Зуєв В.А. Організаційно-правові аспекти природокористування та охорони навколишнього природного середовища

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації і наукова новизна роботи, визначаються її мета і задачі, розкриваються основні результати дослідження, що виносяться на захист, викладається теоретичне і практичне значення отриманих результатів.

Розділ 1 “Концептуальні науково-методологічні аспекти управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню загальнотеоретичних питань екологічного управління, як найважливішої складової процесу організації сталого природокористування та охорони навколишнього природного середовища, встановленню його характерних ознак, розгляду видів екологічного управління та правових проблем, що виникають при їх реалізації.

            У підрозділі 1.1. “Теоретичні засади організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” розглянуто філософсько-історичні аспекти взаємодії суспільства і навколишнього природного середовища, досліджено генезу поглядів на цю проблему в працях видатних вчених – філософів, правників, політологів, соціологів тощо.

            Тривале сприйняття людиною навколишнього середовища лише як просторово-операційного базису, постачальника сировини для виробничої діяльності, а не як необхідної умови її існування призвело до загострення екологічних проблем у суспільстві. Чимало досліджень, проведених у середині 20-го століття, стали підставою для “апокаліпсичних” екологічних прогнозів, що викликало нагальну необхідність визнання важливості екологічної компоненти суспільного розвитку.

Дослідження філософських та історичних коренів взаємодії суспільства і навколишнього природного середовища доводить, що ефективність правового регулювання цих відносин значною мірою залежить від політичних, економічних і соціальних чинників, а також рівня технологічного розвитку суспільства, що утворює особливу сукупність відносин, обумовлених своєрідністю об’єкта правового регулювання. Основною метою діяльності із упорядкування цих відносин є досягнення сталого розвитку, який являє собою гармонійний поступ суспільства при збереженні навколишнього природного середовища для сучасного і майбутнього поколінь. Такий розвиток може відбуватися лише при врахуванні соціальних чинників, максимально можливому залученні громадськості для розв’язання екологічних проблем, партнерстві держави і суспільства на паритетних засадах. І на цьому шляху одне з чільних місць посідає правове регулювання як форма закріплення меж і параметрів розвитку суспільства, що ґрунтується на певному рівні економічних і соціальних відносин, встановленні прав та обов’язків держави і громадян у системі “суспільство – природа”. Досягнення таких параметрів та забезпечення дотримання екологічного законодавства можливе лише за наявності дієвої організаційно-управлінської системи, яка б повністю відповідала вимогам часу і нових суспільних відносин.

Підрозділ 1.2. “Поняття екологічного управління та його характерні ознаки” присвячено узагальненню наукових поглядів на правову природу управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища, уточненню термінологічного апарату та змісту цієї діяльності.

Динамічний розвиток еколого-правових відносин привертає підвищену увагу вчених до екологічної проблематики. Разом з тим така динаміка призвела до того, що для характеристики одного й того ж поняття часто вживаються синонімічні терміни, а це є неприпустимим з точки зору використання термінологічного апарату. Так, для характеристики діяльності суб’єктів, які наділені владними повноваженнями, паралельно використовуються терміни “управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища”, “регулювання екологокористування і охорони навколишнього середовища”, “управління у галузі екології”, “управління навколишнім середовищем”, “екологічне управління” тощо. Однак з огляду на ряд факторів, пов’язаних із необхідністю гармонізації міжнародно-правового термінологічного апарату, задоволення потреб фахівців різних галузей (юристів, соціологів, економістів, політологів тощо), пошуку терміна, який би комплексно називав явище і відповідав би вимогам часу, дисертантом пропонується використовувати для характеристики владної діяльності у галузі екології термін “екологічне управління”. Це обумовлено насамперед тим, що термін “екологічне управління” органічно вбирає в себе всі складові елементи і об’єкти прикладання владного впливу: охорону навколишнього природного середовища, природокористування, забезпечення екологічної безпеки. Він є формою спрощення, адаптування і розвитку вже існуючих термінів для забезпечення потреб не тільки правників, а й інших науковців і який вже знаходить своє місце в правотворчій діяльності, працях вчених.

Поряд із термінологією правові аспекти екологічного управління, як міжгалузевого інституту екологічного права, досліджувались у працях багатьох вчених юристів-екологів, які вказували на його найсуттєвіші ознаки. Це дозволило дисертанту на основі узагальнення існуючих поглядів сформулювати таке поняття екологічного управління: “діяльність уповноважених суб’єктів, що ґрунтується на нормах права і спрямована на збереження довкілля в цілому та його окремих компонентів, зменшення техногенного навантаження на нього, забезпечення безпеки населення від негативного впливу навколишнього природного середовища”.

Сучасний стан еколого-правових відносин, логіка і перспективи їх подальшого розвитку передбачають прийняття уніфікованого нормативно-правового акта, який буде комплексно регулювати суспільні відносини, що виникають у системі “суспільство – природа”. На думку більшості вчених, таким нормативно-правовим актом повинен стати Екологічний кодекс України, що органічно поєднає у собі правові приписи екологічного законодавства, які на теперішній момент містяться в різних нормативних актах. Тому дисертант аргументує положення про те, що існуюча практика закріплення і структурного виокремлення правових інститутів у межах галузі права, а також значення такого інституту, як екологічне управління, вимагають його виділення та закріплення в окремому розділі Загальної частини зазначеного кодексу.

З метою узагальнення теоретичних поглядів і забезпечення повноти дослідження в дисертації висвітлено теоретичні аспекти екологічного управління. В ній розглянуто питання класифікації видів екологічного управління, яка охоплює його найбільш виразні та характерні риси. Зокрема, проведене дослідження дозволяє виділити наступні підстави класифікації та види екологічного управління: в залежності від виду і обсягу правомочностей суб’єктів, що здійснюють управління (державне, громадське, виробниче), за поресурсовою ознакою (земельне, водне, рослинне (лісове), надрове, фауністичне, атмосферно-повітряне, управління об’єктами природно-заповідного фонду), за територіальною ознакою (міжнародне, державне, регіональне, місцеве).

Необхідність досягнення цілей екологічного управління, реалізація екологічної політики, положень національного і міжнародного законодавства, ефективність організаційно-управлінської системи обумовлюють існування спеціальних принципів екологічного управління. Серед таких принципів автором виділені і розглянуті принципи сталого розвитку, ефективного поєднання адміністративних і економічних засобів екологічного управління, розділення господарсько-експлуатаційних і контрольно-наглядових повноважень, безперервність процесу управління і послідовність рішень, що приймаються.

Цілі екологічного управління досягаються у процесі здійснення його функцій, які пов’язані між собою і мають взаємодоповнюючий характер. Необхідність теоретичної розробки теми викликає нагальну потребу не тільки простого їх переліку, а й класифікації. З урахуванням цього автором пропонується поділ функцій екологічного управління на пізнавально-програмуючі і організаційно-регулюючі, визначивши як критерій поділу процес отримання суб’єктами управління значущої інформації та характер реагування на неї.

У підрозділі 1.3. “Види екологічного управління” міститься чотири пункти, в яких аналізуються основні характеристики проблемних питань, пов’язаних із реалізацією видів екологічного управління в сучасних соціально-економічних умовах.

1.3.1. Державне екологічне управління. У даному пункті автором досліджено теоретичні і практичні питання існування системи органів державного екологічного управління. Дисертант обґрунтовує і підтримує думки тих дослідників, які не обмежують коло державних органів екологічного управління загальної і спеціальної компетенції лише органами виконавчої влади. З огляду на те, що екологічне управління не зводиться до виконавчо-розпоряджувальних дій і має дещо ширші межі (в тому числі встановлення засад екологічної політики і цілей управління, врегулювання найважливіших питань), автор висловлює твердження про справедливість віднесення Верховної Ради України і Президента України до органів державного екологічного управління загальної компетенції.

У дисертації аргументується необхідність створення державної концепції реформування органів державного екологічного управління, розділення повноважень центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів на основі поресурсового підходу та розмежування повноважень з розпоряджання природними об’єктами і контрольно-інспекційних повноважень. Структура органів державного екологічного управління спеціальної компетенції повинна складатися з двох відомств за повної відсутності ознак підлеглості одне одному. До функціональних обов’язків органу, який буде здійснювати контрольно-інспекційні повноваження, необхідно віднести погоджувальну функцію, експертну, інспекційну та інформаційну. Орган поресурсового управління буде здійснювати дозвільну, науково-організаційну, інформаційну, еколого-просвітню діяльність, а також загальний екологічний моніторинг.

У зв’язку із зростанням уваги до екологічних правопорушень, криміналізацією ряду діянь у галузі екології, дисертант обґрунтовує необхідність надання повноважень органу дізнання підрозділам Державної екологічної інспекції. Разом з тим, спираючись на результати проведеного анкетування і співбесід з працівниками управлінь Міністерства екології та природних ресурсів у Харківській, Запорізькій та Донецькій областях, автор наголошує на тому, що надання таких повноважень може бути здійснене лише після поліпшення якісних і кількісних показників юридичного забезпечення діяльності підрозділів Державної екологічної інспекції.

1.3.2. Виробниче екологічне управління. Цей пункт присвячено існуючим системам виробничого екологічного управління. Автор підкреслює, що основними характеризуючими ознаками виробничого екологічного управління є його гнучкість та ініціативність. Разом з тим його ефективне функціонування є достатньо витратним процесом, і це необхідно враховувати шляхом надання пільг тим підприємствам, які запровадили ефективні системи виробничого екологічного управління, у порівнянні з підприємствами, на яких такі системи відсутні. При розгляді практичних питань застосування в Україні міжнародних стандартів екологічного управління серії ДСТУ ISO 14000 дисертант не погоджується з поглядами деяких вчених, які вважають, що сертифікація за цими стандартами повинна бути обов’язковою. Переважна більшість підприємств України ще не готова до запровадження цих стандартів, і примусова сертифікація не дасть очікуваного позитивного ефекту. Тому автор аргументує тезу про те, що екологічні показники повинні стати невід’ємною складовою оцінки підприємства, його інвестиційної привабливості, і державні органи мають сприяти організації ефективного функціонування виробничого екологічного управління через підтримку екологічної сертифікації підприємств, створення переваг для таких підприємств при розміщенні державного замовлення і визначенні виконавців державних програм.

1.3.3. Громадське екологічне управління. Характерною ознакою громадянського суспільства є взаємодія державних органів і громадян у процесі розв’язання проблем, що виникають. Законодавством України передбачено можливості для участі громадян та їх об’єднань у процесі екологічного управління, і перелік таких можливостей має тенденцію до постійного збільшення. У пункті 1.3.3. проаналізовано основні еколого-управлінські можливості громадян та їх об’єднань. Сформульовано пропозиції щодо внесення змін до тексту Закону України “Про екологічну експертизу”, “Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля” в частині розширення можливостей участі громадськості в процесі еколого-експертної і контрольно-інспекційної діяльності. Аргументується положення про те, що сучасний стан еколого-управлінських відносин характеризується зміною ставлення до ролі громадян у процесі екологічного управління, налагодженням співпраці з державними органами, підприємствами, установами і організаціями на паритетних засадах.

1.3.4. Міжнародні аспекти державного, виробничого і громадського екологічного управління. Глобалізація екологічних проблем викликала необхідність об’єднання світової спільноти для їх розв’язання, сприяла посиленню міжнародного екологічного співробітництва. Автор розглянув еколого-управлінську діяльність міжнародних установ (ООН, ЮНЕП, СОТ, Ради ЄС тощо), міжнародні аспекти здійснення виробничого та громадського екологічного управління і зробив висновок про те, що певна умовність міжнародних інституцій і характеру їхніх рішень доводить передчасність тверджень про існування в повній мірі міжнародного екологічного управління. Тому при розгляді міжнародних аспектів еколого-управлінських відносин необхідно говорити скоріше про зовнішню екологічну функцію держави і об’єднань громадян, яка виявляється у спрямуванні власної діяльності за межі однієї держави та реалізацію в тих же умовах внутрішньої екологічної функції суб’єктів господарювання.

Розділ 2 “Правові засоби організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” складається з двох підрозділів, у яких розкрито питання, пов’язані із застосуванням в Україні економічних засобів, які стимулюють суб’єктів господарювання до організації і реалізації ефективної екологічної політики.

У підрозділі 2.1. “Правове забезпечення економічних засобів організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” досліджуються питання, пов’язані із організаційно-управлінською природою елементів економічного механізму охорони навколишнього природного середовища.

Пункт 2.1.1. “Загальна характеристика економічних засобів організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” присвячено розгляду загальнотеоретичних засад економічного стимулювання екологічно безпечної діяльності і організаційних можливостей цих засобів для суб’єктів господарювання. Законодавством України заборонено втручання державних органів у господарську діяльність підприємців, якщо вона не зачіпає передбачених законодавством України прав державних органів щодо здійснення контролю за цією діяльністю. Разом з тим велика кількість імперативних норм зобов’язуючого і забороняючого характеру, передбачених для регулювання цих відносин, не спроможна з достатньою ефективністю впливати на надзвичайно складну екологічну ситуацію, що склалася на сьогодні в Україні.

Дисертант аргументує положення про те, що різний рівень технічного забезпечення і технологічних процесів суб’єктів господарювання вимагає застосування з боку державних органів усереднених показників щодо регулювання їх впливу на навколишнє природне середовище. Такі показники для одних підприємств є важкодосяжними, а інші можуть їх легко поліпшити за рахунок застосування новітніх технологій і обладнання, внутрішніх резервів. Однак робити такі кроки суб’єктам господарської діяльності невигідно з огляду на те, що додаткові заходи, пов’язані з поліпшенням екологічних показників підприємств, майже нічим не виправдовуються з фінансової точки зору, а лише потребують додаткових витрат. Таким чином, у сучасних умовах усе більшого значення набувають економічні засоби, покликані стимулювати суб’єктів господарювання до зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Застосування економічних засобів організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища передбачає і певну регуляторну діяльність з боку органів державного екологічного управління та громадськості. Тому необхідна ретельна регламентація процесу застосування таких засобів з урахуванням існуючої нормативної бази і світового досвіду. Автор вказує на доцільність імплементації в законодавче поле України ряду елементів економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, які вже довели свою ефективність в інших країнах. Це такі засоби, як переуступка права на викиди (скиди), екологічний податок на продукт, авансово-компенсаційна система.

У пункті 2.1.2. “Реалізація переуступки права на викиди (скиди) в процесі організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” вперше на дисертаційному рівні досліджуються механізм передачі права на викиди (скиди) та можливості його реалізації в національному правовому полі. При дослідженні правової природи передачі права на викиди (скиди) дисертант відмовляється від застосування таких часто вживаних термінів, як “угода купівлі-продажу” або “торгівля викидами (скидами)” на користь терміна “переуступка права на викиди (скиди)” з цілого ряду обставин: по-перше, підприємство не володіє реально певним лімітом на викиди (скиди), а лише отримує право на нього, що за суттю не є товаром; по-друге, нереалізований ліміт викидів (скидів) не залишається в розпорядженні підприємства, а просто не оплачується ним; по-третє, сам вираз “купівля-продаж прав на забруднення” може визвати негативну реакцію (навіть протидію) з боку екологічно активної громадськості або громадян, які не вникають у сутність юридичних понять, механізм угоди та його переваги; по-четверте, правовідносини, розглянуті вище, не є в чистому вигляді цивільно-правовими або адміністративними, і для них більш прийнятним є комплексний підхід, який найбільше відповідає змісту екологічного права; по-п'яте, на міжнародному рівні передбачено не тільки механізми торгівлі, а й випадки, коли сторона отримує право на додаткові викиди внаслідок виконання спільних проектів (механізми спільного впровадження), що не є торгівлею.

Переуступка права на викиди (скиди) являє собою процес, під час якого підприємство отримує право реалізувати не використану ним частину ліміту на викиди (скиди), яка утворилась унаслідок проведення ним ефективної цілеспрямованої політики щодо зменшення обсягів забруднення навколишнього природного середовища. Така переуступка права на викиди підтвердила свою ефективність у США, розвивається як інституція на міжнародному рівні. За її допомогою по відношенню до суб’єктів господарювання реалізуються дві функції – стимулююча і компенсаційна, що обумовлює привабливість цього механізму як для держави, так і для підприємств. Зважаючи на це, автор аргументує положення, що за допомогою механізму переуступки права на викиди (скиди) відбувається гармонізація екологічних інтересів держави, суб’єктів господарювання і суспільства.

У пункті 2.1.3. "Застосування фінансових засобів організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища" розглянуто проблемні питання фінансового забезпечення природоохоронної діяльності та запропоновано шляхи оптимізації правового регулювання з цих питань. Зокрема автором зроблено висновок про те, що існуюча практика стягнення екологічних платежів до бюджету і система розподілу державних коштів обмежують роль “екологічної” складової податково-бюджетної системи в Україні лише наповненням бюджетів різних рівнів, що негативно впливає на стан природних об’єктів і довкілля в цілому. Зважаючи на це, є необхідність закріплення на законодавчому рівні положення про прив’язку суми видатків на охорону навколишнього природного середовища, забезпечення раціонального природокористування та відтворення природних об’єктів у відсотковій ставці до загальної суми видатків Державного бюджету. Автор також формулює пропозиції щодо правового регулювання діяльності Фонду охорони навколишнього природного середовища.

При дослідженні системи екологічних платежів дисертант вказує на той факт, що на теперішній момент в Україні не використовуються організаційно-управлінські можливості впливу на суб'єктів господарської діяльності за допомогою запровадження екологічного податку на продукт і авансово-компенсаційної системи. Тим часом, екологічний податок на продукт, який являє собою стягнення плати за виробництво, використання або утилізацію продукції, котра в один із своїх життєвих циклів забруднює або іншим чином негативно впливає на навколишнє природне середовище, активізує діяльність суб’єктів господарювання щодо зменшення негативного впливу на довкілля, стимулює зростання обсягів вторинної переробки і розвиток переробної промисловості. Автор досліджує ефективність таких податків на прикладі застосування податків на пальне і на акумулятори в розвинутих країнах, висловлює конкретні пропозиції щодо внесення змін до чинного екологічного законодавства України.

Досліджено правову природу авансово-компенсаційної системи, зміст якої полягає у включенні до кінцевої ціни продукції додаткової суми, яка відшкодовується після того, як продукція безпечно утилізується. Основною умовою її застосування є можливість забезпечення переробки та утилізації продукції. Тому поєднання екологічного податку з авансово-компенсаційною системою буде гарантувати отримання коштів на переробку небезпечної з екологічної точки зору продукції. У такий спосіб фінансові засоби справляють значний організаційно-управлінський вплив на розвиток еколого-правових відносин у суспільстві безпосередньо через фінансову зацікавленість суб’єктів у кінцевих результатах своєї діяльності. Тому правове закріплення цього механізму може допомогти у розв’язанні ряду екологічних проблем: накопичення відходів, слабка організація вторинної переробки, використання екологічно шкідливих речовин і технологій.

У підрозділі 2.2. “Екологічний аудит як засіб організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища” розглянуто організаційно-управлінські можливості застосування екологічного аудиту в Україні. Автор доходить висновку, що історично процес становлення екологічного аудиту в світі відбувався як форма захисту інтересів суб’єктів господарської діяльності, пов’язаної з ризиком заподіяння економічної шкоди внаслідок невиконання або неналежного виконання вимог екологічного законодавства. Таким чином, основною відмітною рисою екологічного аудиту є його орієнтованість на суб’єкта господарювання, що значною мірою відрізняє аудит від інших функцій екологічного управління.

При розгляді змісту поняття екологічного аудиту автором проаналізовано терміни які містяться у спеціальній літературі, законодавстві України і текстах законопроектів. Шляхом узагальнення основних характеризуючих ознак сформульовано визначення екологічного аудиту як виду підприємницької діяльності, що здійснюється на договірних засадах незалежними суб’єктами з метою перевірки відповідності реального стану навколишнього природного середовища та існуючих кількісних і якісних показників нормативно встановленим критеріям або критеріям, які визначено замовником.

У роботі особливо наголошується на співвідношенні Закону України “Про аудиторську діяльність” і проекту Закону України “Про екологічний аудит”, як загального і спеціального законів, вказується на зв’язок їх положень та пропонуються зміни до тексту Закону України “Про аудиторську діяльність”, які усувають його фінансову зорієнтованість. Автор підкреслює, що успішна реалізація екологічного аудиту в Україні багато в чому буде залежати від процедурних питань здійснення еколого-аудиторської діяльності. Еколого-аудиторська діяльність має ряд особливостей, що відрізняють її від фінансової аудиторської діяльності, яка вже реалізується в Україні. Таким чином, для того, щоб забезпечити проведення екологічного аудиту кваліфікованими фахівцями необхідно запровадити окремий сертифікат на право його проведення. На теперішній момент, згідно з номенклатурою сертифікатів на право здійснення аудиторської діяльності, це повинен бути сертифікат серії “В”.

Для демонстрації сутності екологічного аудиту і його відмінностей від інших функцій у дисертації проведено порівняльну характеристику екологічного аудиту з екологічним контролем і екологічною експертизою. Проведене розмежування дало змогу зробити висновок, що екологічний аудит посідає самостійне місце серед функцій екологічного управління в якості форми незалежної перевірки і захисту інтересів суб’єктів господарювання.

У дисертації також розглянуто питання, пов’язанні з юридичним значенням висновку екологічного аудиту. Автором аргументується позиція, що висновок екологічного аудиту є результатом роботи фахівців із встановлення відповідності суб’єкта господарювання положенням екологічного законодавства, проголошеній ним екологічній політиці. Таким чином, аудитор повинен нести повну відповідальність за якість виконання аудиту і, у випадку застосування державними органами штрафних санкцій до підприємства, порушення екологічного законодавства, які не було виявлено в ході проведення екологічного аудиту, брати на себе всі витрати, пов’язані із застосуванням таких санкцій.