Журик Ю.В. Розгляд Антимонопольним комітетом України справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції : Журик Ю.В. Рассмотрение Антимонопольным комитетом Украины дел о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено об’єкт, предмет, мету та завдання дослідження, висвітлено методологічну та теоретичну основу дослідження, джерела, сформульовано основні положення, що виносяться на захист, розкрито наукову новизну роботи, її теоретичне та практичне значення, охарактеризовано апробацію результатів дослідження, публікації, структуру роботи.

У розділі 1 “Порушення законодавства про захист економічної конкуренції як матеріальна підстава виникнення процесуальних відносин у сфері конкуренції” розглядаються види порушень законодавства про захист економічної конкуренції, розкривається їх юридична природа, специфічні ознаки, суб’єктний склад. Характеризується історична генеза становлення та розвитку законодавства про захист економічної конкуренції, підкреслюється важливість і своєчасність прийняття Верховною Радою України Закону України “Про захист економічної конкуренції”, який на сьогодні є основою сучасного конкуренційного законодавства України.

Конкуренційне законодавство є елементом демонополізації системи господарювання, проявом політики модернізації економіки та існування різноманітних форм власності, воно спрямоване не тільки на розвиток економічної конкуренції, а одночасно і на введення правового механізму обмеження монополістичної діяльності та недопущення недобросовісної конкуренції через здійснення у певних правових формах регулюючого впливу на поведінку учасників ринкових відносин.

Звертається увага і на те, що в законодавстві про захист економічної конкуренції органічно поєднуються як приватні (монополістичні), так і публічні (суспільні, державні) інтереси. Елемент диспозитивності в діяльності суб’єктів господарювання поєднується з імперативним (публічним) інтересом, що узгоджує їх волю із волею держави.

Монополістичним правопорушенням є поведінка суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, яка порушує норми законодавства про захист економічної конкуренції. Класифікацію монополістичних правопорушень може бути зроблено залежно від видів суб’єктів господарювання, які їх вчиняють: правопорушення з боку суб’єктів господарювання (підприємств, окремих підприємців, груп підприємств або підприємців) у вигляді зловживання монопольним становищем та обмеження конкуренції, та правопорушення з боку органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, які дискримінують суб’єктів господарювання.

Обґрунтовується думка про те, що правова природа монополістичних правопорушень та недобросовісної конкуренції є неоднаковою, що це окремі правові інститути, які мають різні сфери правового регулювання. Але між ними є тісний зв’язок, який проявляється у тому, що як монополістичні правопорушення, так і недобросовісна конкуренція мають місце у сфері регулювання конкурентних відносин, а тому регулювання цих відносин і здійснюється у межах законодавства України про захист економічної конкуренції.

Автором запропоновано визначення недобросовісної конкуренції, як протиправні дії, які вчиняються у конкуренційних відносинах (відносинах змагальності) суб’єктами господарювання і спрямовані на обмеження діяльності окремих суб’єктів господарювання (порушення їх прав та законних інтересів) або отримання певних переваг завдяки чужим досягненням. Добросовісну конкуренцію автор визначає як правомірну, з дотриманням норм чинного законодавства, торгових та інших чесних звичаїв змагальність суб’єктів господарювання, метою якої є досягнення найбільш вигідних умов виробництва та реалізації товарів.

На думку автора, в законодавстві необхідно закріпити визначення корисної інформації, як такої інформації, що відображає характерні для певного виду товарів, робіт та послуг, споживчі якості, властивості, що притаманні саме цьому виду товарів, робіт, послуг.

Розділ 2 “Підвідомчість справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції” складається з двох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Повноваження Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції”.

У підрозділі автор зазначає, що одним із головних повноважень, якими наділений Антимонопольний комітет України, є розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Автор розглядає проблему розмежування компетенції та повноважень антимонопольних органів, оскільки в Законі України “Про Антимонопольний комітет України” повноваження включають у себе лише виключну компетенцію, і вважає, що компетенцію не можна зводити лише до розгляду спорів, що вона включає в себе вирішення цілого ряду інших питань. На думку дисертанта, компетенція органу або відомства за обсягом та охопленням кола питань є набагато ширшою ніж його повноваження, повноваження є лише складовою компетенції. Повноваження, як складова компетенції, лише уточнюють та конкретизують дії певного органу чи посадової особи. Автор вважає, що конструкція окреслення кола питань, розгляд яких покладено на компетентний орган або відомство, повинна бути така: компетенція – загальне коло питань, повноваження – конкретні дії.

Аналізуючи правовий статус Антимонопольного комітету України, дисертант порівнює статус та повноваження антимонопольних органів України з відповідним статусом та повноваженнями антимонопольних органів країн, в яких накопичено певний досвід антимонопольно-конкурентного регулювання конкуренційних відносин. Зокрема з такими країнами як: США (Федеральна торгова комісія і Антитрестовський відділ Міністерства юстиції), Німеччина (Федеральне управління картелів і Комісія з монополій), Велика Британія (Управління добросовісної торгівлі і Комісія з монополій та об’єднань).

Автор доводить, що Антимонопольний комітет України виконує функції, притаманні органу правосуддя, оскільки розглядає господарські спори про зловживання монопольним становищем та недобросовісну конкуренцію в порядку адміністративного провадження, що є порушенням ст.124 Конституції України. На думку автора, особливості правового статусу Антимонопольного комітету України зумовлюється тим, що він займається попередженням правопорушень та розглядом справ за двома абсолютно протилежними напрямками економічної діяльності: в сфері монопольної діяльності та у сфері конкуренційних відносин.

У зв’язку з цим автор доходить висновку про те, що антимонопольні органи повинні проводити розслідування, збирати матеріали, призначати експертизу та разом з попереднім висновком, щодо наявності ознак правопорушення, передавати матеріали до суду. Після прийняття судом рішення може бути застосовано апеляційний, касаційний порядок оскарження судових рішень.

Автор вважає, що існує об’єктивна необхідність у створенні окремого органу щодо регулювання конкуренційних відносин, наприклад, Комітету з питань розвитку конкуренції. Справи ж за цими видами правопорушень повинні розглядати господарські суди (спеціально створені судові палати).

Вказується і на те, що Антимонопольний комітет України – це специфічний орган, який повинен бути незалежним від будь-якої з гілок влади. У своїй діяльності він повинен керуватися лише Конституцією та Законами України, тому дисертант вважає, що Антимонопольний комітет України повинен утворюватися, бути підпорядкованим та підзвітним Верховній Раді України.

У підрозділі 2.2. Розмежування повноважень щодо розгляду справ між органами Антимонопольного комітету України проаналізовано повноваження п’яти органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ: Комітету як вищого колегіального органу; Постійно діючої адміністративної колегії Комітету; тимчасової адміністративної колегії Комітету; державних уповноважених Комітету; адміністративних колегій територіальних відділень. Автор вважає, що системою антимонопольних органів є сукупність відокремлених, самостійних одиниць, наділених певним колом прав та обов’язків (повноваженнями), які виконують свої повноваження в межах наданої їм компетенції за принципом “дозволено те, що передбачено законом”.

Систему антимонопольних органів очолює Голова Антимонопольного комітету України, який має статус державного уповноваженого. Це означає, що він, як і державні уповноважені, має право розглядати справи, які підвідомчі державним уповноваженим.

Комітет як вищий колегіальний орган проводить свою роботу у формі засідань, на яких, згідно з Законом України “Про Антимонопольний комітет України”, розглядає питання, які віднесено законодавством виключно до компетенції Комітету, як вищого колегіального органу. Комітет, як вищий колегіальний орган, може розглянути будь-яке питання, що належить до компетенції органів, що входять до системи Антимонопольного комітету України.

Процесуальну діяльність Комітету, як вищого колегіального органу, врегульовано Регламентом засідань Антимонопольного комітету України. Засідання слід вважати правомочним, якщо на ньому присутні не менше п’яти членів Комітету, як вищого колегіального органу. Але, якщо засідання правомочне за наявністю не менше п’яти членів Комітету, а всього до складу Комітету входить 11 державних уповноважених то, у такому випадку, якщо присутніми є 6, 8 або 10 державних уповноважених, при прийнятті рішень на засіданні шляхом голосування можливий рівний розподіл голосів. На думку автора, необхідно передбачити, що за умови рівного розподілу голосів, голос Голови Комітету є вирішальним.

Постійно діючі та тимчасові адміністративні колегії формуються з державних уповноважених та голів територіальних відділень для розгляду окремих категорій справ Антимонопольним комітетом України. Постійно діюча адміністративна колегія утворюється на засіданнях Комітету як вищого колегіального органу з числа державних уповноважених у складі трьох осіб.

Тимчасові адміністративні колегії утворюються Головою Антимонопольного комітету України з числа державних уповноважених та голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України у складі не менше ніж три особи, він же призначає голів цих колегій. Очолює Тимчасову адміністративну колегію державний уповноважений Антимонопольного комітету України.

Державні уповноважені Антимонопольного комітету України – це державні службовці вищих рангів, які є членами Комітету як вищого колегіального органу. За своїм правовим та соціальним статусом Голову Комітету прирівняно до міністра; першого заступника Голови – до перших заступників міністрів; заступників Голови та державних уповноважених – до заступників міністрів.

Для виявлення порушень законодавства про захист економічної конкуренції державні уповноважені, голови територіальних відділень мають право одержувати відомості, які є комерційною таємницею за умови, якщо такі відомості є необхідними для здійснення антимонопольними органами завдань, передбачених чинним законодавством. Проте, форми вимоги щодо одержання відомостей, які є комерційною таємницею, в чинному законодавстві про захист економічної конкуренції не визначено. На практиці, така вимога надсилається суб’єктам господарювання у будь-якій формі. Це важливий документ, а тому автор вважає, що його юридичну природу потрібно врегулювати нормативно та закріпити, наприклад, положення про те, що вимога державного уповноваженого надсилається суб’єкту господарювання у письмовій формі у вигляді запиту.

Дисертант звертає увагу і на те, що в законодавстві України про захист економічної конкуренції не встановлено відповідальності за розголошення відомостей, що є комерційною таємницею, службовцями антимонопольних органів.

Крім того, в Законі України “Про Антимонопольний комітет України” передбачено, що державний уповноважений Антимонопольного комітету України має право розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення за порушення конкуренційного законодавства зі сторони фізичних осіб. На думку автора, це неприпустимо, адже Антимонопольний комітет України не судовий орган, до того ж в Україні сьогодні створюється система адміністративних судів.

Територіальні відділення Антимонопольного комітету України, на думку автора, належать до місцевих органів виконавчої влади спеціальної функціональної компетенції, які підпорядковані та підзвітні лише “по вертикалі” Антимонопольному комітету України. Діяльність територіальних відділень має виконавчо-розпорядчий характер, адже вони функціонують на підставі та на виконання законів, інших нормативно-правових актів, наказів та розпоряджень Антимонопольного комітету України.

Розділ 3 “Розгляд справ як сукупність процесуальних відносин і процесуальних дій” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Процесуально-правові засади розгляду справ” підкреслюється, що розгляд справ здійснюється на засадах рівності сторін перед законом, органами та посадовими особами, які розглядають справу, що означає застосування органом або посадовою особою, яка розглядає справу, норм єдиної системи права і однаково до всіх осіб, які беруть участь у справі.

Автор звертає увагу на необхідність зібрання норм конкуренційного права у єдиний кодифікований нормативний акт, який детально врегульовував би порядок подання заяви, службового розслідування, безпосередньо розгляд справи, винесення рішення, оскарження рішення у справі. Таким нормативним актом повинен стати Конкуренційний процесуальний кодекс України, у якому доцільно передбачити окремий розділ, що регулював би порядок службового розслідування та розгляду справ антимонопольними органами.

У підрозділі 3.2. “Процесуальні строки. Порушення провадження у справах” зазначається, що в Конкуренційному процесуальному кодексі слід закріпити дефінітивне визначення строків та термінів. Адже на сьогодні, в законодавстві про захист економічної конкуренції закріплено проміжки часу, які визначаються роками, місяцями, днями (це строки), наприклад, строки давності, строк оскарження рішення Антимонопольного комітету України до суду. А також моменти у часі, з настанням яких пов’язана дія чи подія (це термін), наприклад, припинення або зупинення нарахування пені за прострочку нарахування штрафів.

Зазначається, що у конкуренційному законодавстві не визначено правову природу (тобто специфічні юридичні ознаки) письмового повідомлення про залишення заяви без руху, а також не встановлено строк, протягом якого справу має розглянути антимонопольний орган. На думку автора, це суттєвий недолік, який може призвести до затягування розгляду справ на невизначений час.

Після винесення розпорядження про порушення провадження у справі починається процесуальна стадія, що має неофіційну назву “службове розслідування”, на практиці це найважливіша стадія. Проте строк розслідування
у справі, також законодавчо не врегульовано, що, на думку автора, є прогалиною.

Автор визначає наступні стадії розгляду справ: подання та розгляд заяви; порушення справи; службове розслідування у справі; розгляд справи; прийняття рішення у справі; оскарження рішень у справі; виконання рішень та контроль за виконанням рішень у справі; перегляд рішень у справі.

Дисертант вважає за необхідне визначити та закріпити підстави відмови у прийнятті заяви, оскільки на практиці можливі такі випадки, а заявник повинен мати гарантію захисту своїх прав та інтересів, наприклад, можливість звернутися до суду або господарського суду.

У підрозділі 3.3. “Розгляд справ та прийняття рішення у справах” дисертант звертає увагу на суттєву термінологічну неточність, а саме: стороною по справі має бути не “відповідач” у справі як це зазначено у ч.2 ст.39 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, а “порушник”. Адже це справи не позовного провадження, в них не може бути “позивача” і “відповідача”. У таких справах може йтися лише про “заявника” та “порушника”. Сам характер порушення і розгляду справ антимонопольними органами України є адміністративним.

Дисертант підкреслює, що потребує законодавчого врегулювання статус осіб, що сприяють розгляду справи, а саме: спеціалістів, експертів, перекладачів. Такі особи досить часто беруть участь у розгляді справ антимонопольними органами. Правовий статус окремих суб’єктів, що беруть участь в справі – третіх осіб, спеціалістів, перекладача, потребує врегулювання та закріплення в Конкуренційному процесуальному кодексі України.

Автор вважає, що опитування серед громадськості є формою соціального дослідження, результати такого дослідження мають доволі суб’єктивний характер, оскільки залежать від багатьох факторів: кількості опитуваних, віку опитуваних, соціального статусу, правильного формулювання запитання, регіону, де проводиться опитування тощо. Тому опитування не можна вважати засобом отримання доказів, адже результати опитування у цьому випадку мають імовірнісний характер і не можуть бути достатньою підставою для підтвердження тих чи інших фактів. Дисертант вважає, що під спеціальними знаннями слід розуміти наукові, технічні, теоретичні, практичні та інші результати пізнавальної діяльності людини які складають сукупність знань, якими володіє особа і які можуть встановити відповідність наявних фактів у справі тим чи іншим положенням та критеріям.

Не можна погодитися з проектом Закону України “Про забезпечення доказів у справах, що розглядаються органами Антимонопольного комітету України (від 14 червня 2003 року № 25-4054/4) поданим Кабінетом Міністрів до Верховної Ради України. Оскільки наділення антимонопольних органів функціями правоохоронного органу перетворить їх на орган, який буде займатися не попередженням порушень суб’єктами господарювання норм конкуренційного законодавства, а здійснювати функції, які притаманні органам внутрішніх справ, органам прокуратури та служби безпеки України. Під юрисдикцію одного органу підпадають різні за юридичною природою правовідносини: господарсько-правові, адміністративно-правові. На думку автора, концентрація в одному органі досить широкого кола повноважень є недоцільною, це може призвести до перевищення повноважень службовими особами цих органів.

Після винесення розпорядження про порушення провадження у справі починається процесуальна стадія яка має неофіційну назву “службове розслідування”. В нормативних актах законодавства про захист економічної конкуренції про цю процесуальну стадію не зазначено. Але це важлива стадія, адже при розслідуванні правопорушення задіяні спеціалісти антимонопольних органів, експерти, перекладачі та інші особи здійснюють цілу низку дій з дослідження наявних матеріалів.

Новелою є включення до Закону України “Про Антимонопольний комітет України” та до Правил розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції розділу “Слухання у справах”, який потребує деталізації в Законі України “Про захист економічної конкуренції”, та в Правилах розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Адже процесуальний порядок проведення слухань у справі на сьогодні у зазначених нормативних актах не врегульовано, зазначається лише, що “Головуючий на слуханні вживає заходів для встановлення фактичних обставин справи”, а які саме заходи – не вказується.

За результатами розгляду антимонопольними органами справ, приймається рішення або попереднє рішення. Рішенням Антимонопольного комітету України є офіційний письмовий документ (розпорядження, постанова), який складається уповноваженою на те особою і є обов’язковим для виконання. Причому автор ставить під сумнів доцільність прийняття попереднього рішення як процесуального документа.

У законодавстві про захист економічної конкуренції не врегульовано структурну конструкцію рішення антимонопольних органів. На думку автора, зміст рішення повинен складатися з таких частин: вступна, описово-мотивуюча та резолютивна частини.

У підрозділі 3.4. “Виконання рішення та порядок його оскарження” проаналізовано порядок виконання рішень антимонопольних органів, які приймаються за результатами розгляду справ. Правовідносини, які виникають при виконанні рішень та розпоряджень антимонопольних органів, встановлюють адміністративно-процесуальний порядок добровільного або примусового виконання рішень цих органів. Цей порядок визначається системою процесуальних дій, що вчиняються як самим суб’єктом господарювання-порушником, так і державним виконавцем.

Виконання рішень антимонопольних органів є завершальною і важливою стадією порядку розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Реальний захист порушених суб’єктивних прав суб’єкта господарювання може бути забезпечений лише тоді, коли порушник добровільно виконує рішення антимонопольних органів або буде примушений до виконання рішення компетентним органом, власне кажучи, коли буде фактично виконано те, заради чого і було створено Антимонопольний комітет України – припинено правопорушення і захищені права та інтереси суб’єктів господарювання.

На думку автора, виконання рішень антимонопольних органів має свою специфіку, свої особливості, які не дозволяють це провадження виділити у відносно самостійний, відокремлений від інших інститут. Крім того, дисертант вважає, що рішення антимонопольних органів повинно бути в обов’язковому порядку доведено до відповідача у справі, зокрема надіслано рекомендованим або цінним листом чи вручено під розписку.