Теоретико-методологічні засади Контролю у сфері публічної влади

Краткое содержание

У “Вступі” розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; визначено мету й завдання досліджень, а також наукову новизну і практичну корисність одержаних результатів; наведено результати апробації основних результатів та їх опублікування.

У першому розділі – “Розвиток наукової думки щодо системи та правових засад контролю у сфері публічної влади” – виділено й охарактеризовано предмет досліджень. Сформульовано поняття “влада” та основні засади концепції контролю у сфері публічної влади. Розкрито організаційно-правову сутність контролю у здійсненні публічної влади. Проаналізовано чинну Конституцію України і доведено, що в ній фрагментарно розвивається національна модель контрольної влади.

Шляхом зіставлення результатів огляду публікацій за темою дослідження з різних аспектів здійснення публічної влади, серед яких найбільш суттєвими є загальнотеоретичний, історичний, методологічний, управлінський, функціо-нальний, нормативний, ефективнісний тощо, виділено основні напрями сучасних досліджень щодо розвитку ефективної системи інститутів публічної влади у контексті її підконтрольності, серед яких:

-           розвиток концепції публічної влади та її видів у функціональному аспекті, насамперед контролю;

-           формування механізмів соціального, в тому числі громадського контролю, насамперед у контексті проблем громадянського суспільства;

-           посилення “арбітражної” функції інституцій здійснення влади, зокрема інституту президентства;

-           модернізація державного контролю, передусім у сфері здійснення різних видів державної влади, розвиток надвідомчого контролю, насамперед судового та конституційного, контрольної діяльності прокуратури, уповноваженого з прав людини, Рахункової палати тощо;

-           концептуалізація та розроблення інституційних моделей відповідаль-ного й підконтрольного здійснення влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування.

Загалом існує наукова проблема, яка потребує вирішення, а саме: концептуалізація й подальше розроблення теоретико-методологічних та організаційно-правових засад контролю, зокрема інституціалізації контролю у сфері публічної влади. Окремі аспекти цієї проблеми висвітлені в роботах інших авторів, але, переважно, на рівні ідеї, тому що контроль здебільшого трактується як вторинна функція діяльності органів здійснення державної влади. Водночас ця проблема заслуговує на те щоб бути предметом окремого дослідження та комплексного аналізу в контексті розвитку засад громадянського суспільства та правової держави. На думку автора, вирішення цієї проблеми дозволить більш обґрунтовано підходити до розвитку національної моделі громадянського суспільства, зокрема виокремлення інститутів публічної влади, розробки механізмів її ефективного здійснення, де поняття “ефективності” здійснення різних видів публічної влади, насамперед державної влади та місцевого самоврядування, трактується через їх підконтрольність, яка втілює і консервативне та творче начало.

Категорія “влада” вживається у широкому й вузькому розумінні. В окремих визначеннях виражена ідея влади як зовнішнього чинника, як здійснення впливу на суспільство та його складові з метою підпорядкувати їх. У трактуванні багатьох дослідників влада – це вмотивовані дії відповідних суб’єктів. Усвідомлення й доведення того, що влада єдина, спонукало автора до розробки власної концепції та пошуку альтернативної дефініції поняття “публічна влада”; у цьому контексті розмежовуються такі поняття, як “засоби” та “стан”. В авторській концепції саме влада як специфічний стан суспільних відносин створюється різними засобами. У контексті поняття “засіб” йдеться насамперед про реалізацію влади, тобто про процесуальне, тому влада оцінюється значною частиною громадян лише як прояв суб’єктивної волі. Проте владний стан це об’єктивно детерміноване явище, тобто щось іманентне. Суттєвим для розуміння сутності влади є й те, що ідея її іманентності, на відміну від ідеї трансцендентності, не допускає існування суспільства поза владним виміром. Це підтверджує те, що влада “єдина”, а її здійснення є множинним. Проте у традиційних трактуваннях якраз “влада” є множинною. Вивчаючи альтернативні прояви влади – “інстинктивна-інтелектуальна (ідеологічна)”, – в роботі сформульовано закон її збереження.

Що ж стосується контролю, то в роботі обґрунтовується, що він є аксіоматичною властивістю суспільних відносин, яка визначає явище, що поруч з іншими створює режим підпорядкованості суспільних відносин. Збереження чи (та) доведення суспільних відносин до певного стану підпорядкованості – це здійснення влади, а отже, влада і є векторіальним станом суспільних відносин. У контексті контролю як функції здійснення влади його призначенням є не тільки процеси, спрямовані на отримання та осмислення інформації щодо суспільних відносин, а й відповідні вольові процеси щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування цих суспільних відносин. Звідси і призначення інститутів та відповідних інституцій, для яких контроль у контексті його поширеного трактування є домінантою, – також прогресивне, творче начало.

У роботі принцип поділу влади трактується насамперед як визначення функцій, напрямів її здійснення, водночас стверджується, що це не визначає відповідних інституцій. Механізм здійснення влади структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша стосується виділення основних функціональних видів владної діяльності – законотворення, виконавчо-розпорядчої діяльності, правосуддя, контролю тощо. Друга втілює організаційний устрій соціуму та, насамперед, держави як сукупності різних інституцій. Отже, інституцій здійснення якогось виду публічної влади, зокрема державної, може бути багато, а владні повноваження (влада) здійснюються ними у визначених “суспільно важливих” напрямах.

Розвиваючи поняття “публічна влада”, автор сформулював таку модель його дефініції: влада – це стан векторіального функціонування суспільних відносин, що здійснюється шляхом їх контролю через різні види діяльності: установлення (законодавчої); виконання (виконавчої); забезпечення (судової); відновлення, встановлення, констатування та спрямовування (контрольної) тощо.

Аналізуючи сутність здійснення контролю, показано, що вона полягає у вольових діяннях відповідних суб’єктів щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Тобто, контрольна влада виявляється посередництвом “відновлюючої”, “встанов-люючої”, “констатуючої” та “спрямовуючої” її функцій. Водночас важливою ознакою контролю є те, що його не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією інституцією чи тільки з одним напрямом здійснення влади (зокрема державної чи виконавчої), тому що він має “наскрізне” значення як щодо інституцій, так і щодо напрямів здійснення влади, оскільки наділений у цьому розумінні певними інтегруючими, об’єднуючими ознаками. Проте це не виключає виокремлення контролю в напрям здійснення влади та превалювання в статусі окремих її інституцій.

Досліджуючи сутність соціальної діяльності, доведено, що вона ідеологічно обумовлена, тому не може відбуватися без контролю. А це означає, що контроль – явище іманентне. У такому контексті він є як первинною, так і вторинною (похідною) діяльністю чи функцією. Проте поширення набула думка, що контроль не є первинною діяльністю, а стосується тієї діяльності, яка здійснюється незалежно від контролю. Але ж мотивація діянь будь-якого дієздатного суб’єкта насамперед випливає з контролю фактів, подій, явищ тощо, тому контроль є первинною діяльністю, хоча може мати самостійне вторинне вираження. У своїх діяннях дієздатні суб’єкти керуються власними переконаннями відповідно до принципу “дозволів” або принципу “заборон”.

В аспекті концепції “громадянського обов’язку повстати” сутність контролю сформульовано у контексті принципу “нетерпимості” чи імперативності статусу, що полягає в обов’язку всіх суб’єктів громадянського суспільства вирішити суспільно значуще питання в межах власної компетенції або порушити його вирішення перед уповноваженим суб’єктом. З принципу “нетерпимості” випливає імперативність реординаційного статусу, тобто активної позиції у контексті здійснення контролю, зокрема взаємного, усіма інституціями здійснення публічної влади. Основна мета здійснення контролю – це орієнтація управлінського процесу в необхідному (оптимальному) напрямі розвитку, або інакше – це “управління управлінням”. Здійснення контролю – це не підміна управління, а його спрямування у напрямі суспільного прогресу, в чому і проявляється його організаційно-правова сутність та “творча” місія.

Дослідження взаємодії різних органів влади щодо реалізації прав і свобод громадян показали, що у правовій державі через представницькі органи здійснюється зв’язок інститутів влади та громадських інститутів. Враховуючи такий елемент статусу представницьких органів у законодавстві, повинні бути більш чітко виражені його контрольні функції та повноваження. Розмежування взаємодії між органами здійснення державної влади та органами здійснення місцевого самоврядуванням, а отже, і між державною службою та службою в органах місцевого самоврядування ґрунтується значною мірою на “представництві інтересів”. Сутність контролю необхідно розвивати в аспекті важливого елементу концепції “представництва інтересів”. Це означає, що в основі концепції визначення співвідношення та розмежування функцій і повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо прав, свобод та обов’язків людини й громадянина має бути критерій “контролю представництва інтересів”, сутністю якого є те, що зазначені інституції уповноважені як представляти їх самостійно, так і контролювати відповідні діяння інших. Водночас тут автор концептуально визначає місцеве самоврядування як імперативний інститут контролю громади за діяннями органів здійснення державної влади.

Аналіз чинної Конституції України дає підстави стверджувати про іманентність їй ознак національної моделі контрольної влади. У чинній моделі інститутами та інституціями здійснення контрольної влади, уже притаманними сучасній конституційній моделі, є Президент України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рахункова палата, Конституційний Суд України, органи прокуратури тощо. Окрім цього, усі інші органи здійснення влади комплексно також здійснюють контроль, тому за функціональною ознакою можуть бути віднесені до відповідного виду влади. Виокремлення контрольної влади як напрям здійснення влади та насамперед інституціалізація контрольної влади є спонукаючим та релятивним фактором щодо діянь інших органів здійснення державної влади, органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Водночас в аспекті ієрархічності однозначно стверджується, що народ – це інституція контрольної влади найвищого підпорядкування.

Зроблений аналіз широкого кола питань щодо різних видів публічної влади дав можливість визначити основні елементи засад концепції контрольної влади, зокрема: рівні й структури – як те, що влада існує та функціонує на всіх рівнях соціальної структури суспільства: суспільному, асоціативному та особистісному; засоби здійснення влади – як сукупність можливостей формувати суспільні відносини в інтересах суспільства, яких-небудь асоціативних груп, сил тощо; методи здійснення влади – як характеристику практичного здійснення функції, прийомів впливу на волю, а через неї на діяння об’єкта управління чи владного впливу; зміст і типологію здійснення влади тощо.

У другому розділі – “Концептуальні засади контролю у контексті правосуб’єктності громади та народу” – зроблено аналіз проблем інституційного розвитку громадянського суспільства. Розвивається ідея права як ідеального та деперсоніфікованого інституту контролю й відповідного виду влади. Показано, що контроль є як системотворчою ознакою інституційної структури громадянського суспільства, так і основним із чинників самоорганізації громади. Установлено, що громадизація (об’єднання у громади) соціуму спричинюється самоусвідомленням суспільством підконтрольності інститутів публічної влади. Зазначено, що сутність правосуб’єктності народу полягає в тому, що йому як суверену належить повнота верховної влади. Водночас досліджуються особливості статусу громади та народу в аспекті здійснення різних видів публічної влади. Пропонується механізм забезпечення відкритості здійснення публічної влади. Розкривається авторська концепція таких інститутів, як “асоціація” і “громада”. Розвивається механізм практичної реалізації вищості народу чи громади щодо здійснення відповідних видів влади та “делегативного (виборчого) договору”. Доведено, що належна юридизація цього договору спонукатиме його сторони визначитися зі своїми “політичними пріоритетами” та “політичною позицією”. Сформульовано поняття достатньої умови громадянського суспільства в контексті тези про “громадянський обов’язок повстати”. У контексті цієї тези визначено, що у громадянському суспільстві право голосу трансформується у громадянський обов’язок.

У цьому розділі також досліджуються організаційно-правові проблеми інституціалізації суспільства та визначено, що основними ознаками громадянського суспільства є: по-перше, розвинута асоціативність, яка включає соціальну структуру та систему представництва інтересів цієї структури (тобто політичні партії, рухи, громадські організації); по-друге, сформовані й ефективно діючі органи здійснення публічної влади, зокрема державної та місцевого самоврядування, які також здійснюють певний обсяг представницьких функцій. В юридичному аспекті перша система представництва інтересів є диспозитивно, а друга імперативно організованими.

Набуло подальшого розвитку трактування держави як домінуючої, але все ж таки не єдиної та всеохоплюючої інституції суспільного, в тому числі політичного, життя. Сутність авторської концепції громадянського суспільства полягає ще й у тому, що між суб’єктами суспільних відносин, насамперед між партією “влади” та іншими суб’єктами, рівень опозиційності не переходить у площину антагоністичності.

Досліджуючи взаємодію держави та громадського сектора доведено, що втручання держави у громадський сектор, особливо у формі селективного патерналізму, призводить до дисбалансу суспільних відносин та конфліктної поляризації суспільства. Це означає, що селективне “патронування” є корупційним діянням посадових осіб органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, тому має кваліфікуватися незаконним і відповідним чином переслідуватися.

У контексті підконтрольності публічної влади народ і громада – це рівноправні партнери, тому органи державної влади та органи місцевого самоврядування уповноважені здійснювати взаємний контроль. Збіг і співмірність інтересів – це об’єктивна умова інтеграції індивідів у соціальні групи, а інтегрування та мультиплікація цих інтересів – достатня умова й причина трансформації соціальних груп в асоціації аж до рівня суб’єктів політичного життя. Актуальність інтересів визначає живучість соціальних груп і асоціацій. Такий інтерес випливає з усвідомлення індивідом того, що асоціація надає контролю сутності виду влади, тобто “влада над владою”.

Отже, контроль – це та функція, яка надає відповідної питомої ваги громаді в реалізації нею своїх повноважень і мультиплікації повноважень її складових. Це означає, що як елемент громади особа набуває нової якості, а ідея контролю, зокрема підконтрольності влади, виступає системотворчим фактором утворення асоціації як системи та утворення системи таких асоціацій, тобто фактором структурування. Уникнути публічних монологів, що є ознакою тоталітаризму та нав’язування думки, можна, реалізувавши принципи плюралізму, запровадивши обов’язковість дискусій, відсутність яких має бути підставою для відповідних санкцій (відставка, зняття кандидатів із реєстрації тощо). У цьому аспекті показано, що громадський сектор із його інституціями є важливим засобом реалізації права народу на “здійснення влади безпосередньо”. Набувши ознак організованої структури, громадський сектор надає людині “питомої ваги”, достатньої для діалогу з органами здійснення державної влади та органами здійснення місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

У контексті правосуб’єктності народу вибори розглядаються як процес укладання “виборчого (делегативного) договору” між, з одного боку, народом, а, з другого боку, договірною стороною може бути як один, так і багато різних суб’єктів, яким делегується право здійснювати відповідні владні повноваження. Це дало можливість зробити важливий висновок про те, що юридизований обов’язок у встановленому порядку легалізувати програми як офіційні документи чи акти спонукатиме сторони визначитися зі своїми “політичними пріоритетами” та “політичною позицією”. Сутність реординаційності суб’єктів делегативного договору полягає в тому, що сторони зобов’язані під загрозою притягнення до відповідальності взаємно контролювати його виконання.

У цьому розділі роботи також розробляються умови ідентифікації громадянського суспільства та сутність суверенітету народу. Доведено, що сутність суверенності народу полягає в тому, що його безпосереднє волевиявлення має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших суб’єктів публічної влади, зокрема глави держави (президента), органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб мають відповідати волевиявленню суверена (народу), тому будь-які офіційні акти, в тому числі, нормативні акти, цих органів і осіб належать до ієрархічної системи, в якій акти безпосереднього волевиявлення суверена мають найвищу юридичну силу. Водночас показано, що норми чинної Конституції України про суверенність України (ст. 1) та про те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (ч. 2 ст. 5) містять внутрішню концептуальну невизначеність чи навіть суперечність щодо первинності явищ: народу чи держави та їхніх суверенітетів. Окрім цього показано, що Верховна Рада України у відповідних нормах чинної Конституції України закріпила пріоритет власного волевиявлення, а не пріоритет безпосереднього волевиявлення народу. В юридичному сенсі контрольна та установча влада, а загалом волевиявлення народу є первинним щодо всіх інших видів публічної влади, зокрема президентської та державної.

Однією з основних правових засад контрольної влади є юридизація інституту відповідальності, що включає аналіз і кваліфікацію діянь органів та посадових осіб здійснення влади. В аспекті відповідального здійснення будь-якого виду публічної влади розглянуто поняття “шкоди”, завданої діяннями (діями чи бездіяльністю) суб’єктів публічної влади, зокрема діяннями президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, як в аспекті незаконності їхніх актів, діянь і рішень, так і в аспекті порушення або невиконання принципу “ефективної поведінки”.

У третьому розділі – “Розвиток інститутів контролю та шляхів його здійснення у сфері публічної влади” – визначено, що контроль як здійснення відповідної влади проявляється у його фізичному, ідеологічному та процесуальному впливі на стан суспільних відносин. Водночас розрізняються безпосередні та відносні (релятивні) форми владного впливу. Це означає, що сутність здійснення контрольної влади полягає у позитивному (фізичному, обумовленому організаційною системою) та релятивному (відносному, обумовленому ідеологічною структурою) впливі на стан суспільних відносин. Окрім цього, сутність контролю проявляється також і через зворотний зв’язок, оскільки мета визначає засоби, тому інституціалізація контролю впливає на формування суспільних відносин. Питання оцінювання діянь органів здійснення будь-яких видів публічної влади, їх посадових осіб не тільки в контексті законності, а й ефективності та відповідного реагування на результати такого оцінювання – це, насамперед, сфера контрольної діяльності як цих інституцій, так і громадського сектора.

У контексті концепції інституціалізації контрольної влади дається таке формулювання варіантів її конституційного закріплення:

-           в інституційному аспекті – народ здійснює владу безпосередньо, а від його імені владу здійснюють Президент, Конституційний Суд, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування;

-           у функціональному аспекті – публічна влада здійснюється на засадах її розподілу за напрямами суспільно значущих функцій (виконавча, законодавча, контрольна, судова тощо).

Відповідну конституційну норму щодо суб’єктів здійснення публічної влади (ст. 5 чинної Конституції України) доцільно викласти у такій редакції: “Народ здійснює владу безпосередньо, і від його імені владу здійснюють Президент України, Конституційний Суд України, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування”. Необхідно зазначити, що тут поняття “влада”, яку здійснює народ, є родовим поняттям.

Систему органів здійснення виконавчої влади та найперше уряд, що є вищим її органом, необхідно трактувати як самостійний вид державних органів. Між цими органами розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними при реалізації своїх компетенцій у встановлених законодавством межах і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування та противаг. Водночас принцип “єдності влади” реалізується насамперед здійсненням контролю як “наскрізної” та іманентної функції у контексті державно-владної діяльності. Доведено, що державну владу необхідно розглядати тільки як наслідок здійснення сукупності її видів, тобто тільки як певну інтегративну характеристику чи інтегративне явище. Це означає, що здійснення будь-якого з видів влади є тільки необхідною, але недостатньою умовою для ідентифікації державної влади. Отже, поняття державна влада трактується як відповідний стан суспільних відносин, обумовлених здійсненням комплексу державно-владних функцій.

У механізмі здійснення державної влади необхідно реалізувати принцип стримувань і противаг у сучасному його розумінні “нетерпимості”. Здійснення виконавчої влади за своїм сутнісним призначенням має визначатись не тільки як забезпечення виконання встановлених законодавцем норм, а також – як необхідний елемент системи стримувань і противаг із “реординаційними” повноваженнями. Саме в цьому полягає сутність трансформації цінності виконавчої влади та проведення адміністративної реформи. У законодавстві України практично (за винятком деяких аспектів принципів контрасигнатури та зв’язаної ініціативи) відсутні буквальні норми про контроль органів здійснення виконавчої влади за діяннями інших органів здійснення державної влади та насамперед контроль за діяннями парламенту.

Діяльність інституцій контролю має певну специфіку. Вони не встановлюють загальних правил поведінки, як це здійснюють органи законодавчої влади, не займаються організаторською діяльністю, притаманною органам виконавчої влади, не здійснюють правосуддя, що є сферою діяльності органів судової влади. Суб’єкти здійснення контролю займаються розробкою стратегічних напрямів розвитку, вивченням стану справ, перевіркою, розслідуванням, не втручаючись в оперативну діяльність інших суб’єктів, і тільки в разі потреби призупиняють, зупиняють або відповідно спрямовують їхню діяльність. А це означає, що вони в аспекті сутності спрямовуючої функції щодо всіх інших суб’єктів управління здійснюють “управління управлінням”. Акти суб’єктів здійснення контролю мають або програмний, або конкретний, переважно індивідуальний характер і адресовані конкретним суб’єктам. Якщо суб’єкт контролю вважає, що допущене (вчинене) значне порушення, тоді він зобов’язаний у межах власної компетенції застосувати відповідні санкції, звернутися до інших компетентних органів, уповноважених застосувати ті чи інші санкції до винуватої сторони або порушити справу в суді.

Вибір тієї чи іншої програми суспільного розвитку (в результаті голосування, референдуму тощо) диференціює соціум на договірні сторони або інакше, в ідеалі, підтверджує згоду сторін суспільного договору на співпрацю. Звідси також випливає важливий висновок більшої значущої легітимації складу органів влади саме за пропорційною, а не за мажоритарною системою, адже “партійна дисципліна” та “партійна відповідальність” створять додаткові умови для відповідального здійснення влади.

Законодавча неврегульованість контрольної діяльності Верховної Ради України викликала дискусію, на наш погляд, концептуального значення щодо питання парламентського контролю. Створені парламентом суб’єкти (за винятком його структурних підрозділів) повинні здійснювати державно-владні функції. У такому контексті парламент уповноважений тільки надати такому суб’єктові легітимності, погодивши його призначення або призначивши його.

У четвертому розділі – “Правові засади контролю відповідального здійснення публічної влади” – досліджується комплекс проблем, пов’язаних із діяннями та відповідальністю у здійсненні публічної влади. Запропоновано методологічні підходи щодо вдосконалення інститутів виборів і референдумів при здійсненні контролю. Розкрито організаційно-правові проблеми відповідальності, зокрема інститутів відставки та імпічменту, і запропоновано шляхи їх вирішення в методологічному контексті сутності контролю.

При визначенні нового погляду на правомірність діянь інституцій з публічно-владними повноваженнями принципова зміна погляду на суспільну цінність діянь цих інституцій базується на принципі імперативності не тільки законності їхньої поведінки, а й її ефективності. А це означає, що чільну норму чинної Конституції України (ст. 19), якою юридизовано спеціально дозвільний принцип діянь органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб необхідно суттєво розвинути поняттям “ефективності” чи “ефективної поведінки”.

Соціальна сутність правопорушень – це їхня “шкідливість” через заподіяння шкоди юридизованим особистим, груповим чи суспільним інтересам. Це означає, що за загальним правилом неюридизований інтерес не може бути об’єктом посягання. Юридичним вираженням шкідливості діяння для суспільства є його протиправність. В аспекті діянь інституцій з різними видами публічно-владних повноважень протиправними є не тільки такі діяння, що не відповідають чинному законодавству, а й такі, що законодавством не регламентовані. Отже, інституції з публічно-владними повноваженнями відрізняються від усіх інших соціальних суб’єктів тим, що їхні діяння кваліфікуються як протиправні й у випадку вчинення неюридизованих діянь, і у випадку вирішення неюридизованого інтересу. Якщо для всіх інших суб’єктів те, що правом не заборонено, не є правопорушенням, то для інституцій з публічно-владними повноваженнями – навпаки. У цьому якраз полягає відмінність принципів “заборон” і “дозволів” щодо юридизації діянь цих інституцій. Цей висновок покладено в основу ідеологічних засад роботи.

Політична відповідальність саме у контексті права, а не тільки букви закону розглядається широко, у тому числі й щодо ретроспективних чи поточних діянь, а також перспективних діянь, із мотивів їхньої відповідності не тільки букві закону, а також його сутності (духу) та справедливості чи відповідальності за “неефективну поведінку”, де санкцією в аспекті “позбавлення цінностей” є відставка чи інше усунення від виконання публічно-владних повноважень та функцій.

Будь-який суб’єкт відповідає за свої діяння, які вже мали місце (ретроспективна відповідальність), або за діяння, які здійснюються чи мають здійснитися (перспективна відповідальність). Під перспективною, або “позитивною”, відповідальністю мається на увазі оцінка правильного розуміння та майбутнього виконання суб’єктом своїх обов’язків і функцій. Політична в позитивному аспекті відповідальність характеризується не тільки відповідністю поведінки суб’єкта вимогам легітимних норм, а його обов’язком вибирати таку лінію поведінки, що максимально відповідає заданій програмі розвитку, або – напрямові суспільного прогресу, тобто – це вимога “ефективної поведінки”. А це означає, що аксеологічний ефект від позитивної відповідальності досягається недопущенням чи оптимізацією можливої шкоди.

Відповідальність здійснюється як волевиявлення, коли та чи інша інституція, що виконує певний вид публічної влади, або самоусувається (“відповідальність до”), або усуває іншу інституцію від виконання тих чи інших функцій та повноважень (“відповідальність від”). Особа може висловлювати власну позицію щодо розвитку подій та актів, виражаючи своє ставлення до них та насамперед незгоду у формі “самосанкції”, публічно заявивши про самоусунення від виконання своїх обов’язків та функцій, а не тільки аналогічне вимагати від інших інституцій тощо, тому основу чи, інакше, мотивацію відповідальності умовно можна розділити на два види: законність та справедливість.

Сутність здійснення політичної та політико-правової самовідповідальності – це реалізація принципу “судді у власній справі”, що полягає у вольових діяннях відповідних інституцій щодо вираження політичної волі відносно запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Тобто самовідповідальність виявляється посередництвом вираження відповідним суб’єктом власного ставлення (політичної волі) до розвитку подій незалежно від їхньої легітимності.

Специфічність відставки як виду відповідальності полягає в тому, що у прийнятті рішення щодо відставки превалює фактор “суб’єктивності” оцінки діянь. Згідно із самою ідеєю відставки суб’єкт відставки здійснює свої повноваження до тих пір, поки його діяльність не спричинить “політичну колізію”, наслідком розв’язання якої може бути відставка як специфічна процедура усунення від діяльності та позбавлення певних соціально важливих цінностей однієї з “конфліктуючих сторін”. Здійснення відставки полягає у вольових діяннях відповідних суб’єктів щодо вираження політичної волі відносно запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Сутність та завдання відставки передбачають як її ретроспективну, так і перспективну (превентивну, встановлюючу та спрямовуючу) функції, тобто – це санкція в контексті як вираження відповідальності, так і притягнення до відповідальності щодо ретроспективи та щодо перспективи (релятивна).

Примушування суб’єкта відставки, насамперед державного службовця чи службовця органів місцевого самоврядування, до виконання рішення відповідного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значну матеріальну або моральну шкоду державі чи будь-якій іншій особі, не може бути підставою для відставки, а обов’язок такого службовця – виконати вичерпні дії для недопущення чи припинення правопорушення та притягнення до відповідальності відповідної особи (осіб). Законодавство про державну службу, про службу в органах місцевого самоврядування, про боротьбу з корупцією та законодавство про кримінальні правопорушення необхідно доповнити нормою про обов’язок відповідних службовців повідомити про таке примушування не тільки вищу за посадою особу, а й правоохоронні органи, а також нормами про їхню відповідальність у випадку невиконання такого припису. З метою уникнення колізій, спричинених реалізацією відставки, в роботі пропонується норма відставки “пасивного характеру”.

Відповідно до правової сутності цінностей здійснюється імпічмент як волевиявлення, коли та чи інша інституція, що здійснює певний вид публічної влади, усуває іншу від виконання функцій та повноважень (“імпічмент від”). Водночас свою реальну поведінку суб’єкт імпічменту узгоджує з очікуваннями суспільства, розуміючи, що в разі неузгодження до нього також можуть бути застосовані санкції – покарання, за допомогою яких суспільність домагається дотримання своїх норм. Необхідно зазначити, що основу, або інакше – мотивацію імпічменту, умовно можна визначити на межі законності та справедливості. Залежно від напряму волевиявлення вирізняємо тільки один вид імпічменту (імпічмент від когось (чогось) чи “імпічмент від”), тому ще можемо констатувати, що імпічмент – це вид вимушеного усунення з посади чи виконання функцій та повноважень. Імпічмент насамперед здійснюють зобов’язані інституції, яким владні повноваження делеговані, – президент, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи. Підставами для імпічменту є принципова незгода насамперед політико-правового характеру (політико-правова колізія) суб’єкта імпічменту з рішенням чи актом загалом відповідного об’єкта. Виникнення політико-правової колізії є початком процесу імпічменту. Саме “правовий” аспект колізії обумовлює “об’єктивізм” імпічменту порівняно з “суб’єктивізмом” відставки.

Імпічмент необхідно трактувати як здійснення відповідальності, насамперед політико-правової, як наслідок обов’язку об’єкта імпічменту та насамперед політичних діячів скласти свої повноваження за встановлених законом умов та як здійснення суб’єктом імпічменту обов’язку заявити про свою незгоду з розвитком політичних подій і усунути об’єкт імпічменту від виконання відповідних повноважень та функцій. Тобто, в роботі трактується, що імпічмент – це елемент чи етап своєрідного політико-правового процесу, у якому здійснюються як політико-правова відповідальність об’єкта імпічменту, так і політико-правова самовідповідальність суб’єкта імпічменту, наслідком чого є імпічмент як особливий вид припинення діяльності спеціальним суб’єктом (об’єктом імпічменту). Водночас зазначимо, що імпічмент, насамперед, повинен бути наслідком здійснення волевиявлення відповідного суб’єкта обов’язку імпічменту, обумовленого його політико-правовими мотивами. Це означає, що імпічмент як політико-правова відповідальність – специфічний вид притягнення до відповідальності, здійснений з волі уповноваженого суб’єкта.

У п’ятому розділі – “Інституційний розвиток контролю у сфері публічної влади в Україні” – розглянуто питання інституціалізації основних делегативних інститутів публічної влади в аспекті контрольної влади. Під делегативними інститутами маються на увазі ті, яким владні повноваження делеговано, тобто – це вторинні інститути публічної влади, зокрема в національній конституційній моделі – Президент України, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування, їх посадові особи.

Досліджується сутність інституту президентства в контексті різних моделей публічної влади. Послідовно доводиться, що за сукупністю повноважень Президент України здійснює окремий вид публічної влади – президентську владу, яка за функціональною ознакою є контрольною владою. Розглядаються особливості відносин Президента України з органами державної влади. Пропонується механізм розв’язання міжкомпетенційних спорів між ними.

Проведені дослідження дали можливість запропонувати модель інституціалізації інституту президентства. Водночас показано, що пріоритетним у змісті законодавства, насамперед конституції, багатьох держав світу щодо влади є виділення не стільки її функцій, хоча вони, як правило, декларуються як напрями здійснення владних повноважень, скільки відповідних органів.

У методологічній оцінці місії інститутів публічної влади вихідною тезою в роботі є те, що контроль за відповідністю праву як загальносоціальному явищу актів інституцій публічної влади здійснює інституція, якій притаманне чи яка є втіленням прогресивного начала. Адже контроль за відповідністю актів інституцій публічної влади праву, у тому числі законодавства загалом і законів зокрема, – це, безперечно, спрямування цих актів на суспільний прогрес та очікування соціуму. У такому аспекті доведено, що президентство – це явище, яке виникло як необхідність забезпечення контролю на рівні вищих органів здійснення державної влади, але контролю не стільки з позицій законності, скільки з позицій справедливості. За відсутності президентства народу, який є суб’єктом владних повноважень найвищого підпорядкування, досить складно де-факто здійснювати контрольні функції щодо органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Проте, увівши в систему “народ – державна влада” третього суб’єкта за схемою: народ – президент (одноособова інституція влади) – система органів здійснення державної влади (сукупність органів здійснення влади (парламент, уряд, суд)) дає можливість реалізувати на вищому державному рівні контрольні повноваження щодо суб’єктів державно-владних повноважень. Питання мотивації контрольного характеру діянь Президента України у контексті законності не викликають суттєвих заперечень, тому є менш дискусійними. З цієї причини звернуто увагу на те, що такі елементи статусу та діяння Президента України необхідно віднести до консервативного начала його місії. Водночас питання мотивації у контексті справедливості є насамперед контекстними, належать до прогресивного, творчого начала місії Президента України. З метою встановлення місії Президента України зроблено аналіз повноважень різних органів державної влади в аспекті реалізації ідеї суспільного прогресу. Президент України – це інституційне представлення держави, оскільки він представляє державу у цілому в її відносинах із будь-якими фізичними та юридичними особами. У контексті термінології цивільного права Глава держави – це уповноважений народом суб’єкт представляти державу як його (народу) організаційну форму, або – державу як юридичну особу. Здійснюючи контрольну владу, Президент України уповноважений з мотивів справедливості (вираження політичної волі) спрямовувати законотворчий (загалом нормотворчий) процес у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні законопроекти, та повертати для повторного розгляду закони, що не відповідають цьому критерієві. На відміну від Конституційного Суду України він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів не тільки букві, а й духу Конституції України, тобто – праву загалом. З метою уникнення колізії між Президентом України і Верховною Радою України щодо закону, стосовно якого подолано вето, або законопроекту, визначеного Президентом України як невідкладного, в роботі запропоновано механізм їх вирішення через відповідний референдум. Водночас констатується, що інституції, які “винуваті” у винесенні на найвищий рівень, тобто на “суд” народу, питання, яке можна було вирішити в іншому досудовому чи “мировому” порядку, мають бути притягнуті до відповідальності, зокрема через відставку.

Призначення інституту президентства в сучасній українській конституційній моделі детерміноване як здійснення контрольної влади, місією якого є прогресивне начало у втіленні ідеї суспільного прогресу та національної ідеї. Під “політичною волею” розуміємо демонстрований достовірний намір Президента як політичного лідера спрямовувати суспільні процеси (всю енергію соціуму) у напрямі суспільного прогресу. Важливо, щоб ця політична позиція була належним чином задекларована. А це означає, що Президент як глава держави та інституція відповідної влади, здійснюючи свої функції зобов’язаний діяти ефективно за своїм власним, не нав’язаним ніким переконанням, що ґрунтується на повному та об’єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності відповідно до закону, на виконання закону та у спосіб, передбачений законом.

Розглядається також сутність та призначення державної влади в аспекті реалізації ідеї підконтрольності публічної влади. Показано, що Кабінет Міністрів України доцільно детермінувати як вищий колегіальний орган системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас висвітлено прогалини в законодавстві щодо відповідальності складу Кабінету Міністрів України та запропоновано шлях їх усунення. З метою уникнення колізій, спричинених ефектом “правління прем’єр-міністра” запропоновано механізм ротаційного управління колегіальним органом здійснення влади. Що ж до центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, то автором запропонована низка новацій щодо юридизації їхнього статусу, зокрема статусу їхніх керівників, колегій та актів. Водночас розкрито колізії норм чинної Конституції України та відповідного поточного законодавства, яким врегульовано статус цих органів виконавчої влади. На підставі зробленого політико-правового аналізу державної служби в Україні оновлено саме поняття цього інституту та визначено критерії ідентифікації державної служби від інших видів діяльності. Розвивається поняття державної посади та відповідальності державних службовців. Розкрито проблеми відповідальності державних службовців і державних політиків, зокрема за корупційні діяння, та окреслено напрями їх вирішення.

Проведені дослідження показали, що проблема блокування тенденції “демонії” будь-якої влади, найперше державної, не вичерпується декларацією принципу здійснення державної влади на засадах “розподілу” чи “поділу” на три гілки. Питання управління державною владою у громадянському суспільстві актуалізує необхідність інших аспектів механізму функціонування влад. Це означає, що державну владу необхідно розглядати в ширшому аспекті, тобто в аспекті публічної влади. З розгляду державної влади як одного з видів публічної влади неодмінно випливає як внутрішня, так і зовнішня підзвітність, підконтрольність та відповідальність органів і посадових осіб, які її здійснюють. Пропонується шляхом юридизації “публічності” державної влади створити умови для попередження демонії влади та спрямування її на здійснення основної місії, тобто забезпечувати у процесі свого функціонування й розвитку задоволення основних потреб усього суспільства, а також створювати умови для задоволення потреб й інтересів окремих громадян та їх об’єднань чи громад.

Ґрунтовні дослідження статусу Глави держави або Президента та Конституційного Суду чи іншого органу з аналогічними повноваженнями, показали, що вони мають бути самостійними інститутами публічної влади з відповідними функціями президентського та конституційного контролю. Склад Конституційного Суду пропонується формувати за принципом прямих виборів громадян, які відповідають як кандидати визначеним Основним Законом необхідним та достатнім умовам щодо віку, громадянства, осілості, освіти, стану здоров’я тощо, за одномандатними мажоритарними округами. Це обумовлено тим, що в аспекті авторської концепції статусу цих інститутів поняття “носій повноважень державної влади” та “органи державної влади” не збігаються. Отже, вони мають певні повноваження у сфері державної влади, але не належать до її органів.

За умови, коли будуть “сильними” усі суб’єкти владних повноважень, тоді ефективна діяльність кожного з них буде обумовлена ефектом конкурентності за найкраще досягнення (збереження) певного стану суспільного розвитку в державі, регіоні чи сфері як виконання відповідної програми, суспільного чи делегативного договорів. А це означає, що принцип конку-рентності доцільно належно юридизувати в системі суб’єктів владних повноважень, у тому числі як засоби подолання “ефекту замовчування” суспільно важливих проблем.

Державний контроль трактується як здійснення певного виду влади чи – вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею відповідними засобами специфічного контрольно-владного впливу на стан суспільних відносин. Метою контрольно-владного впливу держави є “відновлення”, “констату-вання”, “формування” і “спрямування” суспільних процесів відповідно до легітимних критеріїв щодо ефективності державного управління, зокрема здійснення державної влади. А це означає, що метою контролю є вирішення питань як щодо “ефективності”, так і “законності” діянь суб’єктів суспільних відносин. Творча сутність здійснення контрольної влади державою проявляється в тому, що вона (держава) через відповідні органи легітимує своє трактування суспільного прогресу в доктринах, програмах, планах тощо та контролює соціальний потенціал відносно цього трактування. Цілком логічно, що немирове вирішення будь-яких колізій у сфері суспільних відносин актуалізує ще одну традиційну “каральну” функцію контролю, зокрема здійснення “карального” виду контрольної влади державою. Але “каральна” функція не є основною, тому що вона активізується переважно як винятковий чи крайній засіб тільки щодо неправомірних діянь.

Необхідність поширення контролю на всі вищі органи здійснення державної влади актуалізує створення інституту державного контролю з його інституційною чи організаційною формою, наприклад комітету тощо, але не як центрального органу виконавчої влади, а як вищого органу державної влади функціональної спрямованості. А це у свою чергу означає, що необхідно виокремити інститут контрольної влади та її організаційне структурування як самостійний вид державної влади. Що ж до легітимації органів системи чи механізму контрольної влади, то установчі повноваження щодо них повинні здійснювати суб’єкти, легітимовані безпосередньо народом. А це означає, що легітимацію вищих органів контрольної влади в системі органів державної влади відповідно до сучасної конституційної моделі України повинні здійснювати Президент України та Верховна Рада України у порядку консенсусу або зв’язаної ініціативи.

Аналіз і вдосконалення сучасної інституційної моделі територіальної організації влади та місцевого самоврядування проведено у контексті їхнього статусу щодо реалізації принципу противаг і стримувань. Запропоновано методологічні підходи щодо вдосконалення формування та функціонування цих інститутів влади. Окремо досліджується комплекс питань щодо статусу “глави” територіальної громади та запропоновано шляхи вирішення розкритих правових проблем цього інституту.

У роботі мотиваційні особливості територіальної чи регіональної організації влади трактуються як соціальний засіб збалансування систем і структур влади та реалізації принципу противаг і стримувань у контексті публічної влади та, зокрема, державної влади. Регіональний аспект розвитку національної моделі громадянського суспільства трактується в контексті важливого елемента системи інститутів публічної влади, в тому числі контрольної, змагальності територіальних органів влади за якнайефективніше вирішення соціально важливих питань громадянина, громади та народу тощо. Проте ідея “змагальності” сьогодні існує скоріше на рівні інтуїтивної рефлексії, але видається цілком перспективною, тому потребує належної юридизації.

Розмежовуючи функції, в Основному Законі важливо розрізняти деякі основні категорії повноважень, які надаються органам державної влади та територіальним органам влади, зокрема суб’єктам федерації: виключні законодавчі повноваження органів державної влади; суміжні законодавчі повноваження федерації та суб’єктів федерації, які визначаються за принципом “мовчазної згоди” (диспозитивність статусу); контрконтрольні повноваження федерації та суб’єктів федерації, які визначаються за принципом “нетерпимості”; виняткові законодавчі повноваження суб’єктів федерації; спільні реординаційно-договірні повноваження федерації та суб’єктів федерації, які визначаються за принципом “взаємного обов’язку належної поведінки” (імперативність статусу).

Сучасна конституційна модель контролю за дотриманням закону відображає схильність до повновладдя рад та їх головування над іншими вищими органами здійснення місцевого самоврядування. А це означає, що цілком логічним є не тільки уповноважити, а й зобов’язати інші інституції та органи здійснення місцевого самоврядування, насамперед глав (голів у сучасній моделі місцевого самоврядування в Україні), порушувати справу не тільки щодо дострокового припинення повноважень, але й про імпічмент відповідних рад та виконавчих комітетів. Уконституціювання такої норми буде фактом визнання не тільки протиправності, а й протизаконності актів рад та виконавчих комітетів і можливості притягнення складу ради чи виконавчого комітету до юридичної відповідальності за результати колегіального прийняття рішень. Адже не викликає сумнівів те, що акти колегіальних органів здійснення публічної влади, зокрема місцевого самоврядування, можуть бути прийняті з корисливих чи навіть злочинних мотивів тощо. А це означає, що інститут імпічменту доцільно поширити щодо взаємодії усіх інституцій, яким здійснення місцевого самоврядування безпосередньо чи опосередковано делеговано громадами. Тим самим буде покладена політико-правова відповідальність зазначених інституцій за власну діяльність та за діяльність суб’єктів усієї системи у контексті норми про “порушення закону та статуту”.

Особливий інтерес становить питання статусу членів колегіальних органів публічної влади. Це насамперед стосується членів Кабінету Міністрів України, колегій центральних органів виконавчої влади, виконавчих комітетів (місцевих рад, у сучасній інституційній моделі України, і місцевого самоврядування у нашій концепції) та народних депутатів України й депутатів місцевих рад. Діяльність членів колегіальних органів виконавчої влади, колегіальних органів місцевого самоврядування та, найперше, депутатська діяльність в Україні нині здійснюється без логічних певних обмежень, спонукаючого характеру щодо кожного депутата та складу ради загалом до активної позиції та поведінки з боку законів і Конституції України, що сприяє ухиленню як депутатами, так і складам рад від відповідальності за вчинені правопорушення, і, найперше, за “бездіяльність”. Така “бездіяльність” у роботі трактується в аспекті неефективної та непрофесійної діяльності як окремих членів колегіального органу, так і складу органу загалом, тому може бути підставою для відповідних санкцій.

Здійснення місцевого самоврядування необхідно концептуалізувати такою дефініцією: місцеве самоврядування здійснюється на засадах розподілу функцій між виконавчим комітетом, главою та радою територіальної громади відповідно на правозастосовчі, представницько-контрольні та нормотворчі. Відповідно до цієї моделі глава територіальної громади – самостійна інституція. Це означає, що він, здійснюючи контрольну владу, уповноважений з мотивів справедливості спрямувати акти місцевого самоврядування у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні проекти рішень, та зупиняти для повторного розгляду рішення ради, що не відповідають цьому критерію. Розвиваючи дану тезу, констатуємо те, що глава як інституція контрольної влади, на відміну від суду, вирішує питання про відповідність нормативних та інших актів не тільки букві, а й духу Конституції України та закону, тобто – праву загалом.

Оновлюючи зміст місцевого самоврядування та сутність статусу відповідних органів, їх посадових осіб у контексті принципу “нетерпимості” органи місцевого самоврядування, їх посадові особи мають бути уповноважені звертатися у контексті представлення та захисту права до компетентних суб’єктів (Конституційного Суду, Президента, органів виконав-чої влади) про визнання тих чи інших актів інших органів влади неконститу-ційними, незаконними, неефективними, недоцільними та їх скасування тощо. Водночас, виявивши ознаки правопорушення, посягання чи замаху на правопорушення, вони повинні бути зобов’язані звернутися з метою його усунення або недопущення не тільки у порядку субординаційного підпорядкування, а й до правоохоронних органів, тобто винести розгляд цього питання за межі корпоративної системи. Окрім цього, виявивши необхідність правового врегулювання того чи іншого питання органи місцевого самоврядування, їх посадові особи мають бути зобов’язані вирішити це питання в межах власної компетенції або порушити вирішення цього питання перед компетентними органами.