Реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в україні з урахуванням зарубіжного досвіду

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, ступінь дослідженості тематики дисертації у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, вказано на зв’язок роботи з науковими програмами і темами, сформульовано мету і основі завдання дослідження, визначено наукову новизну, окреслено теоретико-методологічні засади дисертаційного дослідження, зазначення практичне значення одержаних результатів, описано апробацію результатів.      

У першому розділі “Роль і значення фінансового забезпечення місцевого самоврядування в умовах трансформаційних економік” розглянуто сутність системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, визначено роль місцевих бюджетів у системі фінансового забезпечення місцевого самоврядування. 

Функціонування сучасних систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах обумовлює поліпшення умов діяльності органів місцевого самоврядування, необхідність ресурсного забезпечення виконання ними своїх функцій з метою підвищення якості життя територіальної громади. Діяльність органів місцевого самоврядування сприяє підвищенню соціально-економічної стабільності в державі. Цим обумовлена необхідність організації системи фінансового забезпечення та важливість розвитку інституту місцевого самоврядування, який є системоутворюючим інститутом і відіграє все більшу роль в економічному, соціальному і політичному розвитку держави.

Аналіз теоретичних основ економіки суспільного сектора показав, що сукупність фінансових відносин суспільного сектора щодо організації процесу акумуляції доходів, раціоналізації видатків та ефективного використання власності комунального сектора, організації послуг та відносини з приводу трансфертів є елементом системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування. З іншого боку, елементом системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є фінансові відносини, які складаються між суспільним і приватним сектором з приводу організації виробництва та надання суспільних благ громадянам. Тобто до елементів системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування можна віднести фінансові відносини між суб’єктами місцевого самоврядування, органами державної влади, суб’єктами підприємницької діяльності та громадянами щодо надання державних і громадських послуг та виконання інших функцій органів місцевого самоврядування.

Основними складовими цієї системи є функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, обов’язкові та факультативні видатки та доходи місцевих бюджетів, державні соціальні стандарти видатків, форми та методи державної фінансової підтримки місцевого самоврядування, система державних та громадських послуг, суб’єкти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Визначено, що фінансові інститути цієї системи розглядаються як форми організації фінансування виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій. Інституційна структура системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування складається з громадських послуг, самостійного місцевого бюджету, місцевих податків і зборів, комунального кредиту, комунальної власності.

З метою інституціалізації цієї системи в європейських країнах запроваджуються два види бюджетів на місцевому рівні – бюджети місцевих державних адміністрацій як складові державного бюджету та бюджети місцевого самоврядування як бюджети територіальних громад.

Фінансові інструменти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування представлені засобами формування доходів та здійснення видатків та включають: місцеві цінні папери, кредити, державні соціальні стандарти, нормативи видатків, коефіцієнти формул фінансового вирівнювання, трансферти з державного бюджету.

Встановлено, що особливо важливим фактором організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є заходи правового регулювання, які здійснюються на загальнодержавному рівні і реалізуються в рамках конституційного права, а також заходи Європейського Союзу щодо уніфікації і стандартизації розвитку місцевого самоврядування. Документи, які мають рекомендаційний характер для урядів європейських країн, стосуються таких складових системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, як фінансове вирівнювання і фіскальна децентралізація. Орієнтація на значну автономію місцевого самоврядування у вирішенні фінансових питань, зокрема, здійснення місцевих запозичень, викликає необхідність особливого державного фінансового контролю за самостійною фінансово-економічною діяльністю органів місцевого самоврядування.

Визначено, що фіскальна децентралізація на сучасному етапі є одним з визначальних факторів, які обумовлюють особливості системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах.

У зв’язку з відсутністю в Україні розроблених нормативів фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів і, відповідно, неможливістю визначити нормативи мінімального бюджетного забезпечення, видаткова частина місцевих бюджетів на цей час формується за галузевим принципом на формульній основі, на основі галузевих фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця або споживача соціальних послуг з коригуючими коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг різними адміністративно-територіальними одиницями із задіянням процедури фінансового вирівнювання по видатках, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Але галузеві фінансові нормативи бюджетної забезпеченості визначаються Мінфіном “в межах наявних бюджетних ресурсів” і тому, в більшості своїй, не враховують наявні потреби конкретних органів місцевого самоврядування. Так, за даними обласних фінансових управлінь, обсяги видатків розраховані за Формулою розподілу міжбюджетних трансфертів для різних галузей місцевих бюджетів, становлять:  15 – 20 % фактичної потреби на утримання органів місцевого самоврядування; 20 – 30  % фактичної потреби галузі фізкультури і спорту; 40 – 60 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ культури; 50 – 70 % фактичної потреби на заробітну плачу працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ охорони здоров’я; 60 – 80 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ галузі освіти.

Таким чином, розрахункові показники видатків на надання соціально-культурних послуг не враховують стану бюджетних закладів, які надають ці послуги, особливостей їх утримання (автономне чи централізоване тепло- і водопостачання, газове, вугільне чи електричне опалення – різниця досягає п’яти разів), коштів на поточні видатки з утримання, ремонту та придбання обладнання. Місцеві ради для вирішення цих проблем залучають кошти з іншої частини бюджету (від 20 до 60 % доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів ідуть на фінансування делегованих державою повноважень) та власні надходження бюджетних установ за надання платних послуг. Видаткова частина місцевих бюджетів первинного рівня (як загальна, так і по галузевому розподілу), у перерахунку на одного мешканця, відрізняється в десятки разів як в регіональному розрізі, так і в межах одного району. Такі ж відмінності і у видатках на утримання однотипних бюджетних установ.

Тобто, діюча модель фінансового вирівнювання не дає ніякої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування, вони залежать від розрахованого Мінфіном та місцевими державними адміністраціями обсягу дотації вирівнювання (або обсягу коштів, що вилучаються до державного бюджету) і не виконує головної функції – надання жителям соціальних послуг на рівні державних соціальних стандартів, незалежно від місця їх проживання.

Видатки місцевих бюджетів на виконання власних повноважень (видатки, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) із забезпечення життєдіяльності населення плануються по залишковому принципу і ніяким чином не пов’язані з фактичним станом інфраструктури життєзабезпечення (житлово-комунального господарства, доріг та інших 15 повноважень, встановлених Бюджетним кодексом).

Таким чином, дослідження ролі і значення фінансового забезпечення місцевого самоврядування в умовах трансформаційних економік, визначення сутності системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, ролі місцевих бюджетів у цій системі дає підстави перейти до аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах і Україні.

У другому розділі “Аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах і Україні” здійснено порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн і України, виявлено тенденції та особливості їх розвитку, з метою визначення етапів реформування системи фінансового забезпечення в Україні.

У результаті порівняльного аналізу проведеного українськими вченими у цих країнах виявлено основні види систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в країнах Європи, зокрема, централізовані і децентралізовані, а також розраховано показники, на основі яких вони класифікуються, а саме: частка видатків місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті, частка доходів місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті, частка місцевих податків у валовому внутрішньому продукті, частка трансфертів в доходах місцевих бюджетів, показники структури доходів та видатків місцевих бюджетів.

Аналіз динаміки показників бюджетів місцевих урядів постсоціалістичних країн показав, що частки грантів у загальному обсязі доходів; частки поточних доходів та капітальних доходів у загальному обсязі доходів без урахування грантів; частки податкових та неподаткових надходжень у загальному обсязі поточних доходів; частки податків на доходи, податків на прибуток, податків на збільшення ринкової вартості капіталу та податків на власність, внутрішніх податків на товари та послуги; частки доходів від підприємницької діяльності та власності, адміністративних зборів та платежів, доходів від некомерційних та супутніх продаж, надходжень по штрафах і санкціях; а також часток видатків на основні громадські послуги, поступово наближає ці показники до країн-членів Європейського Союзу, що прискорює інтеграційні процеси в Європі, підвищує ефективність державного управління. Однак темпи перетворень неоднакові у всіх постсоціалістичних країнах, що дозволяє вибрати орієнтири при проведенні того чи іншого варіанта розбудови системи місцевого самоврядування в Україні.

Аналіз формування бюджетів інших держав (США, Німеччина, Канада) дозволяє зрозуміти економічний зміст регулювання бюджетами багатьох напрямків суспільного життя.

Так, стан доходів місцевих бюджетів, їх характеристики в окремих країнах сильно відрізняються, що обумовлено історичними традиціями, діючим законодавством, яке визначає форми та розміри державного контролю місцевих фінансів і компетенції місцевих органів влади, взаємовідносинами між місцевими бюджетами та іншими фінансовими інститутами. Але практично всі самоврядні бюджети економічно розвинених демократичних країн будуються на спільних принципах, які визначені в Світовій Декларації та Європейській Хартії місцевого самоврядування.

Зазначено, що основний принцип побудови бюджетної системи економічно розвинених країн – це наявність у місцевого самоврядування достатніх власних фінансових ресурсів, які, за невеликим виключенням, практично всі акумулюються в бюджетах відповідних територіальних утворень. Частина доходів бюджетів самоврядування формується за рахунок податків і зборів, рівень яких, ставки та базу оподаткування може формувати місцева влада.

Визначено, що місцеві бюджети як в Україні, так і економічно розвинених країнах мають обмежений вплив на загальноекономічні процеси, зокрема, такі показники, як інфляція, зайнятість населення та рівень економічного зростання. В кращому випадку місцеві органи влади можуть використовувати засоби впливу фінансово-бюджетної політики, створювати дефіцит у разі необхідності підвищення сукупного попиту або надлишок ресурсів для стримування сукупного попиту на підвідомчих територіях.

Виходячи з європейської орієнтації зовнішньої політики України, сьогодні і в майбутньому, фінансово-бюджетну політику України слід оцінювати виходячи з критеріїв Маастрихтського договору. Згідно з ним усі кандидати на вступ у економічну співдружність не повинні мати надмірний бюджетний дефіцит. Договір та додані до нього протоколи не дають чітких критеріїв дефіциту, однак в якості довідкових названі два показники: загальний урядовий дефіцит до 3 % від валового внутрішнього продукту (ВВП) і загальний державний борг до 60 % ВВП. Там, де органи самоврядування мають відносну свободу в проведенні своєї фінансово-бюджетної політики, їх дефіцити створюють більшу частку дефіциту в цілому. Тому виникає необхідність тісної взаємодії та координації дій між органами самоврядування і державної влади.

Джерела фінансування доходної частини місцевих бюджетів у провідних країнах Європи подані в табл. 1. Частка місцевих податків у доходних джерелах місцевих бюджетів розвинених Європейських країн знаходиться в межах від 10 до 60 %. У середньому даний показник складає від 25 до 35 % від суми муніципального фінансування. Збори та платежі становлять як правило не більше 25 % доходних джерел місцевих бюджетів. Основним елементом фінансового забезпечення бюджетів місцевих органів влади в зарубіжних країнах є цільові субсидії, блочні субсидії, дольові податки. У різних країнах частка таких фінансових відрахувань становить від 20 до 90 % загальних доходів. У більшості країн такий показник знаходиться в інтервалі від 30 до      60 %. Нетрадиційним для України і поширеним у зарубіжних країнах інструментом фінансування частини доходів місцевих бюджетів є позики. Вони в середньому складають близько 10 % доходів місцевого бюджету і не є основним джерелом надходжень.

У більшості країн Європи видатки місцевих бюджетів складають до 15 % ВВП і до 30 % загальнодержавних видатків.