Ієрусалімова І.О. Механізм адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина : Иерусалимова И.А. Механизм административно-правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Краткое содержание

        У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми, визначається ступінь її наукової розробленості, цілі й завдання дослідження, визначається практичне значення основних положень дисертації, її наукова новизна, ступінь апробації результатів дослідження.

        У першому розділі Права людини і громадянина у відносинах з органами виконавчої влади України,  що складається із чотирьох  підрозділів, досліджуються права і свободи людини та громадянина як основа їх правового статусу, правова природа цих прав і свобод, їх класифікація.

         У підрозділі 1.1 “ Права і свободи людини та громадянина як основа їх правового статусу” зазначається, що соціально-правове становище людини, її права, їх генезис (соціальні корені), призначення – одна з проблем історичного, соціально-культурного розвитку людства, яка пройшла тисячоліття і яка незмінно знаходиться в центрі уваги політичної, правової, етичної, релігійної, філософської думки. Головними принципами державної політики в галузі прав людини є:  визнання прав і основних свобод людини і громадянина такими, які дані людині від народження і є невід’ємними; забезпечення верховенства права і основних свобод людини у відносинах з державою; забезпечення рівності всіх людей перед законом і судом;  проголошення і реалізація прав і основних свобод людини і громадянина базується лише на законі; недопущення звуження змісту та обсягу проголошених Конституцією  прав і основних свобод людини і громадянина; визнання презумпції особистої свободи людини, згідно з якою  дозволено все, крім того, що прямо забороняється законом; визнання обмеженості свободи держави, її органів і посадових осіб відповідно до принципу, згідно з яким дозволено лише те, що прямо передбачається законом.

Проблема правового статусу громадянина в теорії права, конституційному та адмiнiстративному правi, iнших галузях національного права є багатогранною. Автор видiляє лише деякi її аспекти, що пiдкреслюють важливість окремих боків прав і свобод при їх реалізації в адміністративно-правових відносинах. Поняття “правовий статус” етимологічно i по суті збігається з поняттям “правове становище” особи, у яких відображаються всі основнi сторони юридичного буття індивіда: його потреби, iнтереси, мотиви, трудова, суспільна, політична та iнша діяльність, усi види взаємовідносин з державою. З урахуванням зазначеного, при аналiзi правового статусу людини в Україні, визначеннi його змiсту за основу запропоновано брати лiберальну модель, яка прийнята в розвинутих країнах та запроваджується в постсоціалістичних державах. Дисертант обгрунтовує доцільність цієї моделі наявністю в Україні конституційних і законодавчих положень, які стосуються реалізації та захисту прав і свобод людини й громадянина.

В підрозділі правовий статус громадянина розглядається зі статичного і динамічного боків. Аналізується кожен елемент правового статусу громадянина. Робиться висновок, що елементами правостатичного стану є громадянство, правоздатність і дієздатність громадян України. Права, свободи і обов'язки, а також їх гарантії, як найбільш рухлива частина правового статусу суб'єктів, складають праводинамічний стан. Відповідно до цього правовий статус громадянина України становить сукупність наступних елементів: громадянство, правоздатність, дієздатність, права, свободи і обов'язки, а також гарантії їх забезпечення.

          У підрозділі 1.2 “Особливості адміністративно-правового положення громадян в незалежній правовій державі Україні” підкреслюється, що співвідношення загального правового статусу громадянина з адміністративно-правовим статусом даного суб'єкта є співвідношенням категорій загального і особливого. А співвідношення адміністративно-правового статусу загалом з правовими позиціями громадян в окремих сферах управління є співвідношенням категорій особливого і часткового (одиничного).

Діалектика виходить з визнання об'єктивності одиничного, особливого і загального, з визнання нерозривного зв'язку їх між собою. Ступінь прояву і специфіка вираження як у цілому, так і тих або інших сторін правового статусу в конкретних галузях права, різна. Загальновизнаним критерієм, що береться за основу визначення правового статусу громадянина в тій або іншій галузі національного права, є предмет регулювання. Адміністративне право, нормами якого регулюються відповідні зв'язки, відрізняється від інших галузей права тим, що сферою його дії є державне управління, яке має виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, відрізняється масштабністю й універсальністю, ієрархічністю, безпосередньо організуючим характером. При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права слід, на думку українських науковців виходити з положень ст. 3 Конституції України, згідно з якими “держава відповідає перед людиною за свою діяльність” та “утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави”. Виходячи з цього, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме ролі не панування над людиною, а служіння людині. Натомість адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись як право забезпечення і захисту прав людини. В цьому – суть реформування українського адміністративного права на сучасному етапі. Адміністративне право для регламентації правового статусу громадянина використовує ті ж елементи, що характеризують його загальний правовий статус: громадянство, правоздатність, дієздатність, права, свободи й обов'язки, а також гарантії їх забезпечення, із притаманними їм особливостями.

Основною особливістю адміністративної правоздатності є те, що її здійснення припускає різні умови і характер взаємодії із системою виконавчої влади. Якщо раніше особливість адміністративної правоздатності вбачалася в обмеженні її рамками державного управління, то тепер зазначена взаємодія повинна будуватися на інших концептуальних підходах. Адміністративна правоздатність може бути реалізована в сфері взаємодії: з державною системою управління, системою місцевого самоврядування, державними підприємствами, установами й організаціями, з недержавними підприємствами, установами й організаціями, яким делеговані державою владні повноваження. Громадяни правоздатні у цих сферах діяльності.

Адміністративна дієздатність, також є винятково важливим елементом правового статусу громадян у сфері управління, тому що лише дієздатність уможливлює активну участь громадянина у правовідносинах, здійснення його адміністративної правоздатності. В рамках реалізації прав і свобод людини і громадянина автор аналізує також окремі елементи адміністративної деліктоздатності та звертає увагу на таку складову адміністративної дієздатності, як обов’язки у сфері державного управління.

У підрозділі 1.3 “Правова природа суб’єктивних прав людини і громадянина у сфері управлінської діяльності” розглядається генезис прав, свобод громадян у сфері державного управління і гарантій їх реалізації. Аналізуються історичні правові документи, які дають можливість прослідкувати становлення і розвиток названих вище людських цінностей. Закріплені в правових актах права і свободи громадян визначають найбільшу за обсягом частину тих відносин і зв'язків, що склалися між ними та органами виконавчої влади. Право громадянина у сфері державного управління є встановлена адміністративно-правовими нормами і забезпечена спеціальними засобами охорони можливість і суспільна необхідність для громадянина активно діяти певним чином і вимагати визначених дій від інших суб'єктів у сфері діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування у своїх особистих, державних інтересах або за їх дорученням в інтересах інших громадян. Активне становлення і розвиток на базі нових демократичних принципів управлінської діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання економіки, підприємництва, управлінських послуг, а також забезпечення законності, обумовлене побудовою правової держави і впровадженням сучасних форм і методів управління, пов'язаних у першу чергу з регулюванням, координацією, лібералізацією владних повноважень по-новому ставить питання дослідження суб'єктивних прав у цій сфері. Головна особливість, що характеризує громадян як учасників управлінських відносин, полягає в тому, що вони виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті загальногромадянські права й обов'язки. Самі громадяни не в змозі забезпечити собі охорону і захист прав, тому що не мають юридично–владних повноважень, якими наділені державні органи, а також інші суб’єкти, до яких вони звертаються. Тому в державно-управлінській діяльності громадяни звертаються зі своїми вимогами про належну поведінку зобов'язаного органа до компетентних вищих органів виконавчої влади, органа місцевого самоврядування, навіть у тих випадках, коли зобов'язаними є не ці органи, а інші учасники у сфері адміністративно-правових відносин. Громадяни, які беруть участь у сфері діяльності органів виконавчої влади, іноді не мають у тих або інших відносинах і особистого інтересу. Об'єктом їх суб'єктивних прав у цьому випадку буде не особистий, а державний, суспільний інтерес або інтерес осіб, права яких вони захищають.

В підрозділі 1.4 “Класифікація прав і свобод громадян у сфері адміністративно-правових відносин” зазначається, що для аналізу прав і свобод громадян, розробки питань забезпечення їх реалізації і захисту від порушень важливе значення має їх класифікація.

Права і свободи громадян у сфері державного управління відрізняються від прав і свобод в інших галузях завдяки об'єкту правового регулювання управлінських відносин. Саме об'єкт поряд з іншими компонентами правового регулювання визначає специфіку, особливості прав і свобод у даній сфері. В адміністративно-правовій літературі права і свободи людини та громадянина в основному класифікуються за їх змістом на політичні, особисті, трудові тощо. В деяких наукових працях зроблено спробу дати класифікацію прав і свобод громадян у сфері державного управління. Разом з тим, є потреба в подальшому її уточненні. Існуюча  класифікація просякнута конституційними нормами й орієнтована на розвиток цивільних властивостей людини. Вона служить орієнтиром у різноманітній діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування для практичного здійснення основних конституційних прав і свобод і не відбиває особливостей сфери адміністративно-правового регулювання. Аналіз усіх цих наукових концепцій щодо класифікації прав і свобод людини і громадянина в сфері адміністративно-правового регулювання суспільних відносин дав нам можливість сформулювати відповідний критерій їх класифікації і звести їх у певні обумовлені даним критерієм групи. Критерієм такої класифікації доцільно визначити внутрішній зміст цих прав і свобод та ступінь сприяння органів виконавчої влади та інших суб’єктів адміністративно-правових відносин їх реалізації. За цим критерієм права і свободи людини і громадянина у сфері адміністративно-правового регулювання  поділено на чотири групи: 1) права і свободи, що безпосередньо реалізуються громадянами та іншими фізичними особами; 2) права і свободи, що реалізуються за безпосереднього сприяння органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; 3) права і свободи, що гарантуються адміністративно-правовим захистом органів держави; 4) права і свободи, що реалізуються за сприяння громадських організацій.

 Другий розділ   “Поняття та зміст механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина” складається із чотирьох підрозділів. В ньому розглянуті питання визначення поняття механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина, змісту його елементів, виявлення закономірностей розвитку суспільних відносин щодо реалізації кожного конкретного права громадянина в сфері виконавчої влади.            

Підрозділ 2.1. Поняття механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина присвячений визначенню понятійного апарата і змісту механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Автор звернула увагу на досить часте застосування в джерелах адміністративного права терміна „забезпечення” та на відсутність визначення його в правових актах та юридичній літературі.  На основі аналізу цього слова, як воно визначається в українській мові, змісту „забезпечення”, як воно застосовується в нормативно-правових, зокрема адміністративних актах, дається визначення поняття адміністративно-правового забезпечення. Констатується, що адміністративно–правове забезпечення прав і свобод людини та громадянина представляє собою повноту регулювання за допомогою норм адміністративного права суспільних відносин, що  виникають для та в процесі їхньої реалізації, а також надання за допомогою цих норм відповідних гарантій, які разом з іншими правовими та неправовими гарантіями створюють стійку систему можливостей користування правовими цінностями в державі. Для повноти регулювання в системі адміністративно-правового забезпечення важливим є з'ясування кількості і якості елементів, необхідних для механізма адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Причому в цьому механізмі важливе місце посідатимуть як засоби регулювання, так і засоби реалізації суспільних відносин, коли це стосується забезпечення саме прав і свобод людини та громадянина. Адміністративно-правове забезпечення передбачає надання механізму адміністративно-правового регулювання організаційних відносин повноти, достатності для реалізації норм і отримання відносин, які б дали можливість вільно реалізовувати права. Конструкція адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина обумовлена механізмом адміністративно-правового впливу на суспільні відносини, правову культуру та правосвідомість. Правове регулювання – це специфічна нормативна частина правового впливу, особливий його порядок, що визначається підвищеною чіткістю нормативної регламентації. Дія і вплив на відносини, їхнє регулювання правом співвідносяться між собою як ціле, особливе і окреме. Адміністративно-правовий вплив – це особливий вид правового впливу. Його специфічність визначається об'єктом впливу, тобто відносинами, що регулюються адміністративним правом, особливостями його норм. Адміністративне право впливає на суспільні відносини через спеціальну систему елементів, що іменуються у літературі механізмом дії, впливу, регулювання. Таким чином, адміністративно-правове забезпечення передбачає насамперед регулювання за допомогою норм адміністративного права суспільних відносин, що виникають для та в процесі реалізації прав і свобод людини та громадянина, вплив на них за допомогою передбачених в законодавстві елементів. Крім того, для адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина важливим засобом виступає реалізація норм адміністративного права. Причому тут важливі усі способи реалізації і використання, коли громадянин сам скористається засобами реалізації, і додержання та виконання норм, а особливо застосування певних норм адміністративного права з метою надання можливості громадянину отримати право. Складовою частиною адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина є гарантії їх реалізації, під якими розуміються умови, засоби, способи, які забезпечують здійснення у повному обсязі і всебічну охорону прав і свобод особи. Цінність адміністративно-правового механізму і його змісту полягає у виникненні під його впливом необхідних реальних відносин, збіг проектних з тими, що фактично проявляються у поведінці людей, у їхніх вчинках. Оскільки адміністративні правовідносини можуть розглядатися і як норматив, і як явище, що реалізується в поведінці людей,  їх можна вважати і засобом впливу (встановлення прав і обов'язків), і об'єктом (акти поведінки). Для цього не досить закріпити адміністративно-правові норми в законодавчих адміністративно-правових актах, які будуть оформляти реалізацію прав і свобод. Створення правової держави потребує формування правових систем від норм, через проміжні елементи до їх реалізації з урахуванням мети, яку ставив законодавець, коли видавав ту чи іншу норму адміністративного права. Отже, механізм адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина представляє систему засобів, які є складовою впливу елементів цієї галузі права на суспільні відносини та встановлювані її нормами гарантії реалізації цих прав (поновлення в органах виконавчої влади та суду, захист за допомогою адміністративної відповідальності та прокурорського нагляду).

           У підрозділі 2.2 “Організаційні засоби в системі адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина” визначається зміст  організаційних засобів як елементу механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Система адміністративно-правових засобів забезпечення, реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління поряд з іншими включає взаємопов’язану та взаємодіючу сукупність організаційно-правових засобів, що використовуються в різноманітних сферах здійснення виконавчої влади. Вивчення системи засобів адміністративно-правового забезпечення та захисту прав громадян дозволить глибше і докладніше розкрити їх правоохоронну сутність, встановити їх зв’язок один з одним і більш правильно визначити роль та значення їх в забезпеченні прав та інтересів громадянина у сфері державного управління. Нове бачення адміністративно-правових заходів впливу пов’язується з вираженням профілактичного, виховного, обслуговуючого боків у забезпеченні прав і свобод громадян у сфері управління. Охорона і захист прав і свобод громадян забезпечується, передусім, матеріальним обґрунтуванням цих прав, відповідністю суспільних і державних інтересів інтересам громадян, застосуванням організаційно-правових засобів, які не є юрисдикційними. Це означає, що в першу чергу діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб повинна бути спрямована на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян, а також надання адміністративних послуг. Відповідно до цього, правове регулювання у сфері державного управління, діяльності органів місцевого самоврядування своїм завданням має не тільки забезпечення вимог законності, охорони прав громадян від порушень, але і припинення та усунення передумов можливого порушення прав і інтересів особи, створення умов для нормальної і повної реалізації наданих громадянам  України  широких юридичних та інших можливостей. Адміністративне право вирішує це завдання різноманітними шляхами. Найважливіший з них – використання правових засобів, які впливають на підвищення матеріального рівня населення, розвиток малого та середнього бізнесу, підприємництва, інших елементів ринкових відносин, інтересів у соціальній сфері, забезпечуючи цим права і свободи людини та громадянина. Інший шлях полягає у вдосконаленні самої сфери державного управління. Сучасне розуміння демократичної держави полягає в том, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі в суспільства. Це означає, що держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто її різноманітні дії спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх прав і свобод.

У підрозділі 2.3 “Повнота нормативного регулювання як складова   частина механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина” зазначається, що складовою частиною адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина є регулювання із допомогою норм цієї галузі права суспільних відносин управлінського характеру, де фізичні особи реалізують свої права. Без адміністративно-правового регулювання часом неможливо громадянам реалізувати закріплені в Конституції України права і свободи  і, що найважливіше, створити необхідні організаційні умови для надання громадянам державних управлінських та соціальних послуг, в результаті отримання яких ці права використовуються. Враховуючи, що громадяни часто реалізують свої права, звертаючись до органів виконавчої влади, необхідно оптимізувати процедури діяльності цих органів та органів місцевого самоврядування в забезпеченні права громадян на звернення. Закон України “Про звернення громадян” не є достатнім для адміністративно-правового регулювання розгляду і прийняття рішень за зверненнями громадян. Він однозначно регулює відносини між громадянином чи іншою фізичною особою та органами виконавчої влади, громадськими організаціями, адміністрацією підприємств тощо і, таким чином, з одного боку використовує адміністративно-правові норми в регулюванні відносин, які є предметом цивільного права чи іншої правової галузі, з іншого боку - неповно регулює відносини щодо надання державних управлінських послуг. Для ліквідації перекосів в правовому регулюванні даних відносин необхідно прискорити прийняття Адміністративного процедурного кодексу України. В підрозділі пропонується класифікувати процедурні відносини щодо надання управлінських державних послуг на загальні, особливі і спеціальні і відносно даної класифікації здійснювати регулювання на загальному рівні нормами Адміністративного процедурного кодексу України, на особливому – нормами відповідних законів, на спеціальному – нормами постанов уряду та інструкцій центральних органів виконавчої влади, які безпосередньо або через свої підрозділи чи місцеві осередки вчиняють організаційні дії щодо надання послуг. Важливе місце для забезпечення прав і свобод людини та громадянина в механізмі їх адміністративно-правового забезпечення має встановлення за допомогою норм цієї галузі права зобов’язань органів виконавчої влади, які кореспондують відповідним правам і свободам, надають можливість їх реалізації. Необхідним є підвищення ефективності регулювання діяльності уряду України, а також нормативних актів, які видаються безпосередньо Кабінетом Міністрів для регулювання суспільних відносин. Конституція України проголошує Україну соціальною державою. А це означає, що правова політика, соціальні функції повинні бути пов'язані не тільки зі створенням умов  забезпечення громадян роботою, перерозподілом прибутків через державний бюджет, забезпеченням людям прожиткового мінімуму, але й турботою про освіту, культуру, сім'ю та охорону здоров'я, постійним покращенням соціального забезпечення. Соціального спрямування повинна набути вся економічна політика уряду. Підвищення ролі соціальної функції держави стає настільки очевидним та актуальним, що виникає необхідність соціальну спрямованість діяльності уряду розглядати як основний принцип його функціонування. В зв’язку з цим пропонується внести зміни до статті 3 проекту Закону України “Про Кабінет Міністрів України” (де йдеться про принципи діяльності уряду),  який готується до прийняття Верховною Радою України.

У підрозділі 2.4 “Адміністративно-правові гарантії прав і свобод людини та громадянина” доводиться, що в зміст адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини й громадянина як складова  входять гарантії їх реалізації, під якими розуміються встановлені законом засоби, що охороняють і захищають права громадян, припиняють та усувають  порушення, надають можливості щодо їх поновлення. Належна гарантованість прав і свобод людини та громадянина характеризується наявністю в державі ефективного правосуддя. Механізм адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини та громадянина включає передусім адміністративне правосуддя. Однак і вся судова система в частині захисту прав громадян у відносинах із виконавчою владою теоретично і практично є складовою механізму адміністративно-правового забезпечення цих прав. Необхідно прискорити вивчення судовими, правоохоронними працівниками та іншими державними службовцями прийнятого нещодавно Кодексу адміністративного судочинства України та створення системи адміністративної юстиції. Кожна із функцій прокуратури, при її відповідній реалізації цим органом, представляє гарантування прав і свобод людини в системі виконавчої влади і особливо в адміністративно-політичній сфері. Однак доцільно прислухатись до рекомендацій Ради Європи щодо скасування загального нагляду прокуратури, адже при запровадженні адміністративної юстиції кожен громадянин, свобода якого не обмежена у передбаченому законом порядку, має можливість захисту своїх прав в адміністративному суді. Доцільно здійснювати нагляд прокуратури в місцях позбавлення волі чи в інших установах, де перебувають громадяни, які не можуть самостійно захищати свої права. Адміністративно-деліктне законодавство не відповідає вимогам щодо захисту прав і свобод людини та громадянина. Потрібно в новому Кодексі  про адміністративні правопорушення передбачити главу під назвою “Адміністративні правопорушення, що посягають на права і свободи громадян”. Доцільно ширше виписати права потерпілого в процесуальній частині цього кодексу, надати йому, крім уже закріплених прав, право подавати докази, брати участь у їх дослідженні, надати можливості щодо повного відшкодування завданої йому  матеріальної шкоди тощо.