних комунальних підприємств. З цією метою доцільно встановити вичерпний перелік критеріїв, за наявності яких допускається створення комунальних підприємств. При цьому автор пропонує виходити з основної умови, а саме: якщо їх діяльність необхідна для забезпечення соціально-економічних потреб територіальної громади і визначається задачами і функціями органів місцевого самоврядування як публічної влади. Під час створення унітарних підприємств органи місцевого самоврядування повинні керуватися принципами: домірності кількості та розмірів комунальних підприємств вищезгаданим завданням; обмеження і первісної визначеності обсягу відповідальності засновника – територіальної громади по боргах створюваних підприємств.

 Необхідно також розширити правові можливості територіальних громад щодо створення господарських товариств або участі в них.

Досліджуючи питання припинення діяльності комунальних підприємств, дисертант відзначає, що відповідно до закону процедура банкрутства не застосовується відносно комунальних підприємств, якщо на пленарному засіданні ради про це прийняте рішення. У зв'язку з цим видається необхідним визначити критерії виключення підприємств із суб'єктів банкрутства, а не поширювати цю норму на всі підприємства комунальної власності.  Основним  критерієм  має  бути  значення  такого  підприємства для

нормального функціонування життєзабезпечення територіальної громади. Варто також передбачити реальний порядок погашення заборгованостей перед кредиторами тих комунальних підприємств, що не є суб'єктами банкрутства.

Аналіз законодавства України про господарську компетенцію підприємств дозволяє дійти висновку, що збереження спеціальної правоздатності за комунальним підприємством незалежно від його правової форми не тільки виправдано, але й необхідно. Засновники, створюючи таке підприємство, переслідують цілком визначені виробничі, соціальні й інші загальнокорисні цілі. Звільнення комунального підприємства від будь-яких статутних обмежень, надання йому повної свободи дій призвело б до ігнорування інтересів територіальної громади. Територіальна громада в особі відповідних органів, закріплюючи за комунальним підприємством своє майно, зацікавлена в його використанні за призначенням і відповідно до того предмета діяльності, що визначений статутом підприємства.

У дисертації підкреслюється, що комунальні підприємства як суб'єкти господарського права здійснюють діяльність, яка спрямована не на задоволення їх власних потреб, а для виробництва соціально значимих товарів або на оплатне надання послуг з метою одержання прибутку для наступного перерозподілу його в інтересах населення.

Господарська компетенція є необхідним елементом правосуб'єктності комунального підприємства. Це означає, що підприємство отримує можливість здійснювати права і обов'язки з моменту створення і ця можливість забезпечується наявними у суб'єкта правами (на майно, визначення структури управління, наймання працівників  тощо).

З огляду на те, що комунальні підприємства засновують свою діяльність на власності відповідної територіальної громади, власник в особі органу місцевого самоврядування має повноваження щодо розгляду проектів планів підприємств комунальної власності, внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням (ст. 27 п.4 Закону України від        21.05.97 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Аналізуючи питання прибутковості комунальних підприємств, автор виділяє три категорії таких підприємств, а саме: 

комунальні підприємства, що мають можливість здійснення часткового господарського розрахунку. До цієї категорії належать підприємства, які надають обов'язкові послуги населенню і мають можливості одержання доходів;

підприємства, які знаходяться на самофінансуванні і послуги яких у повному розмірі оплачуються споживачем на рівні собівартості;

комунальні підприємства, що засновуються розраховуючи на їх комерційний успіх. При цьому переслідуються дві цілі: виробництво товарів і послуг, яких потребує населення, якщо немає підприємств відповідного профілю інших форм власності, і одержання додаткових доходів до місцевого бюджету.

Виходячи з найбільш прийнятного в науковій літературі визначення комунального господарства як сукупності підприємств і установ різних форм власності, діяльність яких спрямована на задоволення колективних соціально-економічних потреб територіальної громади, автор вважає, що основним структурним елементом комунального господарства є комунальні підприємства, діяльність яких повністю підпорядкова інтересам населення.

Досліджуючи питання управління комунальним підприємством, автор дійшов такого висновку. Органи місцевого самоврядування, які є, з одного боку, засновниками комунального підприємства, а з іншого – органами публічної влади, відповідальними за реалізацію певних соціально-значущих функцій, здійснення яких покладається ними на це підприємство, повинні мати право контролю за відповідністю діяльності підприємства його статутним завданням, правильністю витрачання коштів, обґрунтованістю встановлених підприємством цін і тарифів. При цьому контроль за діяльністю унітарних комунальних підприємств має поєднуватися з невтручанням органів місцевого самоврядування в оперативно-господарську діяльність, що є виключною компетенцією самого підприємства. Інструментом такого контролю може бути створення спеціального колегіального органу, який є певною противагою керівництву підприємства та діє переважно на громадських засадах.  У його компетенцію може входити визначення стратегії і перспектив розвитку підприємства, основних напрямків його діяльності й інші питання.

В установчих документах господарських товариств, створених за участю територіальної громади, також мають бути враховані її майнові інтереси за допомогою забезпечення певного впливу на діяльність товариства через наглядову  раду або інший орган контролю. Сільський, селищний, міський голова повинен представляти територіальну громаду на зборах акціонерів або в іншому органі підприємства. Голова може передавати свої представницькі повноваження компетентній посадовій особі. Якщо територіальна громада має можливість направити до цих органів інших своїх представників, то вони обираються радою.