Шакірова О.В. Правовий та соціальний захист працівників державної податкової служби в Україні (організаційно-правові аспекти) : Шакирова О.В. Правовая и социальная защита работников государственной налоговой службы в Украине (организационно-правовые аспекты)

Краткое содержание

У вступі дисертаційної роботи обгрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, формулюється мета і завдання дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ І “Теоретичні аспекти соціально-правового статусу працівників органів державної податкової служби” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1 “Соціально-правова характеристика служби в органах ДПС України” присвячений аналізу особливостей та специфіки державної служби в органах податкової служби.

Автор наводить різні точки зору вчених-юристів щодо визначення поняття державної служби, підкреслює, що характер її функціонування визначається соціальною природою, сутністю та призначенням. У демократичному суспільстві, в умовах соціальної, правової держави функціонування державної служби за своїм характером є процесом служіння Батьківщині, народу, тій політичній системі, що створена в державі. Важливо лише те, щоб політична система в державі мала дійсно народний характер, жила інтересами і потребами народу. Адже держава  сильна тоді, коли вона виражає інтереси народу, координує діяльність державних органів з інститутами громадського суспільства.

Аналізуючи праці зарубіжних вчених та організацію державної служби зарубіжних країн (Франції, Німеччини, Італії, Великобританії, США, Канади), автор показує, що поняття “державна служба”, “цивільна служба”, “публічна служба”, “публічно-правова служба” у різних державах неадекватні нашим і мають суттєві розбіжності.

З’ясування соціально-правової характеристики державної служби, врахування зарубіжного досвіду дозволило авторові зробити висновок про те, що сутність державної служби має соціальну обумовленість, оскільки переслідує суспільно-корисні цілі і завдання. Державна служба – багатоаспектне явище, яке треба розглядати у декількох вимірах: соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному.

Основними ознаками  сучасної державної служби є : а) професійна діяльність, у межах якої реалізується компетенція державних органів; б) зміст  діяльності державних службовців, що має владний характер і забезпечується заходами держаного примусу, для виконання завдань і функцій держави, необхідних для життєдіяльності суспільства, яке оплачується з державного бюджету; в) специфіка нормативної бази регулювання державної служби, що знаходить своє виявлення через поєднання різних галузей права публічно-правової та приватно-правової систем; г) переважання розумової праці в процесі професійної трудової діяльності; д) володіння інформацією як особливим предметом праці; з) виконання службової діяльності з урахуванням внутрішнього трудового розпорядку.

Автор пропонує поняття державної служби України визначити наступним чином: “Державна служба – це професійна діяльність державних службовців щодо виконання завдань та функцій суспільства і держави шляхом реалізації своїх посадових повноважень на платній основі ”.

Дисертант відмічає, що особливим різновидом державної служби України є служба в податковій міліції. Специфіка державної служби в податковій міліції обумовлена двома основними факторами: 1) правовим статусом податкової міліції; 2) їх цілями і завданнями.

Підрозділ 1.2 “Поняття правового статусу працівників податкової служби” присвячений визначенню характеру та змісту правового статусу працівників податкової служби.

Автор, аналізуючи позиції вчених юристів щодо з’ясування змісту та сутності поняття правового статусу, зазначає, що правовоий статус необхідно розуміти, насамперед, як систему визначених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод та обов’язків особистості, необхідних для задоволення тих або інших інтересів останньої. Зміст правового статусу, зміна та розвиток його формулювань – самостійна і в більшості випадків дуже важлива проблема. Безперечно, якість, характер і специфіка цих положень, здатні обумовити характер фактичного стану людини в суспільстві, можуть мати важливі практичні наслідки в процесі задоволення індивідами своїх матеріальних і духовних потреб та інтересів. У науковій літературі розрізняють загальний, спеціальний та індивідуальний статуси, які накладаються один на один і на практиці є неподільними. Спеціальні статуси конкретизують загальний правовий статус на рівні окремих соціальних груп.

У дисертації зазначається, що спеціальний статус мають державні службовці, які займають посади в органах податкової служби. На основі аналізу елементів, а також специфіки спеціального статусу, автор робить висновки: 1) правовий статус державних службовців органів податкової служби – це зміст їх службово-трудових правовідносин. Статус державних службовців податкової служби складає диференційовану і комплексну систему, що має вертикальну і горизонтальну структуру. Вертикальний поділ полягає у розмежуванні видів державних службовців залежно від займаних посад та від рівня державної служби в цих органах, структурах, службах та підрозділах. Горизонтальний поділ вказує та розмаїття спеціальних напрямів у даному різновиді державної служби; 2) статус державного службовця органів податкової служби виникає на підставі відповідного законодавства у зв’язку з заміщенням посади. Саме певна посада працівника податкової служби є базою для характеристики статусу державного службовця цих органів; 3) правовий статус працівників податкової служби являє собою сукупність прав, свобод, обов’язків, обмежень, морально-правових вимог, заборон, гарантій у сфері проходження служби особами начальницького складу податкової міліції, їх соціально-правового захисту та юридичної відповідальності; 4) правовий статус працівників податкової служби передбачає: наявність повноважень і можливостей виступати в межах своєї компетенції від імені держави, представляючи її інтерес; поєднання її суворої нормативної регламентованості діяльності у формально-процесуальному відношенні з досить широкими можливостями вольових рішень на основі суб’єктивної інтерпретації як ситуації, так і регулюючих її законодавчих норм; належність до особливої професійно-статусної групи.

Підрозділ 1.3 “Морально-етичні вимоги до поведінки працівників органів податкової служби” присвячений аналізу етичних і моральних правил їх різновидів та розповсюдження щодо працівників податкової служби. Крім того, досліджуються специфічні, притаманні лише даному виду службової діяльності етично-службові особливості, якості, ознаки, властивості. Визначаються напрями удосконалення культурно-етичного забезпечення поведінки працівників податкової служби.

Автор звертає увагу, що дослідження основних засад змістовності і визначення моральної культури працівників податкової служби розглядають питання службового етикету у правоохоронній фіскальній діяльності останніх. Зміст службового етикету працівників податкової служби полягає в тому, що він є правовим інструментарієм, визначає систему взаємних юридичних прав і обов’язків держави і особи працівника податкової служби, інтенсифікації управління правоохоронної фіскальної діяльності. Службовий етикет працівників податкової служби – складова частина їх духовної культури, система законодавчо закріплених, історично та природно встановлених правил поведінки і спілкування у службово-трудовій та позаслужбовій діяльності, які відповідають моральним вимогам суспільства і національній духовності. Специфіка такого різновиду службового етикету полягає в тому, що він має не тільки моральне значення, а й правове закріплення, повинен регламентуватися наказами, інструкціями та іншими нормативно-правовими актами. Отже, службовий етикет працівника податкової служби – це традиційно встановлена у правоохоронних фіскальних органах й підтверджена документально форма дотримання службових норм і правил, правомірності поведінки у взаєминах між колегами та будь-якими учасниками податкових відносин.

У дисертації досліджуються етичні вимоги до поведінки працівників податкової служби, поділені на правові, організаційні, кадрові. Правові вимоги передбачають необхідність прийняття Кодексу честі працівників податкової служби. Організаційні – охоплюють реалізацію такних заходів: прийняття в службах, органах, структурах податкової служби комплексних планів роботи  з молодими працівниками; проведення святкових ритуалів; створення при обласних структурах громадських рад з морально-етичного виховання працівників; постійне навчання особового складу основам професійної культури і етики; взаємодія з релігійними конфесіями щодо духовно-морального розвитку особистості працівника;  соціологічні дослідження; проведення конкурсів на звання “Кращий за професією”; активізація наставницької діяльності; участь ветеранів органів податкової служби в професійно-моральному становленні молодих працівників; узагальнення й поширення позитивного досвіду роботи з молодими працівниками; організація дозвілля тощо. Кадровий напрям передбачає обов’язкове  включення в програму підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової служби курсу етики державної служби і етикету службово-ділових відносин. Високі моральні якості і бездоганна репутація повинні стати обов’язковою  умовою при заміщенні посад і просуванні по службі. Необхідно передбачати конкретні заходи щодо стягнення за неетичні проступки, дії яких охоплювали б заходи адміністративного, матеріального і морального порядку.

Розділ ІІ “Правовий захист працівників органів державної податкової служби України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Загальна характеристика правової захищеності працівників органів державної податкової служби” автор пропонує розглянути суспільні відносини, які є важливими для забезпечення реалізації правового статусу громадянина та поняття правової захищеності.

Дисертант пропонує, на основі всебічного дослідження поняття правового захисту громадян, визначити правовий захист працівників податкової служби як систему юридичних засобів, за допомогою яких уповноважені на те державні органи, їх посадові особи та інші суб’єкти здійснюють реалізацію і захист законодавчо встановлених організаційно-правових гарантій з метою забезпечення стану правової забезпеченості правової захищеності працівників органів державної податкової служби. За допомогою такого визначення можливо всебічно розглянути його механізм і виробити  відповідні рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства, а також самого процесу реалізації правових гарантій на практиці.

Автор підкреслює, що правова захищеність працівника державної податкової служби передбачає надання можливості працівнику відновлення стану, в якому він перебував до порушення його прав; припинення дій, які порушують його права чи створюють загрозу їх порушення; визнання  недійсними актів державного органу, органу місцевого самоврядування, інших організацій, установ щодо працівника державної податкової служби, якщо вони прийняті з порушенням чинного законодавства; самозахисту своїх прав у передбачених законом випадках; відшкодування збитків, компенсації моральної шкоди, завданої працівникові протиправними діями.

У дисертації вказується на те, що, незважаючи на наділення працівників державної податкової служби, а особливо працівників податкової міліції широким правовим захистом, на практиці у минулому році таким захистом скористались тільки 48 % з-поміж працівників, щодо яких були вчинені правопорушення. Очевидно, тут проявляється десятиліттями набутий у процесі виховання стереотип поведінки, згідно з яким працівнику самому “шукати” справедливості, “ходячи по кабінетах”, незручно. Інші працівники свідомо не бажають втягуватись у тривалу боротьбу за встановлення справедливості, знаючи, з якими складнощами вони зустрінуться у прокуратурі і суді, і скільки це забере у них моральних і фізичних сил.

Дисертант звертає увагу, що ефективність дії механізму правового захисту  працівників податкової служби залежить від правової бази. Сучасну систему нормативних джерел з цього питання складають: Конституція України, закони, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти, міжнародно-правові акти. Незалежно від рівня і юридичної сили того чи іншого нормативно-правового акта усі вони виконують одну і ту ж функцію – офіційно засвідчують державне визнання засобів захисту щодо специфічних учасників суспільних відносин, якими є працівники податкової служби.

Заходи забезпечення правового захисту працівників податкової служби здійснюються на основі спеціальних законів України, зокрема таких як: “Про державну податкову службу в Україні”, “Про міліцію”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”, “Про державну службу” та інших нормативних  актів.

Адміністративну та кримінальну відповідальність за образу працівника податкової міліції, опір, погрозу, насильство та інші дії, що перешкоджають виконанню покладених завдань, передбачено відповідно Кодексом України про адміністративну відповідальність та Кримінальним кодексом України.

У підрозділі 2.2 “Заходи забезпечення правового захисту працівників органів державної податкової служби” автор з метою вдосконалення правової захищеності працівників податкової служби вказує на необхідність розробки принципів, мети, змісту, форм і методів роботи щодо профілактики, мінімізації, компенсації та корекції можливих фізичних, психічних, соціальних відхилень у працівників податкової служби; вивчення несприятливих факторів та безпеки діяльності працівників податкової служби, визначення можливостей суспільства, держави, певних інститутів щодо мінімізації, компенсації та корекції їх впливу на розвиток особистості працівника; розробки комплексу заходів та рекомендацій щодо профілактики перетворення віктимних особистостей у жер­тви несприятливих умов життєдіяльності; надання допомоги працівникам податкової служби з корекції самосприйняття та самоусвідомлення в питаннях особистої безпеки.

Управлінські рішення, плани щодо забезпечення безпеки особового складу повинні включати: розробку інструкцій, алгоритмів поведінки працівників податкової служби у несприятливих ситуаціях, зокрема, під час затримання озброєних злочинців, звільнення заручників, діях у невідомій, незрозумілій ситуації, де можлива загроза особистому життю; систематичну перевірку готовності особового складу податкової служби до виконання обов’язків в умовах підвищеного ризику для життя та в екстремальних ситуаціях; організацію початкової підготовки за місцем служби, підвищення рівня професійної майстерності, спеціальної та фізичної підготовки особового складу податкової служби, збільшення практичних занять, тренувань, навчань з відпрацюванням дій, передбачених заходами особистої безпеки; дотримання правил порядку дій учасників проведення занять, тренувань, особливо при застосуванні зброї, імітаційних засобів, спеціальних засобів сльозоточивої, світло-шумової і руйнівної дії; вміння користуватись приладами радіаційної, хімічної розвідки, дозиметричного контролю, засобами захисту органів дихання та шкіри в осередках хімічного забруднення; закріплення на постійне й тимчасове носіння зброї працівниками податкової міліції, вміння володіти нею та знання законних підстав для її застосування; перевірки дотримання дорожньо-транспортної дисципліни працівниками податкової служби, запобігання дорожньо-транспортних пригод за участю особового складу; цільове використання коштів на обов’язкове страхування працівників податкової служби; аналіз та вжиття відповідних заходів щодо злочинних намірів стосовно працівників податкової служби, членів їх сімей, порядок використання наявної інформації з метою профілактики таких правопорушень; здійснення комплексу оперативно-розшукових заходів для розкриття злочинів, вчинених щодо працівників податкової служби, для викриття і затримання осіб, які скоїли такі злочини; забезпечення особового складу податкової міліції сучасними спеціальними засобами захисту, зброєю, набоями, спорядженням; забезпечення якісного відбору кадрів у державну податкову службу, виявлення осіб психологічно нестійких у стресових ситуаціях, з недостатніми адаптаційними можливостями до ситуацій, пов’язаних з підвищеним ризиком; запровадження обов’язкового професійного психофізіологічного відбору кадрів на службу, щорічних психіатричних обстежень з обов’язковим застосуванням діагностики працівників оперативних міліцейських підрозділів; вжиття заходів для забезпечення соціального захисту сімей загиблих працівників податкової служби відповідно до чинного законодавства, допомоги працівникам податкової служби, які отримали каліцтва, поранення чи захворіли під час виконання службових обов’язків.

У підрозділі 2.3 “Особливості правової захищеності працівників податкової міліції та фактори її підвищення” досліджуються особливості, що виникають у процесі правового регулювання та реалізації нормативно-правових актів щодо правової захищеності працівників податкової міліції.

Автор, аналізуючи ознаки, якості і властивості управління державною службою в органах податкової міліції, робить висновок, що правове регулювання державної служби в органах податкової міліції – це здійснюваний в інтересах суспільства вплив на поведінку суб’єктів і об’єктів управління правоохоронною діяльністю у сфері оподаткування за допомогою норм права і актів реалізації права, з метою впорядкування організації і функціонування служб, структур, підрозділів податкової міліції та їх особового складу.

У дисертації акцентується увага на тому, що правове регулювання діяльності працівників податкової міліції виражається як у закріпленні окремих правоохоронних відносин у сфері оподаткування, так і у регламентації правового статусу цих працівників та їх юридичної відповідальності. Тому таке регулювання можна розглядати як специфічну діяльність компетентних органів. Крім того, це здійснюється шляхом дії  комплексу правових норм, які складають правовий інститут державної служби. Останній, у свою чергу, характеризується цілісною системою регулятивного впливу на організаційно-управлінські та службово-трудові відносини й специфічними прийомами регулювання, специфікою санкцій, способів їх реалізації, дійсно єдиних принципів та загальних положень, що поширюються на дану сукупність норм. Правовий інститут державної служби  в органах податкової міліції має комплексний характер і охоплює правові норми різних галузей національного права.

У дисертації зазначається, що ефективний вплив правового регулювання на організацію й функціонування державної служби в органах податкової міліції можливий лише при дотриманні ряду умов. По-перше, зміст правової норми чи групи норм повинен відповідати потребі розвитку держави та суспільства. По-друге, кожний нормативний припис повинен базуватися на сукупності принципів і найновіших дослідженнях з конкретного предмета регулювання. По-третє, зміст правових норм повинен корегуватись з огляду на прогнози розвитку податкової політики держави. По-четверте, правоохоронно-фіскальні зусилля держави повинні бути раціональними, а витрати – мінімізовані. По-п’яте, загальною засадою правового регулювання державної служби в органах податкової міліції є законність, яка в нормотворенні означає в першу чергу єдність норм щодо реалізації відповідної управлінської діяльності.

Розділ ІІІ “Соціальний захист працівників органів державної податкової служби України” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1 “Загальна характеристика соціального захисту працівників органів державної податкової служби” присвячений аналізу теоретичних і практичних питань у сфері соціального захисту працівників державної податкової служби.

Дисертант підкреслює, що соціальний захист працівників податкової служби є складовою частиною права соціального захисту населення. Без засвоєння понять цього права неможливо буде зрозуміти сутність соціального захисту працівників органів ДПС, адже він здійснюється на загальній правовій основі і лише в окремих випадках має специфічну основу.

У дисертації вказується, що відносини із соціального обслуговування та соціального захисту населення здійснюються такими державними органами: управліннями праці та соціального захисту населення; органами Пенсійного фонду України; стаціонарними установами органів соціального захисту населення; протезно-ортопедичними підприємствами; територіальними центрами з обслуговування одиноких непрацездатних громадян чи відділеннями соціальної допомоги.

Автор звертає увагу на те, що норми права соціального захисту поділяються на загальні, які визначають основні, принципові положення для всіх суспільних відносин у сфері соціального захисту чи їх більшості, і окремі, що регулюють конкретні види правовідносин, детально регламентують підстави, порядок і розміри надання громадянам різних видів забезпечення. Залежно від цього розрізняють загальну і особливу частини права соціального захисту.

Досліджені автором основні теоретичні положення юридичної науки щодо системи принципів права та врахування сучасних економічних умов і їх правового забезпечення дозволили виділити такі основні принципи права соціального захисту: загальності і доступності соціального захисту населення, що є одним із найважливіших, різноманітності, диференціації умов і норм соціального захисту, соціального забезпечення на рівні не нижче від прожиткового мінімуму, солідарності, соціального забезпечення за рахунок Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, коштів державного та місцевих бюджетів, здійснення соціального захисту державними органами, охорони права громадян на соціальний захист.

Дисертант робить висновок, що джерела права соціального захисту складаються з таких основних груп: нормативні акти про пенсійне забезпечення; нормативні акти про допомогу; нормативні акти щодо матеріально-побутового та житлово-комунального обслуговування; міжнародно-правові нормативні акти.

У підрозділі 3.2 “Механізм соціального захисту працівників органів державної податкової служби” автор визначає систему соціального захисту працівників податкової служби.

У дисертації вказується, що механізм забезпечення прав та свобод виступає єдиним, цілісним і якісно самостійним явищем правової системи, є комплексом взаємопов’язаних і взаємодіючих юридичних передумов, нормативних засобів і загальносоціальних умов, які створюють належні юридичні і фактичні можливості для повноцінного здійснення кожним своїх прав і свобод.

Автор підкреслює, що однією з найважливіших складових соціального захисту є пенсійне забезпечення, яке виявляється у наданні працівникам податкової служби матеріального забезпечення у разі повної або часткової втрати непрацездатності незалежно від її причин (віку, хвороби, трудового каліцтва чи професійного захворювання). Законодавство передбачає кілька видів трудових пенсій – за віком, по інвалідності; у разі втрати годувальника та за вислугу років. Такий перелік дає підстави стверджувати, що в країні існують різні види пенсійного забезпечення, оскільки законодавець передбачив випадки втрати працездатності. Конституцією України також передбачено, що “пенсії, інші види соціальних виплат і допомог, що є основним джерелом існування, повинні забезпечувати рівень життя не нижче від прожиткового мінімуму, встановленого законодавством”. Про високий рівень пенсійного забезпечення можна говорити лише в тому випадку, якщо пенсія, нарахована з заробітку, забезпечує прожитковий мінімум. У Основному Законі зазначено не лише право на пенсію, а й зафіксовано гарантії здійснення цього права. Воно враховується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, створенням мережі державних комунальних, приватних установ для догляду за непрацездатними і забезпечення рівня життя громадян, джерелами існування яких є  пенсії.

У дисертації зазначається, що найпоширенішою умовою для пенсійного забезпечення працівників податкової служби є наявність певного стажу роботи. Стаж є необхідним для отримання пенсії за віком, по інвалідності внаслідок загального захворювання, пенсії за вислугу років, встановленої для окремих категорій працівників, а також пенсії у зв’язку із втратою годувальника, який помер внаслідок загального захворювання.

Працівники органів державної податкової служби України поділяються на:      1) державних службовців; 2) працівників, які не є державними службовцями;             3) працівників податкової міліції. Пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється за рахунок держави. Право на таке забезпечення визначається наявністю у них встановленого законом віку, стажу державної служби, загального трудового стажу. Особливості пенсійного забезпечення залежать від того, до якої групи належать працівники.

Необхідно зазначити, що гарантії соціального захисту як усіх громадян, так і працівників міліції повинні відповідати державним соціальним стандартам. Зокрема, у статті 1 Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” зазначено, що державними соціальними стандартами є встановлені законом, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій.

Підрозділ 3.3 “Особливості соціального захисту працівників податкової  міліції” присвячений аналізу нормативно-правових актів та практики їх застосування у сфері соціального захисту працівників податкової міліції.

У дисертації вказується, що стабільність та ефективність діяльності податкової міліції досягається, насамперед, за рахунок формування інтересу до неї працівників цих органів, служб та підрозділів з урахуванням, соціальної корисності і престижності як особливого різновиду службово-трудової діяльності. У зв’язку з цим, на першому місці повинно бути забезпечення  державою можливостей успішного проходження служби, задоволення потреб службовців та їх інтересів, стимулюючих ефективне виконання посадових обов’язків та закріплення на державній службі. Це означає, перш за все, створення необхідних умов для нормальної службово-трудової діяльності, прийняття заходів щодо усунення перешкод у реалізації правоохоронно-фіскальних прав і обов’язків.

Автор виділяє такі основні різновиди орієнтирів в організації роботи працівників податкової міліції: характер службово-трудової діяльності; умови виконання функціональних обов’язків; винагороду за виконання і особливо за високоякісне виконання посадових повноважень; просування по службі. Згідно з цим в дисертації виділяється змістовна основа соціального захисту особового складу податкової міліції: 1) підвищення престижності державної служби в цих органах; 2) досить високе, регулярно виплачуване грошове забезпечення, розміри якого повинні підвищуватися з ростом кваліфікації, збільшенням стажу службово-трудової діяльності; 3) створення нормальних умов служби, забезпечення приміщенням, транспортом, телефонами, правильна організація розпорядку й режиму робочого дня; 4) державне страхування, гарантоване високе пенсійне та медичне забезпечення; 5) безперервне забезпечення службової перспективи, стабільності службово-трудових відносин, підвищення рівня кваліфікації.

У дисертації зазначається, що система заходів соціального захисту податкової міліції повинна надійно гарантувати реалізацію елементів їх правового статусу. Проте практика застосування цих норм свідчить про інше. Багатоаспектна діяльність податкової міліції потребує втілення в життя законодавчих настанов, що гарантують соціальне забезпечення, але правові і організаційні механізми їх реалізації на місцях неоднакові. І хоча Закон України “Про міліцію” у частині соціальних гарантій поширюється і на осіб рядового та начальницького складу податкової міліції, реалізація їх залежить від об’єктивних обставин і суб’єктивних моментів.