Булатов Є.В. Правовий статус установи як учасника господарських відносин

Краткое содержание

Розділ 1. Загальна характеристика установи як учасника господарських правовідносин, який складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню поняття установи, видів установ і характеристиці історичних етапів розвитку господарської правосуб'єктності установ в Україні.

У вступі до розділу показано належність предмета дослідження до сфери господарсько-правового регулювання і дано обґрунтування тій вихідній посилці, що установа є організацією, яка переважно фінансується ззовні (не за рахунок доходів від власної діяльності), тобто є негосподарською організацією. У процесі здійснення своєї основної діяльності  установи вступають у господарські відносини по забезпеченню матеріально-технічних умов свого функціонування. Крім того, у випадках, передбачених законодавством, установи можуть здійснювати господарську діяльність, яка сприяє досягненню основних цілей їх створення, і тоді вони виступають у якості суб'єктів господарювання (ч.1 статті 55, ч.7 статті 111, стаття 131, ч.1 статті 141 ГК України).

При дослідженні чинного законодавства України на предмет виявлення суттєвих ознак поняття установи встановлено, що це поняття дуже поширене в нормативних актах соціально-культурної спрямованості, де ним часто позначають будь-які організації, що виконують функції соціально-культурного характеру, незалежно від їхньої організаційно-правової форми. Далі вказується, що такий підхід до поняття установи відповідає його баченню з погляду адміністративного права, але не зовсім узгоджується з його цивільно-правовим і господарсько-правовим розумінням. З позицій цивільного і господарського права першорядне значення має організаційно-майновий бік правового статусу колективного утворення, який зовсім не обов'язково визначається змістом його основної діяльності й у цьому розумінні характером виконуваних ним функцій. Виходячи з вищезазначеного, дисертант робить висновок про те, що, з погляду господарського права, установою може вважатись не будь-яка організація соціально-культурного профілю діяльності, а лише та, що має некомерційний статус. Комерційні ж соціально-культурні організації, з цього погляду, як правило, є підприємствами.

При аналізі легальної дефініції установи, яка дана в новому ЦК України, виявлено два найважливіші її недоліки. По-перше, вона змінила звичне вітчизняному правопорядку “вузьке” розуміння установи як конкретного різновиду учасників майнових відносин на більш широке, відірване від реалій, її розуміння як структурного типу організацій із правами юридичної особи, причому у межах цього структурного типу не проведена необхідна диференціація. По-друге, розподіл колективних утворень, що використовує ЦК України, на юридичні особи приватного і публічного права розщеплює колись єдине поняття установи на два самостійних поняття, вносячи тим самим малозрозумілі відмінності між ними. Дисертант доходить висновку, що інтересам сучасної вітчизняної правозастосовчої практики і юридичним традиціям України найбільш відповідає дефініція установи, яка дана в російському законодавстві, хоч і вона потребує вдосконалення. Далі докладно обґрунтовується запропонована автором  дефініція установи, яка  розкриває основне функціональне призначення установ (реалізація управлінських функцій; виконання науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт; надання соціально-культурних послуг; інша діяльність негосподарського характеру) і включає такі їхні організаційно-майнові ознаки, як унітарний устрій (відсутність членства), некомерційний статус, обов'язковість повного або часткового фінансування з боку власника, володіння правом оперативного управління відносно закріпленого за ними власником майна. Пропонується закріпити це визначення у ГК України.

Аналіз нормативної регламентації конструкції установи зарубіжним законодавством проведений дисертантом на прикладі таких держав, що належать до різних правових сімей, як ФРН, Швейцарія, Франція, Великобританія, США, Японія.

Відзначаючи, що за критерієм форми власності установи поділяються на державні, комунальні, засновані на колективній власності і засновані на приватній власності, на основі аналізу чинного законодавства показується практична цінність іншого розподілу установ, що передбачає їх класифікацію на два види - бюджетні (державні і комунальні) та небюджетні (установи колективної і приватної форм власності). При характеристиці небюджетних установ звертається увага на те, що особливе місце серед них займають благодійні установи, які здійснюють свою основну діяльність виключно на безоплатній основі. Далі дисертант проводить класифікацію установ залежно від характеру виконуваних ними основних функцій, розділяючи їх на шість найбільш характерних видів: адміністративні установи (у т.ч. органи державної влади і місцевого самоврядування), наукові установи, установи освіти, установи охорони здоров`я і соціального забезпечення, установи культури і мистецтва, установи спорту і туризму. Дисертант показує, що в межах більшості з цих видів установ чинне законодавство дозволяє виділити деякі підвиди, що мають специфічний господарсько-правовий статус. На основі інформації, отриманої в результаті класифікації соціально-культурних і наукових установ на підвиди, констатується той факт, що чинне законодавство, присвячене цим установам, переважно орієнтується на їхні внутрішньовидові особливості, а це призводить до зайвого розпорошення господарсько-правових приписів, адресованих установам, за численними нормативно-правовими актами. Автор доходить висновку, що центр ваги у розумінні спеціального юридичного забезпечення економічного боку функціонування названих установ (за винятком установ культури) повинен знаходитись на рівні виду, а не на внутрішньовидовому рівні. Уніфікація господарсько-правового статусу установ культури через їхню значну різнопрофільність недоцільна.

Розглядаючи історичні аспекти розвитку господарської правосуб`єктності установ, встановлено, що на території України вони з'явилися в період Київської Русі, але формальне визнання одержали тільки в ХІХ столітті. Потім послідовно аналізуються п'ять історичних етапів розвитку господарської правосуб'єктності установ в Україні: 1) дореволюційний (1842-1917), для якого було характерним пандектне трактування установи як структурного типу юридичної особи протилежного типу корпорації, що поділялося юридичною доктриною і законодавством Російської імперії; 2) ранній радянський (1917-1961), коли місце дореволюційного поняття “установа” зайняла конструкція бюджетної установи-невласника, яка уособлювала собою будь-які соціально-культурні й управлінські організації, що фінансуються за кошторисом, але не за всіма такими установами формально визнавалася юридична особистість; 3) середній радянський (1961-1987), коли всі установи-невласники, що самостійно брали участь у цивільному і господарському обороті, прямо визнавалися законом юридичними особами; 4) “перебудовний” (1987-1991), коли була розпочата спроба впровадити в діяльність бюджетних установ елементи господарського розрахунку; 5) пострадянський (1991-1997), коли установи діяли в умовах становлення національної правової системи незалежної України й у той же час значною мірою продовжували керуватися законодавством радянського періоду. Констатується також, що з 1997 р. почався сучасний етап розвитку господарської правосуб’єктності установ, коли бюджетні установи функціонують в умовах казначейської системи виконання державного та місцевих бюджетів, запровадження якої призвело до численних змін у законодавстві, що адресоване цим організаціям. На основі проведеного аналізу робиться наступний висновок: кожен історичний етап розвитку господарської правосуб'єктності установ відрізнявся певною своєрідністю, але реально їхній правовий статус із 1917 р. по 1997 р. (виключаючи період “перебудови”) серйозних змін не зазнав.

Розділ 2. Основи правового статусу установи у сфері господарювання, який складається з двох підрозділів, присвячений дослідженню структури господарсько-правового статусу установи, а також такого базового елементу цього статусу, як господарські функції.

Спираючись на роботи авторитетних вчених, дисертант спочатку виділяє елементи загального правового статусу установи, відносячи до них: цілі і завдання; порядок створення і припинення діяльності; функції; права й обов'язки; відповідальність; порядок управління. Далі зміст кожного з перерахованих елементів корегується стосовно господарсько-правового статусу установи. Дисертант показує, що не всі елементи загального правового статусу установи можуть бути включені в структуру її господарсько-правового статусу. Такі елементи, як порядок створення і припинення діяльності установи, а також порядок управління нею, в основному перебувають за межами господарсько-правового регулювання. Навпаки, інші названі елементи в значній мірі піддані господарсько-правовій регламентації. Особлива увага приділяється поняттю “господарська компетенція” і його співвідношенню з поняттями “господарська правосуб'єктність” і “правоздатність”. При цьому господарська компетенція установи розглядається як сукупність двох самостійних елементів її господарсько-правового статусу, якими є належні установі речові права та її повноваження в різних сферах господарювання. У результаті робиться висновок, що в структурі господарсько-правового статусу установи можна виділити п'ять самостійних елементів: 1) основні цілі та завдання; 2) господарські функції; 3) речові права; 4) компетенція в різних сферах господарювання; 5) майнова відповідальність. Перші два з них складають основу такого статусу, і тому їх можна іменувати загальними його елементами; відповідно, три інших елементи відбивають специфіку господарсько-правового статусу установи, тому автор називає їх спеціальними.

Виходячи із загальновизнаного положення про те, що господарська діяльність некомерційних організацій повинна відповідати їхньому основному призначенню, висувається ідея про необхідність законодавчого встановлення вичерпних переліків дозволених установам видів такої діяльності. Для вирішення цієї задачі дисертант на основі існуючої класифікації спеціальних коштів бюджетних організацій розділяє дозволені установам види господарської діяльності на непрофільні (які мають допоміжний обслуговуючий характер і припустимі для будь-яких установ, що мають право здійснювати господарську діяльність) та профільні (які безпосередньо пов'язані з виконанням основних функцій установи, отже, характерні лише для установ певного профілю). Далі пропонується стосовно непрофільних видів господарської діяльності встановити в законодавстві єдиний вичерпний їх перелік для установ усіх видів і форм власності, а стосовно профільних видів такої діяльності – закріпити аналогічні вичерпні переліки в законах, які визначають правовий статус установ основних функціональних різновидів (установи освіти, охорони здоров'я, науки, спорту, туризму). Для установ культури через значні розходження в змісті їхньої основної діяльності дані переліки пропонується включити в чинні закони, присвячені окремим типам цих установ (бібліотеки, музеї, архіви, державні телерадіоорганізації). Підкреслюється також, що за основу запропонованих вичерпних переліків видів господарської діяльності установ можуть бути взяті вже існуючі нині переліки платних послуг, затверджені Кабінетом Міністрів України для бюджетних установ певного функціонального призначення. Легальне закріплення вичерпних переліків видів господарської діяльності установ усіх форм власності забезпечить чітке визначення кола їх господарських функцій, що відповідають основним цілям створення цих некомерційних організацій.

У роботі з посиланням на чинне законодавство доводиться, що як профільна, так і непрофільна господарська діяльність установ може здійснюватися в режимі підприємництва, а потім аналізується можливість установ займатися підприємництвом опосередковано – через створені ними або за їх участю підприємства. Дисертант доходить висновку, що можливість одноосібної або часткової участі установи в діяльності підприємств (у т.ч. господарських товариств) повинна бути зумовлена отриманням згоди з боку її засновників, а також пропонує ввести до законодавства України норму, що забороняла б установі робити внески до статутного фонду тих підприємств, предмет діяльності яких не відповідає її основним функціям. Реалізація останньої пропозиції позбавить установи можливості інвестувати свої фінансові ресурси в сторонню з точки зору їх основного профілю комерційну діяльність, тобто не дозволятиме їм відволікатися від виконання своїх головних завдань.   

Далі аналізується господарсько-забезпечувальна функція установ, у межах якої вони здійснюють споживчі господарські операції, вступаючи в пасивні господарсько-договірні зв'язки з іншими організаціями. У результаті цього аналізу встановлено, що угодоздатність бюджетної установи обмежена її кошторисом, через що контрагентам таких установ необхідно забезпечити легальну можливість одержання відомостей про суму вільного залишку коштів за відповідною видатковою статтею кошторису. Розглядаючи процедуру казначейського контролю за зобов'язаннями, які приймаються бюджетними установами, автор підкреслює, що до цього нововведення слід ставитися дуже обережно, щоб не допустити обмеження оперативно-господарської самостійності цих установ.

Розділ 3. Спеціальні елементи господарсько-правового статусу установи, який складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню таких структурних елементів господарсько-правового статусу установи, як речові права, компетенція в різних сферах господарювання і майнова відповідальність.

На основі аналізу чинного законодавства України робиться висновок, що як бюджетні, так і небюджетні установи володіють правом оперативного управління на закріплене за ними їх засновниками майно. Далі критично розглядається легальна характеристика права оперативного управління, яка міститься у ГК України та виявляються деякі недоліки: вона не дає чіткого уявлення про розпорядницькі повноваження оперативного управителя, тоді як саме правомочність розпорядження найбільш значуща для з'ясування сутності цього суб'єктивного права; вона дозволяє власнику вилучати „надлишкове” майно оперативного управителя, що становить небезпеку для матеріальної бази останнього. Автором пропонується легальне формулювання права оперативного управління стосовно установи, яке усуває зазначені дефекти і, зокрема, визначає, що: установа може розпорядитися майном, яке належить їй на праві оперативного управління, лише з попередньої згоди власника (за винятком випадків передачі такого майна в оренду, а також списання його з балансу установи, коли згода власника за загальним правилом не вимагається); вилучити будь-яке майно, закріплене за установою на праві оперативного управління, власник може лише в двох випадках, а саме, якщо воно не використовується або використовується не за призначенням.

У роботі аналізуються різні погляди щодо юридичної кваліфікації передбаченого українським і російським законодавством права установ на самостійне розпорядження доходами від дозволеної їм господарської діяльності, а також майном, набутим за рахунок цих доходів. Констатується, що з даного питання в сучасній юридичній літературі склалося чотири погляди: прихильники першого погляду виходять із того, що назване право установ є правом господарського відання; прихильники другого – вважають його розширеним варіантом права оперативного управління; прихильники третього – визнають його самостійним обмеженим речовим правом; нарешті, відповідно до четвертого погляду самостійно „зароблені” установою доходи і майно надходять у її власність. У результаті аналізу таких надто різних позицій та чинного законодавства України робиться висновок, що найбільш обґрунтованою з них є та, згідно з якою право самостійного розпорядження доходами, одержаними установами в результаті господарської діяльності, і майном, набутим за рахунок цих доходів, являє собою право господарського відання з досить широкими розпорядницькими повноваженнями його суб'єкта. Автор показує, що суть права самостійного розпорядження установи полягає в її можливості відчужувати майно без узгодження з власником, але підкреслює, що її розпорядницькі повноваження все ж не досягають відповідних повноважень, якими володіє власник. Далі обґрунтовано, що на праві господарського відання установі належить також майно, яке одержано нею від третіх осіб на безоплатній основі.

У зв'язку з проблематикою права самостійного розпорядження в роботі розглядається питання про правовий режим коштів, отриманих бюджетними установами в результаті своєї господарської (у т.ч. підприємницької) діяльності. Констатується той факт, що можливості бюджетних установ у витраті зазначених коштів гранично обмежені фінансовим законодавством, а це ніяк не узгоджується з передбаченим Законом України „Про власність” (стаття 39) правом цих установ самостійно розпоряджатися такими коштами. У роботі робиться висновок про те, що сучасним економічним реаліям відповідало б усунення зазначеної колізії між фінансовим і господарським законодавством на користь останнього і пропонується дозволити бюджетним установам (в особі їхніх керівників) самостійно визначати джерела доходів, а також розміри і напрямки видатків у межах їхньої господарської діяльності, складаючи для цього окремий кошторис, що не підлягає затвердженню вищестоящими органами.

При розгляді існуючого порядку планування господарських операцій бюджетних установ зазначається, що головні розпорядники бюджетних коштів доводять до підлеглих їм установ у лімітних довідках остаточну загальну суму виділених їм асигнувань без будь-якого узгодження з відповідним адресатом. Такий порядок не відповідає майновим інтересам установ, тому на етапі спрямування головними розпорядниками лімітних довідок підлеглим структурам керівники установ повинні мати можливість приймати участь у їх складанні, відстоюючи у разі необхідності потребу у збільшенні загального обсягу бюджетних коштів, що мають належати очолюваним ними організаціям.

При дослідженні компетенції установ у сфері фінансово-кредитних відносин звертається увага на те, що останнім часом в офіційних документах програмного характеру, які стосуються соціально-культурної сфери, все частіше провадиться ідея про необхідність переходу від бюджетного утримання установ до системи державного замовлення на суспільні послуги, що надаються ними, з їх оплатою за встановленими фінансовими нормативами. Посилаючись на роботи економістів, показано, що впровадження продекларованої нової моделі фінансування бюджетних установ стосовно більшості їхніх функціональних різновидів реально не здійсненно, а тому повна відмова від звичної практики їх фінансування, виходячи з основних виробничих показників їхньої діяльності і чисельності контингентів, що обслуговуються ними, є необґрунтованою. Аналізується право установ на одержання пасивних доходів, до яких, насамперед, належать відсотки, що виплачуються за цінними паперами і депозитними внесками, дивіденди, а також роялті. Говорячи про можливість установ придбавати цінні папери, дисертант обґрунтовує, що чинне законодавство дозволяє всім установам (за винятком органів влади і місцевого самоврядування) придбавати акції, ощадні сертифікати й інвестиційні сертифікати. Також вказується, що всупереч практиці роботи органів державного казначейства, що склалася, законодавство України не забороняє установам розміщувати кошти спеціального фонду кошторису на депозитних внесках. Однак для того, щоб усунути всякі сумніви з приводу можливості установ одержувати доходи за цінними паперами і депозитними внесками, пропонується ввести до законодавства загальну норму, яка б прямо закріплювала право усіх установ (крім владних структур) на одержання таких доходів. При розгляді передбаченого окремими нормативними актами права установ користуватися банківським кредитом, констатується, що відповідно до Бюджетного кодексу України це право не може бути поширене на бюджетні установи, і робиться висновок про необхідність установлення заборони на одержання будь-яких позик (у т.ч. і у формі банківського кредиту) для всіх установ.

Розглядаючи господарську компетенцію установ у сфері їхніх взаємовідносин із державою, дисертант зосереджує увагу на таких аспектах, як оподаткування даних учасників господарських відносин і державний контроль за їхньою діяльністю.  Автором підкреслена необхідність ефективного державного контролю за господарською діяльністю установ і звернена особлива увага на незадовільний стан нормативного забезпечення такого контролю стосовно діяльності установ приватної і колективної форм власності.

Аналізуючи характер майнової відповідальності бюджетних установ, констатується, що згідно з чинним законодавством вони відповідають за своїми зобов'язаннями лише грошовими коштами, причому механізм реалізації такої відповідальності диференційований залежно від того, за якими зобов’язаннями вони відповідають: за тими, які пов’язані з їхньою основною діяльністю та її матеріально-технічним забезпеченням, чи за тими, які пов'язані із їхньою господарською діяльністю. Далі робиться висновок, що такий надто специфічний характер майнової відповідальності бюджетних установ є виправданим, але піддається критиці та обставина, що на матеріальні об'єкти, які придбані бюджетними установами за рахунок доходів від їхньої господарської діяльності і знаходяться в їхньому господарському віданні (самостійному розпорядженні), не може бути звернено стягнення кредиторів. Пропонується закріпити в законодавстві правило, згідно з яким бюджетні установи повинні відповідати за своїми зобов'язаннями, пов'язаними із господарською діяльністю, усім майном, що належить їм на праві господарського відання.

У роботі розглядається передбачене законодавством України правило про субсидіарну відповідальність власника за зобов'язаннями бюджетної установи та показується, що воно не забезпечено повноцінним механізмом реалізації, в якому зацікавлена правозастосовча практика. У зв'язку з цим вказується на необхідність чіткого нормативного визначення джерела платежів, державних органів та органів місцевого самоврядування, що виступають від імені держави і територіальних громад у суді, та інших процедурних моментів, які стосуються механізму реалізації субсидіарної відповідальності за зобов'язаннями бюджетної установи. Далі на основі досвіду Російської Федерації формулюються основні положення даного механізму і, зокрема, обґрунтовується, що джерелом відповідних платежів повинні бути ще нерозподілені бюджетні кошти, виділені системі головного розпорядника, ланкою якої є установа-боржник.

При дослідженні майнової відповідальності небюджетних установ показано, що зі вступом у силу нового ЦК України характер їхньої майнової відповідальності суттєво змінився. Виходячи з норм чинного на сьогоднішній день законодавства, небюджетні установи повинні відповідати за своїми зобов'язаннями винятково самостійно (субсидіарна відповідальність власника за їхніми зобов'язаннями тепер законом не передбачена), причому усім своїм майном. Такий характер відповідальності небюджетних установ не узгоджується з правовим режимом їхнього майна, яким він повинен зумовлюватись. Дисертант доходить висновку, що оскільки правовий режим майна бюджетних і небюджетних установ у головному співпадає, нормативне регулювання їхньої майнової відповідальності необхідно уніфікувати.