УПРАВЛІННЯ В СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослі­дження, його мета і завдання, визначено об’єкт та предмет дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі – “Соціальний захист населення як складова соціаль­ної політики держави” – виходячи з проголошення України Консти­туцією України демократичною, соціальною і правовою державою аналі­зується стан дослідження у науковій літературі понять “соціальна держава” та “соціальна політика”, які не мають однозначного визначення. Проте зміст поняття “соціальна держава” розкривається через інші положення, які визначають сутність соціальної держави через систему соціально-економічних прав людини, закріплених у міжнародних актах та конституціях країн світу. В свою чергу, поняття “соціальна політика”, яке є похідним від поняття “соціальна держава”, у сфері соціального захисту населення можна визначити як систему правових, організаційних та інших заходів державних органів і недержавних установ та організацій, що враховують економічний потенціал країни і сформовані для підтримання соціальної стабільності у суспільстві, створення умов для забезпечення добробуту працездатних осіб та належного рівня життя тих, хто через непрацездатність та інші життєві обставини не має достатніх засобів для існування.

До основних напрямів соціальної політики в Україні щодо соціального захисту населення слід віднести: підвищення доходів та рівня життя громадян; забезпечення зайнятості громадян і задовільний стан ринку праці; належна організація й оплата праці; загальнообов’язкове державне соціальне страхування, пов’язане з трудовою діяльністю; окремі грошові виплати та пенсії, допомоги сім’ям з дітьми, адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям, надання житлових субсидій; компен­сації та пільги тим, хто постраждав від техногенно-економічних і природ­них катастроф.

При цьому розкривається суть формування та основні напрями соціальної політики. Серед них важливе місце посідає соціальний захист населення, потреба в якому з’явилась одночасно з виникненням людського суспільства.

Дослідження історичного досвіду управління соціальним захистом населення, а також доброчинства української нації дає змогу уточнити поняття державного управління сферою соціального захисту населення, яке являє собою самостійну частину загального процесу державного управління та включає цілеспрямоване вироблення, прийняття й реалі­зацію організаційних, регулюючих, координуючих, контролюючих впливів на сферу соціального захисту населення.

Значну роль у цьому відігравали органи державної влади, на які після Жовтневої революції покладалися повноваження зі здійснення державної політики у сфері соціального захисту: Народний Комісаріат праці та Міністерство (Народний комісаріат) державної опіки (1917 р.), Наркомат соціального забезпечення (1918 р.), Народний Комісаріат соціального забезпечення УСРР (1919 р.), Міністерство соціального забезпечення УРСР (1947 р.), Міністерство соціального забезпечення України (1991 р.), Міністерство соціального захисту України (1992 р.), Міністерство праці та соціальної політики України (1997 р.).

В умовах переходу від планової до ринкової економіки управління соціальним захистом населення має координуватися з урахуванням трьох головних напрямів. Це, зокрема:

–      соціальна допомога, що гарантує громадянам, які опинилися за межею бідності і неспроможні через різні причини забезпечити собі життєвий мінімум, можливість психофізичного виживання в кризових соціально-економічних умовах;

–      соціальне забезпечення, що гарантує певний рівень добробуту людини (відшкодування втрати регулярного прибутку, компенсація додат­кових витрат у зв’язку з інфляційними процесами, запобігання причинам, що призводять до втрати регулярного прибутку внаслідок закриття виробництва тощо);

–      соціальні послуги, що забезпечують певний рівень трудової активності, участі в громадському житті (програми професійної пере­кваліфікації, створення додаткових робочих місць та ін.).

У ст. 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист, яке традиційно в міжнародній та вітчизняній юридичній літературі, дослідженій автором, позначається спеціальним терміном “право на соціальне забезпечення”.

Соціальний захист як об’єкт державного управління є системою економічних, правових та організаційних заходів держави щодо забез­печення соціальних прав і гарантій людини та громадянина. Соціальне забезпечення, що є важливою складовою соціального захисту, – це державна система захисту населення від соціальних ризиків. Якщо джерелом фінансування системи соціального забезпечення є державний бюджет, то система соціального захисту, крім державного бюджету, може фінансуватися з місцевих бюджетів. Це стосується відповідних соціальних програм, що важливо для формування оптимальної регіональної моделі системи управління соціальним захистом населення.

Сьогодні система соціального захисту містить три складові:

– соціальну допомогу – підвищення рівня споживання незаможних сімей шляхом зниження рівня споживання більш заможних сімей через надання першим адресних допомог;

– соціальне страхування – захист громадян від настання соціальних ризиків, зокрема втрати працездатності та самої роботи, шляхом участі в програмах соціального страхування, в яких страхові виплати тісно пов’я­зані зі страховими внесками;

– соціальну справедливість – матеріальну або фінансову компенса­цію особам, які постраждали від непередбачуваних подій (природних і техногенних катастроф тощо).

В Україні запроваджено чотири з п’яти видів соціального страху­вання, передбачених Основами законодавства України про загально­обов’язкове державне соціальне страхування, а саме: страхування на випадок безробіття; страхування у зв’язку з тимчасовою втратою праце­здатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; страху­вання від нещасного випадку на виробництві та професійного захворюван­ня, які спричинили втрату працездатності; пенсійне страхування. На стадії розробки перебуває медичне страхування.

Дослідження стану соціального страхування в Україні показало, що система соціального страхування в нашій державі деякою мірою ще зберігає адміністративно-розподільчий характер. На практиці існують диспро­порції у формуванні відповідних джерел доходів, незбалансованість загальної величини страхових платежів та розподілу фінансових ресурсів між окремими фондами соціального призначення. Невисокою є правова та економічна відповідальність фондів перед страхувальниками та застрахо­ваними особами за несвоєчасність страхових виплат тощо. Доходи страхових фондів на сьогодні формуються в основному за рахунок обов’язкових внесків роботодавців. Підвищення частки громадян у структурі платників має стимулювати їх зацікавленість у зниженні ризиків, дасть змогу включити в коло застрахованих непрацюючих членів сімей.

У розділі наголошується на тому, що в Україні поки що недостатній власний досвід управління і відсутні належні механізми суспільного контролю за діяльністю органів, які розпоряджаються коштами соціаль­ного страхування. Кабінет Міністрів України досить широко залучає досвід розвинутих держав у процесі вирішення низки проблем соціального страхування, що не завжди є виправданим. Наслідками використання зарубіжного досвіду в цій сфері є неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат. Тому використо­вувати апробовані в інших державах системи соціального страхування необхідно з урахуванням національних особливостей шляхом проведення серйозних експериментів з ґрунтовним аналізом їх результатів. Існують проблеми організаційного характеру: відсутні єдині принципи визначення критеріїв надання соціальних пільг і чітка спрямованість соціальних виплат на допомогу сім’ям з низьким рівнем доходів, дублюються окремі соціальні виплати, недостатньою є узгодженість соціальних виплат з іншими державними витратами тощо. Не узгоджене формування бюджетних видатків та видатків державних соціальних фондів на соціальні виплати на основі використання державних мінімальних соціальних стандартів. Тому важливо вирішити на державному рівні питання про єдиний страховий внесок, а в подальшому – створення єдиного страхового фонду.

Протягом останніх років набули розвитку нові підходи до розв’язання проблем малозабезпечених верств населення, спрямовані на забезпечення їх соціальних гарантій залежно від майнового стану та доходів сім’ї, посилення адресної державної підтримки та контролю за використанням державних коштів. Цей напрям соціального захисту населення здійснюється шляхом надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, сім’ям з дітьми, субсидій на оплату за користування житлом і комунальних послуг та пільг певним категоріям громадян.

Надміру розвинена система соціальних пільг у нашій державі та форм їх виявлення ще не свідчить про належний ступінь соціальної захищеності населення. В Україні відсутній нормативно-правовий акт, який універсально встановлював би підстави, перелік суб’єктів, види та механізм надання соціальних пільг. Механізм надання пільг є недоско­налим, оскільки реально пільгами користуються не всі, хто має на них право. Відсутня система моніторингу доходів сімей, що не дає змоги визначити тих, кому такі пільги найбільш необхідні. На підприємствах, що надають послуги, на оплату яких спрямовано пільги, та у місцевих органах виконавчої влади немає єдиних методик обчислення фактичної вартості окремих видів пільг, обліку наданих пільг, єдиної статистичної звітності щодо фактичної вартості пільг. Тому на сьогодні виникла потреба в докорінному вдосконаленні та реформуванні системи надання соціальних пільг. Як показують дослідження та результати експерименту в місті Бровари Київської області та Смілянському районі Черкаської області, запропонована заміна пільг на адресну грошову соціальну допомогу на сьогодні є проблематичною.

Актуальним залишається і питання управління системою органів соціального обслуговування, яке може надаватися у вигляді як соціальних послуг, так і матеріальної підтримки. Прийняття Верховною Радою Закону України “Про соціальні послуги” та низки інших нормативно-правових актів передбачає участь у підтримці найбільш незахищених категорій громадян недержавних органів, на чому, як і на питанні розвитку соціального партнерства, зосереджується увага в дисертаційному дослідженні.

У другому розділі – “Система органів державного управління в сфері соціального захисту населення” – розглядається система органів державного управління стосовно соціального захисту населення та розкривається їх роль, функції і повноваження у відповідній сфері державно-управлінської діяльності. Виходячи з проголошеного в ст. 6 Основного Закону України принципу поділу державної влади до цієї системи належать насамперед Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також органи судової влади. Кожен з названих органів бере участь у реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення в межах своєї компетенції.

У розділі аналізуються основні форми участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення, насамперед Верховної Ради України, яка покликана в межах Конституції виконувати законодавчу функцію, функції парламентського контролю, а також установчу та бюджетну. Проявом участі парламенту у формуванні та здійсненні державної політики у сфері соціального захисту населення є прийняття відповідних законів України, в яких визначаються основні її засади. В розділі досліджується законодавча діяльність Верховної Ради України щодо соціального захисту населення за роки незалежності. До того ж Верховна Рада України, встановлюючи у формі законів повноваження, форми та методи діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, визначає у такий спосіб їх роль в управлінській діяльності у сфері соціального захисту населення. Здійснюючи контрольну функцію безпосередньо, а також через спеціальні органи і посадових осіб, контроль за дотриманням Конституції та реалізацією законів України, Верховна Рада все частіше в питаннях соціального захисту населення застосовує таку форму парламентського контролю, як парламентські слухання. Бюджетна функція Верховної Ради України передбачає щорічне прийняття Державного бюджету, контроль за його виконанням, внесення до нього змін. Дослідження показують тенденцію до щорічного зростання соціальної складової Державного бюджету України. У формуванні соціаль­ної політики парламентом України важливою є роль комітетів Верховної Ради та народних депутатів України, зокрема Комітету з питань соціальної політики та праці і Комітету у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів. Аналіз діяльності цих комітетів Верховної Ради України показує, що потребують конституційного закріплення їх контрольні функції.

За результатами досліджень повноважень Президента України як глави держави, за яким законодавчо закріплена роль гаранта прав людини і громадянина, в тому числі і у сфері соціального захисту населення, в розділі визначені, зокрема, основні форми його участі в реалізації соціальної політики, до яких передусім належить видання відповідних указів та розпоряджень. Президент України також дає доручення органам виконавчої влади та користується правом законодавчої ініціативи. Велике значення для сфери соціального захисту населення має установча, кадрова та контролююча функції Президента України.

Державна політика у сфері соціального захисту населення реалізу­ється в Україні також через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. У зв’язку з цим у розділі розглядаються, насамперед, повноваження Кабінету Міністрів України як органу загальної компетен­ції, який відповідно до Конституції має забезпечувати здійснення соціаль­ної політики, дотримання Конституції і законів України в усіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері соціального захисту населення.

Важливою є участь у реалізації державної політики в сфері соціаль­ного захисту населення Конституційного Суду України, до компетенції якого належить: вирішення питань відповідності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституції України; офіційне тлумачення Конституції і законів України. Крім того, Конституційний Суд України формулює висновки про відповідність Конституції України міжнародних договорів України або договорів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість.

Дуже вагомою є участь у реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади – Міністерства праці та соціальної політики України. Це зумовлено тим, що основне навантаження за здійснення державної політики у відповідних сферах суспільного життя несуть в основному органи спеціальної компетенції, до яких, крім зазначеного міністерства, належать Пенсійний фонд України та фонди соціального страхування (соціального страхування від нещасного випадку на виробництві, загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, соціального страхування з тимчасової втрати працездатності).

У розділі аналізуються наукові праці щодо об’єднання Міністерства праці України та Міністерства соціального захисту України в Міністерство праці та соціальної політики України, насамперед Н.Болотіної та С.Приходька, акцентується увага на необґрунтованості наявності поняття “соціальна політика” в назві одного Міністерства, в той час як на реалізацію соціальної політики держави спрямована діяльність Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства освіти та науки України та низки інших спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади.

При розгляді діяльності органів виконавчої влади в регіонах (місцеві державні адміністрації), які разом з органами місцевого самоврядування утворюють регіональну систему управління соціальним захистом населення, зосереджується увага на децентралізації впровадження соціальної політики, вирішенні конкретних завдань у сфері соціального захисту населення.

За результатами цього розділу визначено, що в Україні створено цілісну систему органів державної влади та місцевого самоврядування, яка забезпечує формування і реалізацію державної політики та здійснює відповідні функції державного управління у сфері соціального захисту населення. Ця система охоплює: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Міністерство праці та соціальної політики України, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Однак вищезазначене не виключає можливість удосконалення системи органів державного управління, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері соціального захисту на­селення. Це стосується і центральних органів виконавчої влади, зокрема удоско­налення структури та функцій Міністерства праці та соціальної по­лі­тики України, ліквідації Державного комітету України у справах ве­те­ранів, і місцевих органів, насамперед у зв’язку з внесенням змін до ст. 118, 119 Конституції України.

У третьому розділі – “Удосконалення системи управління соціальним захистом населення в регіоні” – досліджується існуюча система соціального захисту населення на регіональному рівні на прикладі Чернігівської області, зосереджується увага на процесах соціального захисту населення, що мають ті чи інші особливості та відбуваються в усіх регіонах України.

Характерними для соціальної політики України, як і всіх країн Європейського Союзу, є демографічні тенденції, які змушують модифі­кувати соціальні системи з урахуванням коефіцієнта співвідношення людей пенсійного віку та людей працездатного віку. При цьому в Україні значна частка населення працездатного віку не працює, що, відповідно, виключає надходження внесків від його доходів до страхових фондів.

З урахуванням демографічних тенденцій у Чернігівській області в розділі проведено аналіз показників, які характеризують ефективність системи соціального захисту населення області. У розділі наголошується на необхідності вдосконалення існуючої системи управління соціальним захистом населення, особливо в сільській місцевості. Метою цього є створення такого механізму соціального захисту населення, який міг би реагувати на зміни обставин, забезпечувати оперативне і оптимальне вирішення питань.

Дослідження етапів формування моделі системи управління соціальним захистом населення на регіональному рівні за роки незалежності України, досвіду Миколаївської, Харківської та Львівської областей дали можливість сформувати новий підхід до організації управління соціального захисту населення в регіоні, яке включає: орган управління системи соціального захисту, що здійснює організаційні функції, внутрішній контроль, надає методичну допомогу, виконує контрольні функції щодо реалізації законів України; підрозділи вироб­ничого забезпечення соціального захисту населення – центри соціаль­ного захисту населення при виконкомах сільських та селищних Рад, центри у віддалених мікрорайонах міст, альтернативні служби, що базуються на різних формах власності. Така модель управління органічно вписується у ринкову економіку і значно посилює контрольні функції щодо реалізації державної політики в цілому, а не лише щодо своєї безпосередньої функціональної діяльності. Основна ідея при створенні нової моделі управління соціальним захистом населення в регіоні полягає в максимальній децентралізації діяльності всіх органів соціального захисту населення за умови збереження чіткої багаторівневої вертикалі управління, широкому використанні можливостей владних структур на всіх рівнях, розвитку інформаційного забезпечення як основи переходу до адресної допомоги найменш соціально захищеним верствам населення в об’єктивно доступному і необхідному обсязі.

Головними умовами створення оптимальної системи на регіональ­ному рівні мають стати: адресність та наближення органів соціального захисту населення до одержувачів пільг та допомог, що дасть можливість поглибити адресну допомогу завдяки визначенню права на її призначення виходячи з конкретних обставин, що склались в окремій сім’ї, та її фактичного майнового стану. Це передбачає відкриття центрів соціального захисту в селах та мікрорайонах міст, роботу уповноважених сільських та селищних рад. У напрямі соціального обслуговування з урахуванням демографічної ситуації – це створення будинків-інтернатів у сільській місцевості при фермерських господарствах, колективних сільгосп­підприємствах; медико-соціальних комплексів на базі сільських лікарень за активної участі органів місцевого самоврядування і значною мірою територіальних громад. Для управління системою соціального захисту населення обов’язковою є наявність персоніфікованого обліку одержувачів пільг та належне програмне забезпечення (автоматизоване опрацювання документів) щодо надання пільг та допомог. Прийом громадян з усіх питань, що стосуються соціального захисту, має здійснюватися праців­никами відповідних органів в одній приймальні, допомоги мають призна­чатися за однією заявою, що дасть можливість виключити зловживання з боку окремих громадян. Важливим чинником удосконалення системи управління соціальним захистом має стати і дедалі більша поінформо­ваність населення щодо соціальних реформ.

Ці та інші завдання в повному обсязі за умови ефективної діяльності можуть виконувати головне управління праці та соціального захисту населення облдержадміністрації та відповідні управління райдержадміні­страцій (в подальшому з набуттям чинності змін, внесених до Конституції України, - районних рад), міськрайрад та їх структурні підрозділи: відділ соціальних гарантій і компенсацій малозабезпеченим громадянам, відділ по наданню населенню субсидій, відділ з питань соціального захисту громадян, постраждалих від наслідків аварії на ЧАЕС, відділ персоніфі­кованого обліку пільгових категорій громадян, відділ контролю при­значення та виплати пенсій, територіальний центр по обслуговуванню пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян. Водночас встановлено, що потребує змін структура органів цих управлінь, які вирішують питання зайнятості та соціально-трудових відносин, а саме відділів праці.

Реорганізація системи соціального захисту населення передбачає створення відповідної нормативно-правової бази з розмежуванням компетенції держави, регіонів та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в питаннях соціального захисту населення.