СИСТЕМА РЕСУРСНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ: КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РОЗБУДОВИ І МЕХАНІЗМИ ФУНКЦІОНУВАННЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено стан наукової розробки проблеми; встановлено зв'язок дослідження з науковими програмами; розкрито мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; наведено особистий внесок здобувача, відомості про апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі – «Теоретичні основи організації системи регіонального управління в умовах становлення демократичного врядування» – визначено об’єкт, предмет та базові категорії теорії регіонального управління; досліджено домінуючі концепції в сучасній теорії регіонального управління та їх модернізацію під впливом загальносвітових трансформаційних процесів; проведено порівняльний аналіз вітчизняних та європейських принципів організації системи регіонального управління, що дозволило сформулювати  концептуально-методологічні положення щодо організації вітчизняної системи регіонального управління в сучасних умовах становлення демократичного врядування; охарактеризовано чинний концепт ресурсного забезпечення регіональних органів публічної влади як підсистеми регіонального управління. 

Аналіз наукових праць та нормативних документів з питань ресурсного забезпечення державного управління та регіонального і місцевого розвитку показав, що немає єдиного методологічного підходу до визначення ресурсів управління розвитком регіонів України. Можна визначити щонайменше чотири взаємопов’язаних підходи: інституційний підхід (Г. Атаманчук, І. Дробот, С. Романюк, О. Сушинський) базується на визначенні ресурсів ефективного здійснення публічної влади загалом, та окремих її видів; територіальний підхід (М. Багров, Н. Колеснікова, Ю. Наврузов, М. Пістун, Ю. Філіппов) розглядає територіальні ресурси як основу комплексного соціально-економічного розвитку регіону, його потенціалу, при цьому  конкурентоспроможність, як основний критерій визначення територіальних ресурсів, пов’язується не тільки з наявністю ресурсів, що притаманні даній території, а і з їх неповторним сполученням – комбінацією; функціональний підхід (В. Бабаєв, З. Варналій, Ю. Дульщиков, О. Ольшанський, В. Максимов, К. Миско, І. Шевчук) розглядає ефективну систему управління як ресурс, засіб розвитку, який, відповідно до принципу синергізму, приводить у рух всі підсистеми об’єкта управління; компонентний підхід (М. Бутко, С. Вовканич, З. Герасимчук, І. Карпенко, В. Князєв, О. Молодцов та інші) базується на поглибленому вивченні окремих ресурсів: фінансового, етнічного, інтелектуального, компетентності депутатів, інформаційного тощо. Зазначені  підходи науково-обґрунтовано доводять, що найсуттєвіше значення у функціонуванні системи регіонального управління відіграє його ресурсна основа, яка має бути чітко визначена та закріплена на законодавчому рівні.

Основними елементами ресурсної основи регіонального управління є:

- матеріальна основа (власність) – відповідно до вітчизняного законодавства, на регіональному рівні в Україні представлено кілька видів власності: державна власність (майно місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади); комунальна власність територіальних громад міст Києва і Севастополя та її різновид – спільна власність територіальних громад в межах областей; власність АРК;

- фінансова основа – основним елементом є бюджет, порядок формування та використання якого, взаємодія з іншими бюджетами регулюється Бюджетним кодексом України.

Наближення вітчизняної системи публічної влади і управління до європейських стандартів демократичного врядування означає, у тому числі, здійснення якісних і кількісних змін в організації ресурсного забезпечення регіонального управління. Стандарт сучасної регіональної демократії у найбільш концентрованому вигляді знайшов своє втілення у проекті Європейської Хартії регіональної демократії, в якій статті 16, 25, 33-37 присвячені саме ресурсному забезпеченню регіонального управління. Так, стаття 16 закріплює, що регіональні влади повинні володіти правом на власність. Визначення регіональної власності, як матеріальної основи регіонального управління, є суттєвим кроком щодо забезпечення дієвості цього рівня влади. Головним принципом розвитку регіональних фінансів є їх відповідність повноваженням регіонального управління. Лише за таких умов може бути досягнута ефективність, а отже і легітимність цього виду публічної влади. Невідповідність обсягу надходжень до регіональних бюджетів повноваженням, що покладаються на цей рівень управління, обумовлює фінансову залежність регіонів або від держави та/або від самоврядування нижчих рівнів.

Ґрунтуючись на узагальненні найважливіших положень концепції демократичного врядування, враховуючи сучасні пріоритети державної регіональної політики і досвід розвитку європейського регіоналізму  та з огляду на сучасний стан пасивного ресурсоотримувача суб’єктів регіонального управління, обґрунтовано доцільність поглиблення чинного концепту ресурсного забезпечення регіональних органів публічної влади у напряму формулювання цілісної концепції ресурсного забезпечення регіонального управління.  

Розбудова дієвої системи ресурсного забезпечення регіонального управління потребує: 1) формулювання нових методологічних підходів до організації системи ресурсного забезпечення регіонального управління; 2) розкриття сутності ресурсного забезпечення як процесу і системи; 3) визначення сукупності принципів, що встановлюють вимоги до організації процесу відтворення, мобілізації, перерозподілу та використання ресурсів; 4) розробки механізмів, здатних забезпечити функціонування системи ресурсного забезпечення регіонального управління в режимі стабільної організаційної діяльності; 5) формування єдино скоординованої інформаційної бази даних щодо ресурсних можливостей системи регіонального управління, яка необхідна для проведення всебічної оцінки й прийняття науково-обґрунтованих рішень.

У другому розділі – «Ресурсний підхід як методологічне підґрунтя формування сучасної концепції регіонального управління» – досліджено причини виникнення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади; виявлено сутність і функціональну роль ресурсу як економічної і соціально-політичної категорії; проаналізовано еволюцію основних ідей ресурсного підходу, визначено напрями та обґрунтовано доцільність його розвитку в теорії регіонального управління.

Необхідною передумовою ефективного регіонального управління є його належне ресурсне забезпечення. Проте реалії сьогодення –  відсутність: чіткого розподілу компетенції між суб’єктами регіонального управління; процедури визначення тих ресурсів, які співвідносяться з цілями, завданнями, функціями й відповідальністю суб’єктів управління за їх використання; технології інвентаризації і класифікації ресурсів – обумовили виникнення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади, що проявляється у наступному.

По-перше, складний взаємозв’язок між суб’єктами управління власністю на регіональному рівні, неминуче породжує проблемне питання: які ресурси з різних форм власності та яким чином можуть бути використані регіональною владою, виходячи з регіональних інтересів і враховуючи той факт, що спільна власність територіальних громад, у переважній своїй частині, є «бюджетно-споживаючою», а не «прибутково виробляючою»? Ресурси, що включені в регіональну економічну систему – це вклад в національне економічне зростання; ресурси територіальних громад – це забезпечення умов життєдіяльності людини на певній території; державні ресурси – це забезпечення стабільності регіонального відтворювального циклу тощо. З поширенням колективної та приватної власності місцева влада має все менше власних ресурсів для реалізації завдань задля досягнення поставлених цілей. Тому вона змушена залучати для виконання більшості заходів недержавний сектор: ресурси підприємницьких структур, громадських організацій, населення. Звідси, регіональна влада знаходиться в залежності від тих, хто надає ресурси.

По-друге, регіон, стосовно якого здійснюється регіональна політика, розглядається, з одного боку, як частина держави, а тому його розвиток повинен бути повністю підпорядкованим загальнодержавним пріоритетам та цілям. У результаті інтереси населення регіону завжди залишаються на другому місці, а оцінка ресурсів здійснюється з позиції держави – не важливо в якому регіоні держави знаходяться ті чи інші ресурси – важливо, щоб держава була ними забезпечена. З іншого боку, кожний з регіонів розвивається як самодостатня система, здатна конкурувати з аналогічними системами і забезпечувати собі належний рівень розвитку. Оцінка ресурсів здійснюється в умовах протиставлення власного потенціалу певної території ресурсам інших регіонів, щоб показати свої переваги. Виходячи з зазначеного, оцінка ресурсів відбувається у формі констатації фактичних даних, що не дає змогу передбачити особливості реалізації запропонованого курсу регіональної політики.

По-третє, регіони, як об’єкти державного управління, що ототожнюються з адміністративно-територіальними одиницями субнаціонального рівня, не є правовими суб’єктами  і, відповідно, не мають власних ресурсів (за винятком Кримської автономії, де ВР АРК, як представницький орган, здійснює права власника на землю і природні ресурси в межах території АРК). Ресурсні інститути в регіоні представлені державною, комунальною та приватною  власністю. Як засвідчує досвід європейських країн, формування саме проміжного (регіонального) рівня управління – це, перш за все, розширення джерела ресурсів, збільшення можливостей для залучення висококваліфікованих трудових ресурсів, капіталовкладень тощо. Але, регіональну владу в Україні представляють дві, відмінні за своєю юридичною природою, системи органів з різними рівнями, масштабами діяльності й представництвом інтересів. Доступ до ресурсів державної власності регулюється, виходячи з державних інтересів, через систему управління, яка  на регіональному рівні включає підсистему місцевих органів державної влади  загальної компетенції та підсистему органів державної влади спеціальної компетенції. Доступ до ресурсів спільної власності територіальних громад регулюється системою управління, яка включає підсистему органів місцевого самоврядування та підсистему органів державної влади  загальної й спеціальної компетенції, виходячи як з інтересів населення території, так і з того факту, що спільна власність територіальних громад включена в регіональну систему господарських зв’язків. До того ж, органи місцевого самоврядування і виконавчої влади, володіючи різними повноваженнями, не завжди однаково ідентифікують інтереси регіональної спільноти.

Вирішення проблеми ресурсного забезпечення регіонального управління потребує, насамперед, чіткої ідентифікації змісту ключового поняття «ресурс» та з’ясування доцільності кількох варіантів його тлумачення. Аналіз синонімічного ряду категорії «ресурс» та його ринкових форм (капітал, актив) показав, що ресурс – поняття ситуативне: він має забезпечити реалізацію певних цілей у заданих координатах часу й простору, за певних конкретних внутрішніх і зовнішніх умов. Тобто ресурс має конкретно-історичний характер: те, що в одних умовах є запасом і можливістю, в інших – ефективний засіб досягнення мети. А з іншого боку, зміна умов (технологій, політики, потреб суб’єктів тощо) обумовлює залучення до процесу виробництва благ нових ресурсів, які в залежності від ситуації будуть відігравати нові «функціональні ролі». Це зумовило необхідність упорядкування ресурсів у класифікаційних схемах щонайменше у межах двох родових понять: ресурс як економічна категорія та ресурс як соціально-політична категорія.

Загальною ознакою ресурсів, як економічної категорії, є потенційна можливість їх залучення до виробничого процесу, а також обмеженість обсягу та складу їх використання при визначеному рівні соціально-економічного та науково-технічного розвитку. Ознакою ресурсів, як соціально-політичної категорії, є їх здатність забезпечувати владу актору та його місце в соціальній мережі.

У контексті практичної реалізації принципів децентралізації та субсидіарності, інших базових елементів концепції демократичного врядування, адекватним методологічним підґрунтям вбачається ресурсний підхід, оскільки саме притаманний йому акцент на створення і розвиток унікальних організаційних ресурсів з урахуванням фактора часу відповідає актуальнішим на сьогодні для регіонального управління проблемам розподілу компетенції між суб’єктами регіональної влади. Так:

- визнання того, що компетенція визначає організаційні процеси через які організація отримує, синтезує різноманітні ресурси та генерує нові способи їх застосування, дозволить (паралельно з аналізом нормативно-правової бази) обґрунтувати межі компетенції суб’єктів регіонального управління стосовно прийняття управлінського рішення щодо розпорядження ресурсами;

- визначення міри влади, як пропорції між ціною та силою влади, з урахуванням інформації щодо конкретних характеристик ресурсозабезпеченості, надасть можливість суб’єктам управління ефективно діяти та приймати адекватні рішення;

- розвиток здатностей (capabilities) як ексклюзивного організаційного ресурсу, який створює особливі переваги, має стати визначальним фактором ефективності регіонального управління;

- синтез двох альтернативних механізмів ресурсного забезпечення – «збір та накопичення ресурсів» й «розвиток ексклюзивних організаційних здатностей» особливо продуктивний при вирішенні проблеми ресурсного забезпечення реалізації регіональних інтересів.

Розвиток базових ідей ресурсного підходу в теорії регіонального управління може реально забезпечити здатність органів влади належно виконувати свої функції.

У третьому розділі – «Система ресурсного забезпечення регіонального управління» – визначено сутність процесу ресурсного забезпечення та складових ресурсного простору регіонального управління; проаналізовано методологічні підходи до інвентаризації та структуризації ресурсів і розроблено класифікацію ресурсів регіонального управління з урахуванням функцій і повноважень суб’єктів управління; виявлено місце і роль ресурсів в системі політичних відносин «центр-регіон»; обґрунтовано принципи ресурсного забезпечення регіонального управління; розкрито сутність, структуру і специфіку механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління.

Сукупність не однорівневих, а логічно субординованих (по вертикалі) та скоординованих (по горизонталі) різних типів ресурсів формує специфічний ресурсний простір функціонування системи регіонального управління, у межах якого діють встановлені державою єдині  принципи циркуляції ресурсних потоків (у просторі й часі) та загальні правила перерозподілу ресурсів. Ресурсні  потоки –  обсяги ресурсів, що задіяні у процесі регіонального управління в межах чітко визначеного проміжку часу досягнення мети й забезпечують ресурсні потреби суб’єктів управління через перерозподіл та мобілізацію різних видів ресурсів.

Сукупність наданих суб’єкту регіонального управління ресурсів з вертикального потоку, якими він може розпоряджатися (відповідно до повноважень) для виконання власних і делегованих функцій, формує його ресурсний потенціал. Ресурсний потенціал суб’єкта регіонального управління, за своєю природою, є пасивом – джерелом утворення коштів (майно, гроші, кадри) тільки за їх цільовим призначенням у межах чітко визначеного законодавством обсягу ресурсів, напрямів й умов їх використання, що унеможливлює конвертацію у капітал (створення матеріального прибутку для реалізації власних інтересів, чи збільшення владної позиції суб’єкта).

Ресурсний потенціал стає активом за умов наявності у суб’єкта управління власних ресурсів (рівень яких він може змінювати за рахунок власного капіталу в заздалегідь визначених межах) і тільки в процесі обміну, коли він здійснює будь-який позитивний вплив на положення його власника в соціумі. Сукупність ресурсів, що використовує суб’єкт управління на правах власності для досягнення цілей, реалізації регіональних інтересів та створення умов їх перетворення у капітал, формує його ресурсний актив.  Ресурсний актив суб’єкта регіонального управління, за природою, є надбанням – ексклюзивним організаційним ресурсом, що створює особливі переваги у процесі мобілізації і відтворення ресурсів системи регіонального управління.