СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК СОЦІАЛЬНО-ЦІННІСНИХ ЗАСАД ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ : СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНО-ценностных основ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання, об’єкт, предмет та методи, наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, охарактеризовано їх апробацію.

У першому розділі – “Соціально-ціннісна парадигма державного управління як об’єкт наукового дослідження” – на основі аналізу джерельної бази висвітлено: теоретико-історичну ґенезу соціально-ціннісних засад державного управління як динамічного об’єкта; процеси формування сучасних соціально-ціннісних концепцій державного управління; напрями досліджень у сучасній вітчизняній державно-управлінській науці.

У розділі показано, що масштабні соціокультурні та політичні транс­формації, яких зазнає український соціум на межі тисячоліть, призводять не лише до глобальних зсувів в економічних зв’язках суспільства, а й відчутно впливають на інші екзістенційні процеси. Соціально-ціннісні засади розвитку в такій ситуації є не лише умовою зміни системи суспільних відносин, а й чин­ником впливу на соціокультурну динаміку, засобом формування та успішної діяль­ності відповідних структур держави. Остання як суб’єкт соціального роз­витку потребує рефлексії за умовами існування своїх соціально-ціннісних засад, методології моніторингу змінюваної ситуації латентних процесів перебудови ціннісної ієрархії, комплексної моделі розвитку ціннісних орієнтацій, важелів впливу на культурно-духовні процеси розвитку суспільства, ідеологічного забезпечення тощо. Ці феномени, у свою чергу, вимагають наукової дескрипції та розробки нових теоретичних та методологічних підходів до вирішення проблеми розуміння соціально-ціннісних засад державного управління.

У процесі дослідження з’ясовано, що у своєму “донауковому” становленні теорія державного управління виявилася включеною в систему гуманітарних наук, зокрема філософію, про що свідчать деякі тексти Античності, теологічної апології Середньовіччя, філософсько-політичні твори Нового часу. Державне буття споконвічно наділялося ціннісним виміром. У процесі історичного розвитку проблему суспільних цінностей істотно загострило руйнування непорушної єдності соціальної онтології й аксіології. Якщо донаукові форми теорії державного управління можна було розглядати як вбудовані в єдину логіку розуміння, то криза класичного ідеалу раціональності в теоретичній сфері й складна диференціація практики державного управління в різних країнах призводять до того, що наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. колись одно векторна спрямованість розвитку європейської теорії державного управління набуває форми багатовекторності, яка відображає національні особливості. Виникають провідні національні наукові школи державного управління, для кожної з яких характерна своєрідна інтерпретація проблеми соціально-ціннісної парадигми державного управління.

 В сучасній теорії державного управління розглянуто позитивістські стратегії побудови соціальних наук, які панували в американській школі. В американських фундаторів науки державного управління суб’єктивно-ціннісний  фактор взагалі  виносився за рамки наукових концепцій. Але це  було частково компенсовано “школою людських стосунків”, яка досліджувала діяльність державних установ через рецепцію професійної поведінки їх працівників. Наступним кроком у сучасній науці стали біхевіористські і модерністські теорії державного управління. Однак емпірична методологія американської школи  так не розкрила повною мірою роль соціально-ціннісних засад державного управління.

Різні проблеми соціально-ціннісних засад державного управління висвітлює пострадянська парадигма науки державного управління. Основна увага в розробці соціально-ціннісних засад державного управління в цій парадигмі приділяється теорії соціально-правової держави і стратегії вироблення соціальних стандартів.

Соціально-ціннісний вимір державного управління відображено як феномен перетинання багатьох галузей гуманітарного знання. Історичний дискурс показав, що цей науковий напрям виник на стику філософії, теорії політики й менеджменту. Крім того, тут багато в чому використовувалися досягнення інших соціальних наук – психології, філософії, права, соціології.

Аналіз наукового доробку історичних попередників, категорійного апарату та принципів державного управління в цілому розкрив зміст наукової проблеми становлення та розвитку соціально-ціннісних засад системи державного управління в Україні, зокрема потребу в дослідженні тенденцій формування сучасних соціально-ціннісних концепцій державного управління, узагальненні методологічних підходів щодо дослідження й формування соціально-ціннісної бази державного управління, визначенні особливостей формування ціннісних засад сучасного українського соціуму в цілому та його політико-управлінських верств, визначенні та обґрунтуванні пріоритетів соціально-ціннісної бази               розвитку державного управління в Україні.

 Дослідженням праць наукових попередників встановлено наявну фрагментарність аналізу проблеми розуміння соціально-ціннісних засад державного управління, яка свідчить про те, що аксіологія державного управління розвивалася епізодично, а отже, і вирішення проблем, які виникають в цьому аспекті, є безсистемними і частковими. Тому проблема осягнення соціально-ціннісного виміру державного управління в даному дисертаційному дослідженні вивчалася  системно.

У другому розділі – “Особливості методології дослідження соціально-ціннісних засад державного управління” – відображено теоретико-методологічні концепції та евристичний зміст сучасної аксіології державного управління; змістовно-функціональні особливості ціннісного потенціалу державного управління з погляду теорії утилітаризму; парадокси розвитку процесів демократизації та гуманізації державного управління, а також висвітлено базові засади сучасної аксіології державного управління.

У процесі дослідження виявлено, що емпірична методологія, яка домінувала в більшості сучасних шкіл державного управління, була наслідком критичного ставлення до спадщини соціальної онтології, що базувалася на принципі конструювання ідеальної держави, але не допомагала подолати існуючі історичні труднощі державного управління. Одночасно в соціальних науках здійснювалася критика метафізичних принципів обґрунтування держави представниками як ірраціоналізму, так і нового варіанта побудови раціо­налізму.

У рамках останнього на базі неокантіантської стратегії розмежування природничих і соціальних наук формуються проекти раціонального обґрунтування евристичного значення цінностей у процесі побудови системи соціального знання. Серед них слід відзначити ті, які стануть продуктивними для побудови науки “державне управління”, а саме стосовно інтерсуб’єктивної природи соціальної взаємодії феноменологічної соціології А.Шютца, “матеріальної етики цінностей” М.Шелера, теорії ідеальних типів М.Вебера, а також опозиції утопії й ідеології в соціології знання К.Мангейма. Паралельно підвищується статус пояснювальної здатності соціальних цінностей у теорії державного управління: американському постбіхевіоралізмі, французькому інституалізмі, вітчизняних розробках адміністративного права, що приводить до зміни проблемного поля самої науки державного управління. Протягом останнього століття еволюція сучасної теорії менеджменту в розвинених демократичних країнах Заходу і Сходу пройшла складний шлях: від теорії раціональної бюрократії (30-ті рр.) й постбюрократичних організацій (50-ті рр.) до організаційного гуманізму (70-80-ті рр.). Однак і досі в теорії менеджменту не існує єдиного універсального підходу до розуміння змісту й шляхів формування системи управлінських цінностей, в тому числі цінностей державного управління.

В процесі вивчення соціально-ціннісних засад державного управління уточнено деякі понятійні характеристики, зокрема “політична еліта” та “адміністративно-політична еліта”. Якщо під першою можна розуміти коло політичної еліти, яка бере участь  у розробці політичних стратегій розвитку держави (такі стратегії мають бути легітимізовані ціннісними орієнтаціями виборців) і змаганні за підтримку цих політичних проектів більшістю громадян, то друга  отримує ознаки державної влади і втілює запропоновані стратегії на рівні інституціональної, макроекономічної, бюджетно-податкової, кредитно-фінансової, інвестиційної, регіональної, кадрової та інших вимірів державної політики. Ефективність втілення державних стратегій адміністративно-політичної еліти передбачає підтримку  цих розробок державними службовцями, вищі ешелони яких являють собою адміністративно-управлінську еліту, яка має власні ціннісні орієнтації, зумовлені традиціями та функціями держави. Ціннісні настанови адміністративно-управлінської еліти також відносно вільні від соціально-ціннісних засад громадянського суспільства, оскільки зумовлені специфікою та складністю процесу управління.  Отже, умовою успішного управління державою, де державна влада сама виступає ключовою цінністю, є ефективне поєднання ціннісних настанов громадянського суспільства та адміністративно-управлінської еліти. Політично-управлінська еліта виступає чинником їх взаємодії та інтегратором соціально-ціннісної ієрархії державного управління.

У розділі показано, що єдність соціально-ціннісної основи державного управління проявляється у взаємодії його принципів: загальних, спеціальних і структурних. Перші актуалізують ціннісний вимір демократії як форми організації суспільства, що діє на основі народовладдя як принципу послідовного здійснення прав і свобод людей. Другі ґрунтуються на балансі ціннісних орієнтацій державних службовців (відсутність останнього може призвести до ціннісного конфлікту й навіть до соціальної анемії). Треті забез­печують єдність державної влади в трьох її вимірах: правовому, політичному й організаційному. Відповідно до структуризації принципів та організації державного управління в цілому підтверджено визначені в першому розділі стратегічні напрями нашого подальшого дослідження.

Особливості дослідження соціально-ціннісних засад державного управління зумовили формування та застосування авторської системно- аналітичної методології. Пріоритетне значення в методології дослідження проблемного поля дисертації приділялося як загальнонауковим, так і спеціальним методам, зокрема: діалектичному, системному, гіпотетико-дедуктивному, соціоло­гічному, історіографічному, структурно-функціональному, прогностичному, ряду порівняльних та інших методів. Логіка дисертаційного дослідження базувалася на послідовному втіленні принципів: сходження від абстрактного до конкретного, єдності початку дослідження й початку розвитку об’єкта, збігу логічного й історичного, збігу законів розвитку об’єкта й законів його пізнання. В дослідженні застосовувався парадигмальний та критеріальний підходи.

Доведено, що політичні цінності функціонують у суспільній структурі як ідеї-цінності соціальних груп, спільнот та їх політичних представництв. Як такі вони можуть становити основу державно-управлінських цінностей, якщо їх носії стають суб’єктами державної влади. У цьому сенсі державно-управлінські цінності можна назвати ідеями реалізації політичних потреб певних суб’єктів: будь-то людина або соціальна група, або політична партія, або суспільство в цілому.

Управлінські цінності можуть бути виявлені за допомогою суб’єктного критерію, що включає переваги, які можуть мати соціальні спільноти завдяки реалізації цих цінностей.

Утилітарний підхід у нормативно-політичній теорії достатньою мірою спрямовується на обґрунтування ціннісної парадигми  сучасного державного управління, акцентуючи увагу на ідеї суспільного блага як головній меті діяльності держави в суспільстві. Водночас у сучасних утилітаристських школах відсутня єдина думка про зміст ідеї суспільного блага і механізми її реалізації в процесі управління державою.

Разом з тим основи теорії утилітаризму не узгоджуються із сучасними підходами до усвідомлення місця і ролі прав людини (як окремо взятої особистості) у формуванні демократичних основ політичної системи та ціннісних засад державного управління. Як доводить практика внутрішньої і зовнішньої політики держав, що культивують демократію, однак у своїй урядовій політиці часто вдаються до утилітаристських міркувань, зловживання ідеєю суспільного блага часто призводить до прямо протилежних наслідків.

На сучасному етапі розвитку системи державного управління в Україні недоліки утилітарного підходу, до якого держава просто змушена вдаватися через недорозвиненість ринкової економіки, частково зменшуються за рахунок більш активного залучення громадськості до процесу прийняття управлінських рішень. У цьому разі виключно утилітаристські розрахунки доповнюються і коригуються шляхом урахування громадської думки з того чи іншого приводу, а цінності споживання співвідносяться з ідеальними цінностями суспільства.

Гуманістичні ідеї державного управління започатковуються ще в працях античних мислителів і, зрештою, втілюються в основоположних правових документах світового масштабу. В процесі формування ціннісної системи сучасного державного управління в країнах розвиненої демократії  починає домінувати гуманістична парадигма. В той час як теорія утилітаризму розглядає суспільне благо виключно як добробут, в основу гуманістичної парадигми покладено ідею домінування природних прав людини і їх забезпечення як головної мети суспільно значимої діяльності демократичної держави.

Ключовим етапом впровадження гуманістичних цінностей в системі сучасного державного управління України є процес усвідомлення беззаперечної ваги цих цінностей насамперед керівною елітою держави. Наступним етапом має стати свого роду “очищення” кадрового складу державно-управлінської системи України від ціннісних нашарувань тоталітарного суспільства, однак цей процес не слід розуміти суто механістично – як усунення з посад старих управлінських кадрів і заміну їх новими (носіями гуманістичної ідеології). В українських реаліях це небезпечна політико-популістська утопія.

Вирішення проблеми полягає у комплексному підході до селекції управлінських кадрів у поєднанні з цілеспрямованим освітньо-виховним процесом, одне з ключових місць у якому мають посідати заходи із забезпечення власної правової захищеності державних службовців як професіоналів і носіїв державної влади.

У третьому розділі – “Становлення ціннісних параметрів державного управління в сучасній Україні” – висвітлено особливості еволюції ціннісних засад буття сучасного українського суспільства; ціннісні механізми функціонування політичної еліти в умовах подальшого розвитку громадянського суспільства України; сучасний стан і механізми формування демократичної системи професійних цінностей політичної еліти в Україні; соціально-ціннісні засади розвитку національної свідомості державних службовців України.

У розділі показано, що саме ціннісні орієнтири професійної поведінки визначають політичний “портрет” політичної еліти. Але при цьому вони досить мало залежать від форми правління, співвідношення сил та конфігурації влади. Більше того, система цінностей влади сама визначає ці політичні параметри державного життя, оскільки, як показує історичний досвід, жодні зовнішні обставини чи статусні зобов’язання посадовців неспроможні так постійно впливати на рішення, які вони приймають, як власні внутрішні переконання й цінності, уявлення про те, що припустимо і що неприпустимо в політиці. Не що інше як система політичних цінностей кристалізує й тиражує зразки політичної поведінки.

У сучасній Україні ціннісні орієнтири політичної еліти відображають не тільки прогресивні способи державного управління, а й традиції радянського періоду розвитку і навіть досвід інших, більш ранніх етапів вітчизняної історії.

В системі професійних цінностей вітчизняної політичної еліти виявлено парадокс “прагматичної згоди” з основною масою суспільства щодо зневажливого ставлення до права як базової цінності державного управління.  Така солідарність політичної еліти з основною масою населення у запереченні цінності права підтримується й домінуванням подвійних стандартів відповідальності. Ці стандарти призводять до уникнення будь-якої реальної відповідальності перед суспільством керівниками різних рівнів.

До пріоритетних механізмів налагодження конструктивної суб’єкт-об’єктної взаємодії політичної еліти України у формуванні її професійних цінностей належать: раціональне збалансування суспільно-політичних інтересів; зміна парадигми сприйняття політики як такої. Розуміння політики як технології досягнення суспільно визначених цілей зумовлює встановлення чітких, зрозумілих кожному правил участі суспільства в управлінні державою, кардинальну зміну управлінської культури, самої філософії державного управління; розвиток соціальних механізмів “природного” виділення “кращих людей”, оскільки суспільство не може функціонувати, не виносячи на поверхню те найкраще, що народжується в його середовищі; підвищення ефективності системи політичної та правової освіти населення й професійної підготовки управлінських кадрів тощо.

Патріотизм та ідея служіння народові, безсумнівно, посідають чільне місце в системі моральних орієнтацій і професійних цінностей службовців демо­кратичної суспільно орієнтованої держави. Поряд з цим у сучасній Україні система цінностей державного управління виявляється спотвореною внаслідок впливу численних факторів, у тому числі: проявів рудиментарної свідомості радянської гіперінтернаціоналістської свідомості; історичних наслідків територіальної, національної та політичної подрібненості України в недалекому минулому; сучасних ризиків і загроз глобалізації; гуманітарно-ціннісного відставання масової суспільної свідомості тощо.

Нова модель управління суспільним розвитком має базуватися на принципах прозорості, під якими розуміємо право кожної людини знати, де й ким приймаються політичні та державно-управлінські рішення, скільки і на що витрачаються кошти держави, адже це є життєво необхідною запорукою функціонування відкритого, ринкового і демократичного суспільства (див. рисунок).