Ємець Л.О. Публічне управління неполітичними об\'єднаннями громадян (адміністративно-правове дослідження) : Емец Л.А. Публичное управление неполитичными объединениями граждан (административно-правовое исследование)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи, формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Загальна характеристика публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Сучасні тенденції становлення та розвитку публічного управління в Україні» розглянуто основні підходи вчених-правознавців до оновлення концепції державного управління, що передбачає створення нової правової бази, яка регламентуватиме державне управління в Україні; переорієнтацію державного управління на першочергове задоволення потреб та інтересів людини, пошук нових форм, методів управління, реформування інформаційно-методичного забезпечення управління. Наголошено на необхідності врахування під час оновлення концепції державного управління історичних аспектів становлення та розвитку державного управління в нашій державі, а також відповідного зарубіжного досвіду.

Акцентовано увагу на існуючий тенденції щодо відмови законодавця від вживання у нормативних актах, зокрема Конституції України, терміна «державне управління», що викликало необхідність пошуку нового терміна, за допомогою якого можна було б визначити виконавчу та розпорядчу діяльність відповідних суб’єктів управління, спрямовану на реалізацію функцій держави, виконання прийнятих політичних рішень.

У зв’язку з цим проаналізовано основні умови, передумови та фактори, що зумовлюють необхідність заміни поняття «державне управління» дефініцією «публічне управління».

При формулюванні авторського поняття цього різновиду суспільного управління враховано такі його ознаки: 1) урегульованість переважно нормами адміністративного права; 2) обумовленість публічними (суспільними) потребами; 3) наявність певної системи суб’єктів (органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інших суб’єктів у разі делегування їм публічних повноважень); 4) спрямованість на забезпечення та реалізацію прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб; 5) здійснення у певних формах і за допомогою методів, та у спосіб, визначених Конституцією та законами України.

Визначено основні напрямки розвитку публічного управління в Україні, які пов’язуються з: чітким з’ясуванням повноважень кожного із суб’єктів, задіяних у його здійсненні; обмеженням впливу політики на публічне управління; широким залученням громадськості до підготовки і прийняття управлінських рішень; оновленням нормативної бази публічного управління, зокрема через внесення відповідних змін до Конституції України, законів України «Про державну службу», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування» та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України.

У підрозділі 1.2. «Неполітичні об’єднання громадян як об’єкт публічного управління» проаналізовано сучасні тенденції правового, зокрема конституційного закріплення права громадян на об’єднання. На підставі цього зроблено висновок про необхідність закріплення права на об’єднання за фізичними особами, які законно проживають на території тієї або іншої держави.

На підставі аналізу змісту та значущості права громадян на об’єднання у його складі запропоновано виділяти політичний та громадянський (неполітичний) аспекти. Система об’єднань громадян охарактеризована з позицій правових підстав, покладених у підґрунтя їх існування, суб’єктного складу та цілей діяльності.

Обґрунтовано можливість вживання у межах дисертації терміна «неполітичні об’єднання громадян» як найбільш загальної категорії, що визначає його наукове спрямовання. Зосереджено увагу і на зв’язку права на об’єднання з розвитком громадянського суспільства.

Зроблено висновок, що, гарантуючи право громадян на об’єднання, держава не може дозволити, аби його реалізація здійснювалася у вільному, тобто безконтрольному з боку публічних інституцій, порядку, що власне і дозволяє розглядати неполітичні об’єднання громадян як об’єкти публічного управління, проте об’єкти специфічні, до яких, як наслідок, можуть застосовуватися переважно методи опосередкованого управлінського впливу.

Визначено основні види неполітичних об’єднань громадян, їхні особливості та характерні ознаки. В основу їх поділу покладено відсутність у статутних завданнях політичної мети та здійснення підприємництва. З урахуванням аналізу положень законодавства, статутів окремих об’єднань громадян, зареєстрованих Міністерством юстиції України, досвіду США та країн Європейського Союзу до неполітичних об’єднань громадян віднесено: професійні спілки, благодійні організації, молодіжні та дитячі громадські організації, творчі спілки, організації роботодавців.

Обґрунтовано позицію щодо неможливості віднесення до неполітичних об’єднань громадян релігійних організацій (їхня кількість у 2003 р. була 28613, у 2008 р. – 32639), які пропонується відносити до особливої групи об’єднань громадян – релігійні об’єднання громадян); установ громадської самодіяльності та самоорганізації населення (батьківські комітети у школах, вуличні та квартальні комітети; громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону), третейських судів, асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування, об’єднань юридичних осіб.

Неполітичні об’єднання громадян пропонується розуміти як сукупність громадських організацій, утворених на добровільних засадах переважно фізичними особами – громадянами України, які не ставлять за основну мету своєї діяльності участь у виробленні політичної волі та підприємництві, а спрямовують зусилля на реалізацію власних або загальновизнаних суспільних інтересів.

Наголошено на необхідності вдосконалення Закону України «Про об’єднання громадян», спрямованого на визначення правового статусу нових видів неполітичних об’єднань громадян – громадських рухів, фундацій, асоціацій, громадських установ, неурядових громадських організацій тощо.

У підрозділі 1.3. «Поняття та межі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» крізь призму історичного розвитку управління інститутами громадянського суспільства з’ясовуються сучасні межі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян.

Поняття «публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» сформульовано з використанням розробленої автором дефініції «публічне управління».

Досліджено адміністративне законодавство як дореволюційного, так і радянського періодів, що визначало процедури управлінського впливу на об’єднання громадян. Зроблено висновок, що зародження спеціальних нормативних актів, присвячених названим вище питанням, відбулося в Росії лише на початку ХХ ст. та було пов’язано перш за все з революційними подіями 1905 р. До цього ж часу взаємовідносини держави та об’єднань громадян базувалися переважно на розсуді адміністрації, який не мав практично ніяких правових меж.

Окремо вивчається російське законодавство 1905-1917 рр., присвячене управлінню об’єднаннями громадян, зокрема порядку їх створення та припинення діяльності. На підставі аналізу відповідних нормативних актів зроблено висновок, що дореволюційне законодавство у цілому сприяло процесу активізації створення у Російській імперії товариств та спілок, проте загалом воно залишилося «поліцейським» за своїм змістом, тобто таким, що дозволяло адміністрації здійснювати на об’єднання громадян незаконний управлінський вплив.

Розглянуто порядок реалізації підданими Російської імперії права на об’єднання у період правління Тимчасового уряду. Наголошено, що чинне на той час законодавство про об’єднання громадян містило чимало прогресивних та дійсно демократичних положень, які переводили взаємовідносини об’єднань громадян з владою на міцний правовий фундамент.

Проаналізовано радянське законодавство про об’єднання громадян. Наголошується, що керівництво країни стояло на позиції необхідності повного підпорядкування об’єднань громадян владі з метою використання останніх у процесі розбудови радянської держави. У зв’язку з цим робиться висновок, що об’єднання громадян перебували під повним державним контролем, виступаючи, таким чином, одним із об’єктів всеохоплюючого державного управління. Це дозволяло владі в односторонньому порядку приймати рішення як про утворення, так і про ліквідацію громадських організацій.

Зазначається, що зміна державно-політичної ситуації в Україні на початку 90-х років минулого століття поставила на порядок денний, окрім інших питання про межі публічного управління об’єднаннями громадян, які б відповідали вимогам правової, демократичної та соціальної держави.

Наголошено, що публічне управління неполітичними об’єднаннями громадян має здійснюватися у чітко визначених межах, здатних забезпечити поєднання та узгодження в процесі управлінської діяльності інтересів як держави, так і неполітичних об’єднань громадян.

Межі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян визначаються певною сукупністю правил та вимог, зокрема: 1) здійснення виключно на підставі законів та за єдиними принципами; 2) нормативні акти, що визначають правовий статус неполітичних об’єднань громадян, не повинні містити норм, які покладають на об’єднання громадян обов’язки, ідентичні тим, що мають суб’єкти публічного управління або передбачають примусове виконання ними державних функцій; 3) забезпечення рівних можливостей для реалізації неполітичними громадян об’єднаннями своїх статутних цілей; 4) чітке закріплення процедур, що визначають підстави та порядок прийняття будь-якого індивідуального акта управління щодо неполітичного об’єднання громадян; 5) залучення до цього процесу органів судової влади як суб’єктів державного контролю; 6) незалежність неполітичних об’єднань громадян від організаційного, фінансового, політичного впливу суб’єктів публічного управління; 7) розширення участі представників громадськості у роботі колегіальних структур (колегіях, комісіях, робочих групах тощо) органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Розділ 2. «Адміністративно-правовий механізм публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правові засади публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» аналізується система нормативних актів, що закладають правову основу функціонування неполітичних об’єднань громадян та публічного управління ними.

Розроблено критерії класифікації таких нормативних актів, які пропонується розподілити на дві групи: основні та другорядні. До основних віднесено ті, що випливають з Конституції України й конституційних законів, а до другорядних – ті, що приймаються для конкретизації та доповнення основних.

Здійснюється аналіз нормативних актів, які складають правову основу функціонування неполітичних об’єднань громадян та здійснення публічного управління останніми, за їх юридичною силою. Пропонується розглядати систему законодавчих актів та систему підзаконних актів.

Визначено основні завдання, що вирішуються за допомогою аналізованих нормативних актів, зокрема: закріплення правового статусу конкретних видів неполітичних об’єднань громадян, системи та повноважень суб’єктів публічного управління, наділених правом приймати управлінські рішення та вчиняти управлінські дії щодо неполітичних об’єднань громадян; встановлення процедур у публічному управлінні неполітичними об’єднаннями громадян.

Досліджуються нормативні акти, що визначають правовий статус неполітичних об’єднань громадян. Зроблено висновок, що чинні законодавчі акти України про неполітичні об’єднання громадян на неналежному рівні визначають правовий статус останніх. Цей висновок підтверджують 81 % опитаних нами членів неполітичних об’єднань громадян.

У зв’язку з цим запропоновано ряд змін та доповнень до чинних нормативних актів: законів України «Про об’єднання громадян», «Про молодіжні та дитячі громадські організації», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», «Про організації роботодавців», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Окремому аналізу піддано нормативні акти, які, по-перше, закріплюють систему та повноваження суб’єктів публічного управління, наділених правом приймати управлінські рішення та вчиняти управлінські дії щодо неполітичних об’єднань громадян, та, по-друге, визначають процедури у публічному управлінні неполітичними об’єднаннями громадян.

Зроблено висновок про необхідність прийняття Основ законодавства України про неполітичні об’єднання громадян та розробку процедурного законодавчого акта, який би заклав основи взаємодії суб’єктів публічного управління з такими об’єднаними. Цю ідею підтримали 59 % опитаних осіб.

У підрозділі 2.2. «Система та особливості функціонування суб’єктів публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» досліджено систему суб’єктів публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян.

Встановлено співвідношення понять «суб’єкт публічного управління» та «суб’єкт владних повноважень». Зроблено висновок про їхню тотожність. Сформовано систему суб’єктів публічного управління, задіяних у процесі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян.

Запропоновано розглядати три рівні управління неполітичними об’єднаннями громадян: 1) загальнодержавний, або політичний (Президент України та Кабінет Міністрів України); 2) центральний, уособлений в діяльності центральних органів виконавчої влади (Міністерство юстиції України, Державна податкова адміністрація України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України); 3) місцевий, представлений суб’єктами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями, територіальними підрозділами (управління, відділи тощо) центральних органів виконавчої влади, які структурно не входять до складу місцевих державних адміністрацій), органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами та організаціями у разі делегування останнім державно-владних повноважень.

Визначено, що найбільший обсяг управлінської діяльності щодо неполітичних об’єднань громадян здійснюється на місцевому рівні, оскільки саме на ньому зосереджено найбільшу кількість об’єднань громадян (об’єктів управління) та суб’єктів управлінської діяльності.

Досліджуються основи правового становища суб’єктів публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян, які діють на кожному з трьох рівнів, аналізується зміст та специфіка їх управлінської діяльності у названій сфері.

Акцентовано увагу на характеристиці правового статусу Міністерства юстиції України як основного суб’єкта публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян. В межах його компетенції виділено два напрями реалізації його повноважень у названій сфері: 1) нормотворчий – видання нормативно-правових актів, спрямованих на створення умов для практичної реалізації ст. 36 Конституції України та Закону України «Про об’єднання громадян»; 2) організаційно-управлінський – вчинення конкретних управлінських дій, які мають на меті: а) легалізація неполітичних об’єднань громадян; б) видача свідоцтв про реєстрацію неполітичних об’єднань громадян.

Проаналізовано функції правоохоронних та контролюючих органів у здійсненні публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян. Встановлено, що управлінська діяльність правоохоронних органів в аналізованій сфері характеризується тим, що найчастіше підставою для здійснення управлінського впливу на політичне об’єднання громадян може бути вчинення останнім або його посадовими (службовими) особами протиправних дій, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України, а діяльність контролюючих органів зосереджується на здійснені періодичного спостереження за дотриманням цими об’єднаннями приписів правових норм.

Одночасно наголошено на існуванні в діяльності правоохоронних органів й регулятивних функцій щодо неполітичних об’єднань громадян, які відображають форми їх взаємовідносин із цими суб’єктами владних повноважень.

Окремо розкрито питання про можливість делегування тим або іншим державним органом певному об’єднанню громадян частини своїх функцій, які б дозволяли йому здійснювати управлінський вплив на інші об’єднання громадян. Зроблено висновок про неприпустимість існування громадської організації, яка володіла б відносно інших об’єднань громадян більшим комплексом повноважень.

Встановлено, що за наявності в Україні значної кількості державних та недержавних суб’єктів, які здійснюють в певному обсязі публічне управління неполітичними об’єднаннями громадян, є нагальна необхідність мінімізації їх управлінського впливу на неполітичні об’єднання громадян.

У підрозділі 2.3. «Методи публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» висвітлюється система наукових поглядів щодо ефективних і допустимих способів (методів) державного впливу на неполітичні об’єднання громадян, які повинні: забезпечити повну реалізацію громадянами України закріпленого на конституційному рівні права на об’єднання; сприяти розширенню мережі неполітичних об’єднань громадян із залученням їх до реалізації завдань публічного управління; сформувати механізми охорони і захисту інтересів держави, яким може бути завдана шкода внаслідок діяльності неполітичних об’єднань громадян.

Здійснено доктринальний аналіз термінів «метод», «метод державного (публічного) управління». На підставі проведених досліджень зроблено висновок, що методи публічного управління перебувають у прямій залежності від таких основних факторів, як: форма державного правління, ступінь упровадження у сферу публічного управління елементів правової державності, рівень нормативного забезпечення управлінської діяльності тощо.

Методи публічного управління класифіковано залежно від: сфери їх застосування – всередині суб’єкта управління (внутрішньосистемне управління) або у зовнішньому середовищі (зовнішньосистемне управління); зв’язаності методів публічного управління правовими нормами.

Під методами публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян запропоновано розуміти сукупність офіційних способів владного впливу суб’єктів публічного управління на процеси виникнення, діяльності та ліквідації неполітичних об’єднань громадян.

Розглянуто адміністративно-правові методи публічного управління взагалі та публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян, зокрема. Розмежовано терміни «адміністративно-правові методи» та «адміністративні методи».

Детально вивчено зміст та особливості застосування у процесі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян конкретних адміністративно-правових методів, зокрема: методу правового регулювання, методу адміністративного переконання та адміністративного примусу, контролю і нагляду. Зосереджено увагу на вимогах, яким має відповідати процес застосування методів публічного управління у названій сфері. Викладено пропозиції, спрямовані на підвищення законності та ефективності застосування методів публічного управління щодо неполітичних об’єднань громадян. Зокрема, визначено за доцільне: більш чітко окреслити межі компетенції суб’єктів публічного управління; доповнити нормативні акти, що визначають повноваження останніх, посиланням на необхідність більш широкого використання методу переконання у процесі їх практичної діяльності; надати право посадовим особам Міністерства юстиції України виносити щодо об’єднань громадян приписи з вимогою припинення окремих дій тощо.

До концептуальних положень, що мають бути враховані владними суб’єктами у процесі застосування методів управління щодо неполітичних об’єднань громадян, віднесено необхідність: 1) усвідомлення суб’єктами управлінської діяльності свого призначення у сфері публічного управління; 2) узгодження методів управління, з одного боку, з положеннями законодавства, а з іншого – з ідеологією соціального партнерства і співпраці влади з представниками громадськості; 3) поєднання прямих та непрямих управлінських важелів, для того щоб неполітичні об’єднання громадян відчували на собі мінімально можливий управлінський вплив.

У підрозділі 2.4. «Адміністративні процедури у процесі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян» зосереджено увагу на вивченні процедурних аспектів застосування до неполітичних об’єднань громадян методів управління.

Аналізуються погляди вчених-адміністративістів на зміст поняття «адміністративна процедура», досліджуються завдання, що виконуються у сфері публічного управління завдяки наявності інституту адміністративної процедури. До останніх віднесено: чітке визначення прав та обов’язків приватних осіб, які вступають у правовідносини із суб’єктами публічного управління; встановлення чіткого алгоритму діяльності суб’єктів публічного управління; забезпечення прозорості та неупередженості управлінської діяльності; забезпечення права приватних осіб брати участь у прийнятті управлінського рішення; підвищення ефективності та законності управлінської діяльності, переведення її на міцний правовий фундамент. На підставі викладеного під адміністративною процедурою запропоновано розуміти певний порядок вчинення дій та прийняття рішень суб’єктами публічного управління, які знаходять прояв у їх зовнішньоуправлінській діяльності.

Адміністративні процедури, що виникають у процесі публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян, запропоновано поділяти на процедури видання нормативних актів управління та процедури видання індивідуальних актів управління. Кожна з цих груп процедур піддана детальному дослідженню.

Проаналізовано стадії адміністративної процедури з видання нормативних актів управління; висловлено пропозиції, спрямовані на вдосконалення зазначеного напрямку роботи суб’єктів публічного управління.

Досліджено реєстраційні та контрольні адміністративні процедури, а також процедури, пов’язані з притягненням об’єднань громадян до юридичної відповідальності. Піддано аналізу завдання, які виконуються завдяки наявності названих адміністративних процедур, правові засади їх здійснення, конкретні підвиди останніх.

Запропоновано внести зміни до законодавства про об’єднання громадян, чітко визначивши: строк, протягом якого з дня прийняття рішення про заснування об’єднання громадян до органу легалізації повинна надійти заява про його реєстрацію; строки вчинення органом державної реєстрації окремих процедурних дій (правова експертиза установчих документів тощо); види перевірок неполітичних об’єднань громадян (планові, позапланові, виїзні, документальні тощо); перелік підстав для проведення перевірки; права та обов’язки суб’єктів контролю; процедури притягнення до юридичної відповідальності неполітичних об’єднань громадян тощо.

Наголошено, що останній вид адміністративної процедури отримав нині найнедосконаліше регулювання, яке не дозволяє забезпечити ані ефективність цього напряму правозастосовної діяльності, ані її законність. У зв’язку з цим при роботі над проектом Закону України «Про громадські організації» або при доопрацюванні чинного Закону України «Про об’єднання громадян» необхідно: уточнити порядок притягнення до юридичної відповідальності неполітичних об’єднань громадян; переглянути систему стягнень, які можуть накладатися на останніх у позасудовому (управлінському) порядку; їх порядок та наслідки їх застосування до об’єднань громадян.

Наведено аргументи на користь прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, що повинен стати найбільш ефективним та реально діючим засобом, з одного боку, регулювання діяльності, а з іншого – стримування інтенсивності управлінського впливу суб’єктів публічного управління.