МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРОЦЕСОМ АДАПТАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА ДО ПРАВА ЄС: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, теоретичне та практичне значення; розкрито зв’язок дослідження із науковими програмами, темами, планами; сформульовано мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу дослідження; проаналізовано ступінь розробки теми в науковій літературі; визначено наукову новизну, методи дослідження, наведено відомості щодо апробації його результатів.

У першому розділі – “Теоретичні засади державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС” проаналізовано наукову вітчизняну та зарубіжну літературу з досліджуваної проблеми, узагальнено науково-теоретичні засади державного управління адаптацією національного права до права ЄС.

На основі аналізу джерельної бази встановлено, що більшість зарубіжних та вітчизняних науковців або розкривали окремі аспекти державного управління процесом адаптації, або розглядали його лише побіжно, як складову частину механізму координації європейської інтеграції у країнах-кандидатах. Також у науковій літературі виявлено недоліки та висловлено пропозиції щодо вдосконалення механізмів державного управління процесом адаптації в Україні. Зокрема, йшлося про реформування існуючих та створення нових органів у цій сфері, запровадження процедур перевірки проектів актів на відповідність праву ЄС, розробку програм з адаптації. Проте залишається низка невирішених проблем, пов’язаних з функціонуванням механізмів державного управління адаптацією права України до права ЄС. Це потребує вироблення пропозицій стосовно вдосконалення планування правотворчого процесу та заходів щодо адаптації, координації та організації робіт з адаптації, пошуку найбільш ефективних форм та механізмів моніторингу адаптації, поліпшення кадрового, інформаційного та фінансового забезпечення.

Теорія європеїзації формує науково-теоретичне підґрунтя для пояснення змін, які відбуваються на національному рівні внаслідок європейської інтеграції. Європеїзація є значно ширшим поняттям, ніж гармонізація чи адаптація націо­нального права до права ЄС, оскільки вона охоплює не лише правову, а й політичну, економічну, соціальну, культурну та інші сфери.

У Договорі про заснування Європейського Співтовариства використову­ються терміни “гармонізація” та “наближення” як синоніми. Науковці ЄС не кон­центрують увагу на поясненні відмінностей між цими термінами. У правових документах, які регулюють процес приєднання країн-кандидатів, використовуються терміни “legal approximation” “legal harmonisation”, тобто “наближення права”, або “гармонізація права”. Ряд науковців (А.Толлер, Г.Фалкнер, К.Нілл та Д.Лемкуль) застосовують термін “адаптація” для позначення механізму європеїзації, коли необхідно впровадити правові норми ЄС у національні правопорядки.

Дисертантом встановлено, що у ЄС відбувається “гармонізація” зако­нодавств держав-членів ЄС, у результаті якої усуваються відмінності між цими законодавствами. Процес приведення національного права держав-кандидатів у відповідність з правом ЄС з метою вступу до ЄС є “гармонізацією” або “адаптацією”. Ці терміни можуть використовуватися як абсолютні синоніми. Але процес приведення у відповідність права України з правом ЄС позначатиметься терміном “адаптація”, оскільки він є найбільш уживаним у нормативно-правових документах та закріплений у назві Державного департаменту з питань адаптації законодавства.

Європеїзація – це вплив європейської політики, норм, ідей, дискусій на національні політики, ідеї, норми, процеси, відносини, інституції. Одним із проявів європеїзації є гармонізація правових систем держав-членів. Право ЄС має специфічні ознаки – прямі дію і застосування, автономність, верховенство над національним правом держав-членів ЄС. Воно стає частиною національного права держав-членів і, таким чином, може застосовуватися судами, створювати права і обов’язки для фізичних і юридичних осіб. Як імплементація права ЄС, так і участь у правотворчому процесі ЄС вимагає створення певних механізмів державного управління, що поступово приводить до сумісності державних адміністрацій держав-членів. Ефективна система державного управління є необхідною передумовою того, щоб держави-члени і держави-кандидати могли користуватися перевагами інтеграції та виконувати зобов’язання перед Співтовариством.

Механізми європеїзації правових систем держав-членів та держав, які праг­нуть стати членами ЄС, суттєво відрізняються. Право ЄС не може мати верхо­венства, прямої дії та прямого застосування у правових системах держав, які ще не стали членами ЄС. Ці країни впроваджують норми і правила ЄС в односторонньому порядку, не беручи участі у спільному правотворчому процесі. Стимулом до адаптації правових систем цих держав виступають вимоги ЄС стосовно переходу до наступних стадій приєднання чи інтеграції, формулювання базових показників та моніторингу процесу впровадження права ЄС. Зокрема, необхідною умовою членства є виконання третього копенгагенського критерію щодо сприйняття acquis та адміністративного критерію приєднання – створення ефективних механізмів державного управління процесом адаптації правових систем до права ЄС.

Вплив європеїзації відбувається на організаційному (створення механізмів державного управління процесом європейської інтеграції та адаптації) та регулятивному (вплив на правові норми) рівнях.

У другому розділі – “Державне управління процесом адаптації націо­нальних правових систем у державах-кандидатах Центральної і Східної Європи” – аналізується державне управління процесом адаптації національного права до права ЄС у державах-кандидатах, яке включає: планування та програмування робіт з адаптації ; організацію та координацію роботи ЦОВВ у сфері адаптації; контроль правотворчого процесу з метою адаптації національного права до права ЄС; моніторинг адаптації; кадрове, інформаційне та фінансове забезпечення.

Дисертантом встановлено, що планування процесу адаптації національного права до права ЄС у державах-кандидатах відбувалося з використанням Національних програм сприйняття acquis communautaire, які мали подібну структуру. Зокрема, в ці програми входили загальна вступна і спеціальна частини, поділена на розділи за сферами. Розділ будь-якої програми обов’язково містив: правові положення (акти) ЄС, які підлягають упровадженню в національну правову систему; коротко- і середньострокові пріоритети та завдання, проекти національних актів чи пропозиції щодо заходів із упровадження актів ЄС; інституцію, відповідальну за виконання завдання; інституційні зміни (реформу­вання існуючих інституцій, створення нових); інформацію про потребу в кадрах, навчання кадрів, якщо це необхідно для виконання завдань з гармонізації, про фінансування розробки та імплементації актів, створення нових інституцій чи підрозділів.

За координацію підготовки та моніторинг виконання Національних програм відповідав спеціально уповноважений орган у сфері адаптації. Завдання з імплементації окремих розділів програм було покладено на галузеві міністерства, які регулярно звітували про їх виконання перед цим уповноваженим органом. У свою чергу, уряд звітував про стан адаптації в парламенті. Європейська Комісія здійснювала моніторинг адаптації за допомогою Регулярних звітів про підготовку держави до приєднання. У низці країн моніторинг був значно спрощений завдяки електронній базі даних.

Щороку до Національних програм вносилися необхідні корективи, які врахо­вували динамічний розвиток acquis communautaire ЄС, виконання держа­вою-кандидатом частини своїх зобов’язань у попередній період, зауваження Європейської Комісії у Регулярному звіті про підготовку держави до приєднання, наявність фінансової допомоги ЄС та бюджетних коштів.

Державне управління процесом адаптації у державах-кандидатах мало такі рівні.

Прийняття політичних стратегічних рішень у сфері європейської інтеграції, зокрема адаптації, узгодження позицій різних міністерств, було покладено на “вищий” міжвідомчий орган на чолі з прем’єр-міністром або віце-прем’єр-міністром, до складу якого входили ключові міністри, від яких залежить практична реалізація співробітництва з ЄС.

Вирішення тактичних і оперативних завдань з гармонізації відбувалося на рівні голів відділів європейської інтеграції міністерств, які входили до складу “нижчого” міжвідомчого органу.