МЕХАНІЗМИ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ПЕРІОД СУСПІЛЬНИХ РЕФОРМ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослі­джен­ня, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв’язок роботи з науковими темами, напрямами досліджень, визначаються мета, завдання, предмет, об’єкт і гіпотеза та методи дослідження, характеризуються наукова новизна та практична значимість одержаних результатів, наводяться дані стосовно апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі – “Державна служба як об’єкт системного дослі­джен­ня” – аналізується наукова література з проблем державної служби, визна­чаються підходи до використання системної методології при аналізі ме­ха­нізмів функціонування державної служби у перехідний період розвитку україн­ського суспільства, розкриваються теоретико-методологічні підходи до вив­чення законів функціонування і розвитку державної служби як системного об’єкта.

На основі аналізу наукових праць відомих вітчизняних та зарубіжних вчених, які стосуються теми дослідження, зокрема організаційно-правових механізмів державної служби (В.Б.Авер’янов, Д.М.Бахрах, Л.Р.Біла, Ю.П.Битяк, С.Д.Дубенко, І.Б.Коліушко, Г.В.Леліков, П.Т.Павленчик, Н.Р.Ниж­ник); механізмів функціонування державної служби як системи (В.Д.Баку­менко, В.М.Князєв, В.А.Мальцев, О.В.Машков, О.Ю.Оболенський, В.В.Цвєт­ков); механізмів управління якістю в системі державної служби (Т.В.Мотрен­ко, Ю.П.Шаров); механізмів комунікації (В.М.Олуйко, С.М.Серьогін, С.К.Хаджирадєва) визначено, що проблема, пов’язана з меха­нізмами функціонування державної служби у період суспільних реформ, є складною і багатофакторною. Здійснені теоретичні напрацювання створили підвалини для її вирішення в контексті системної методології. Доведено, що поняття “система державної служби” використовується в науці державного управління недавно, а поняття “механізми державної служби” в сучасних наукових дослідженнях не розглядалося.

Обґрунтовано необхідність використання системної методології для вивчення державної служби періоду трансформацій та її механізмів. На засадах згаданої методології державна служба була визначена як системний об’єкт – відкрита динамічна система, що розвивається, складовими якої виступають: державні органи, на які покладені повноваження щодо виконання завдань та функцій держави, які реалізують державні службовці; процеси та процедури, що пов’язані з функціонуванням та розвитком як системи державної служби в цілому, так і її елементів – державних службовців та їх нормативно-правовою регламентацією; державні службовці, які є активними елементами цієї системи, та їх діяльність щодо реалізації завдань та функцій держави.

Якщо припустити, що система державної служби є підсистемою системи державного управління, то й механізми функціонування системи державної служби є підсистемою механізмів державного управління. Але слід зазначити, що, незважаючи на розмаїття поглядів вітчизняних дослідників державного управління стосовно визначення поняття “механізми державного управління”, досі не існує єдиної думки щодо його визначення. В розділі вказується на те, що сучасні підходи до розгляду механізмів функціонування та розвитку системи державної служби з метою підвищення її ефективності полягають у визначенні принципів, законів, процесів функціонування системи державної служби та розвитку взаємозв’язків і взаємовідносин як між елементами, компонентами та підсистемами державної служби, так і всією системою державної служби із суспільством в цілому і можливості аналізу впливів суспільства на якість її функціонування. Адже саме в контексті такого методологічного підходу стає можливим ефективне визначення протиріч, що виникають у період суспільних реформ, та вироблення ефективних рекомендацій щодо їх розв’язання.

Доведено, що усвідомлення ролі особистості як центру та фокусу транзитивних процесів у суспільстві приводить до зосередження уваги і на психологічних аспектах функціонування та розвитку системи державної служби і особистості державного службовця як елемента цієї системи. При такому розгляді системи державної служби та механізмів її функціонування виділяються три напрями: розробка теоретичних основ функціонування державної служби; побудова адекватного системній методології дослід­ницького апарату (формальна сфера); впровадження системних ідей і методів у дослідження її механізмів (прикладна сфера). Система державної служби є динамічною, такою, що може підлягати аналізу, будуватися і управлятися за загальними принципами побудови і функціонування систем.

Сьогодні компоненти системи державної служби і система в цілому є не досить ефективними, оскільки не вдається об’єднати частини (підсистеми) та функції у єдиний механізм. Акцент ставиться на необхідності побудови єдиного цілого, на відміну від побудови компонентів і підсистем, що є основною особливістю системної методології. Для визначення механізмів функціонування та розвитку системи державної служби в розділі розглянуті закони функціонування державної служби як системного об’єкта: залежність між рівнями різноманітності суб’єкта управління і об’єкта управління; пріоритету цілого над частиною; врахування системи потреб; синергії; самозбереження; безперервності та ритмічності в русі інформації; конкурентності кадрів тощо. В системі державної служби синергетичний ефект може досягатися, наприклад, за рахунок особливого психологічного клімату, що дає змогу проявлятися ініціативі, системному та інноваційному мисленню державних службовців.

Визначення та вивчення низки законів функціонування державної служби як системи, механізму їх дії дає змогу розглядати об’єктивні тенденції в розвитку системи державної служби та державного управління, враховувати дію цих законів при її реформуванні.

Доведено, що система державної служби – реальна (за походженням), со­ціальна (за субстанційною ознакою), складна (за рівнем складності), від­кри­та (за характером взаємодії із зовнішнім середовищем), динамічна (за озна­кою мінливості), ймовірнісна (за способом детермінації), цілеспрямована (за наяв­ністю цілей), самокерована (за ознакою керованості), така, що розви­вається (за наявністю змін у структурі, функціях, технологіях управління тощо).

Установлено, що розвиток системи державної служби – це не умова чи стан, які визначаються рівнем наявності ресурсів, а процес, у якому розширюються можливості системи досягати своїх цілей, цілей інших систем та індивідів, що пов’язані з нею. Доведено, що в соціальних системах розвиток, як правило, здійснюється через інноваційні процеси. Потреба у нововведеннях в системі державної служби виникає в результаті диспропорції між витратами на розробку (створення) і реалізацію управлінських рішень та послуг і результатами реалізації. Прикладами подібних диспропорцій можуть бути: низька продуктивність праці на найважливіших етапах процесу прийняття управлінських рішень, обмеженість наявних ресурсів (відповідної якісної інформації, фахівців, структур, часу, нормативно-правового забезпечення тощо). Розвиток у системі державної служби може розглядатися як керований і такий, що відбувається шляхом самоорганізації. Цей розвиток забезпе­чується завдяки активності елементів системи державної служби, коли дер­жавний службовець пропонує нові ефективні методи виконання завдань.

З’ясовано, що поняття “функціонування” включає визначення процесів, що відбуваються в системі державної служби (і навколишньому середовищі), та стабільну фіксовану мету, в той час як “розвиток” охоплює таку сукупність процесів, що відбуваються в системі в разі зміни її цілей. З огляду на це одним з головних завдань щодо удосконалення механізмів функціонування системи державної служби є розгляд процесів її функціонування та розвитку в контексті теорій інноваційного розвитку. Розширення прав і обов’язків нижчих ланок управління приводить до підвищення ефективності розвитку системи; загальна тенденція в розвитку системи державної служби полягає в такій адаптації її структури, технологій, процесів, систем мотивації та стимулювання праці до зовнішнього середовища, яка б давала змогу повною мірою використовувати творчі й організаційні здібності персоналу.

В основу сучасної системи державної служби слід покласти такі принципи, як: а) відповідальність працівника за виконання завдань, що стоять перед ним; б) його здатність виявляти при цьому ініціативу; в) наявність матеріальних, економічних, адміністративних стимулів. Функціонування системи державної служби в сучасних умовах у першу чергу пов’язане з використанням стратегічного управління; інтенсифікація інноваційного процесу в системі державної служби вимагає використання систем “тиску часом і фінансовими ресурсами (“time pressure” і “money – pressure”); діяль­ність персоналу набуває інноваційного характеру в умовах, коли взаємодія працівників відбувається у вигляді спільного прийняття рішень, обговорень, консультацій.

Для успішного перебігу процесів розвитку важливого значення набувають процеси комунікації в системі державної служби.

У другому розділі – “Комунікативні процеси в системі державної служби” – розглядаються процеси, що відбуваються в системі державної служби і які можна описати з позицій комунікативного обміну. Комунікації виступають однією з характеристик відкритих систем, до яких належить і система державної служби. Однак сам факт обміну інформацією не гарантує ефективності комунікації між системою державної служби, суспільством, окремими громадянами, що беруть участь у цьому обміні. Наслідками процесів, що відбуваються в суспільстві у період суспільних реформ, є те, що система державної служби підвищує свою складність та з детермінованої переходить до класу ймовірнісних. Детермінованою можна вважати систему, в якій складові частини взаємодіють так, як було передбачено. У процесі функціонування детермінованої системи ніколи не виникає будь-яких невизначеностей. Якщо задано попередній стан системи і відома програма її функціонування, то, визначивши динамічну структуру системи, завжди можна прогнозувати її майбутній стан. Навпаки, для ймовірнісної системи неможливе точне детальне прогнозування. Таку систему можна досліджувати й визначати з великим ступенем імовірності стосовно її поведінки в будь-яких заданих умовах. Але система все-таки залишиться невизначеною, і будь-яке прогнозування щодо її поведінки ніколи не зможе вийти за логічні рамки категорій теорії ймовірності.

Простою детермінованою є система, що містить невелику кількість елементів, має невелику кількість внутрішніх зв’язків та характеризується певною динамічною поведінкою. Будь-яке функціонування соціальної системи (в тому числі й державної служби) у відповідно визначених умовах дає підстави відносити такі системи до класу детермінованих. До таких систем можна віднести систему державної служби у період сталого розвитку держави. (Прикладом можуть слугувати системи органів державної влади у період побудови соціалізму в СРСР.) Але система державної служби стає певною мірою ймовірнісною в тому разі, якщо не можна регламентувати всі аспекти її функціонування. Як зазначалося, перехід системи державного управління та його підсистеми – державної служби до класу ймовірнісних систем відбу­вається в періоди транзитивних перетворень у суспільстві.

До класу простих детермінованих систем можна віднести систему розміщення управлінь та відділів у державній адміністрації, яку можна оцінити виходячи з вимоги забезпечення руху управлінської інформації по визначених маршрутах. У межах такої постановки завдання можна мінімі­зувати час та відстані, які має проходити інформація в процесі прийняття управлінського рішення чи надання послуги. Однак якщо дослідити реальні процеси, що відбуваються під час руху інформації в системі державної служби, то можна виявити, що вона є ймовірнісною. Такі системи змушені пристосовуватися до економічного, фінансового, соціального і політичного оточення, тобто мають бути відкритими та здатними до адаптації і навчан­ня. Визначено такі властивості державної служби як відкритої системи: акуму­лювання інформації із зовнішнього середовища; переробка інфор­ма­ції; постачання продуктів своєї діяльності зовнішньому середовищу; продукти, що потрапляють в зовнішнє середовище (управлінські рішення та послуги), забезпечують систему державної служби новою інформацією, інформація, що надходить із зовнішнього середовища, впливає на оптимізацію структури системи державної служби, причому проявляються і негативна ентропія та негативний зворотний зв’язок; диференціація; еквіфінальність. Доведено, що внутрішньоорганізаційна комунікація в системі державної служби не тільки зумовлює спільну колективну діяльність, а й виступає найважливішим чинником формування особистості державного службовця, засобом його розвитку. Зовнішньоорганізаційна комунікація системи державної служби із середовищем дає змогу змен­шити невизначеність у їх взаємодії.

 У процесі функціонування та розвитку системи державної служби комунікативні процеси відіграють одну з найважливіших ролей. Внутрішньо- та зовнішньоорганізаційна комунікації є необхідними складовими успішного функціонування як системи державної служби, так і системи державного управління в цілому. Кожна підсистема системи державної служби пронизана мережею каналів, які мають збирати, аналізувати та систематизувати інформацію про зовнішнє середовище, а також передавати повідомлення з внутрішнього середовища у зовнішнє. Саме комунікація є засобом включення державної служби в зовнішнє середовище, забезпечує їй необхідний рівень взаємодії з аудиторіями, що її оточують, без спілкування з якими неможливе або малорезультативне існування самої системи державної служби. Доведено, що необхідність відкритості системи державної служби випливає з розгляду її як динамічного системного об’єкта, який для ефективної адаптації у зовнішньому середовищі має бути відкритим для нього. Відкритість системи державної служби – це параметр, що характеризує інтенсивність обміну із середовищем. Доведено, що відкритість системи державної служби підвищує її здатність до нововведень. Для отримання якісної інформації із зовнішнього середовища необхідно створити спеціальні організаційні структури в системі державної служби.

 Одним з вирішальних факторів успіху в підвищенні ефективності комунікативних процесів в системі державної служби є комунікативна культура державних службовців, ознаками якої є глибоке наукове розуміння буття людини, доброзичливість, гуманне ставлення до інших, чесність, розумне й природне дотримання прийнятих у суспільстві норм. У розділі визначені основні комунікативні помилки внутрішньо- та зовнішньо­організаційної комунікації на рівні міжособистісного спілкування в системі державної служби. Обґрунтовано, що необхідною складовою механізму комунікації є система іміджу державної служби. Визначено, що в системі державної служби поки що не розроблена стратегія підвищення іміджу, яка б адекватно транслювала виклики системи державної служби суспільству.

 Доведено, що для підвищення ефективності механізмів комунікації в системі державної служби необхідно: вдосконалювати організаційну та комунікативну структури державних органів відповідно до змін зовнішнього середовища; впроваджувати нові комунікативні технології та вдоско­налювати існуючі; підвищувати комунікативну компетенцію державних службовців шляхом удосконалення їх психолого-педагогічної підготовки; розробити необхідні вимоги до комунікативного потенціалу держав­них службовців та враховувати їх у процесі відбору та ротації кадрів у системі державної служби; приділити особливу увагу в процесі підвищення ефективності функціонування системи державної служби вивченню тех­нологій вертикальних комунікацій між керівниками та підлеглими, держав­ними службовцями та громадянами, а також оптимізації комуні­кативних стилів керівників, що впливає на ефективність кому­нікативних процесів у державних органах, сприяє покращанню психо­логічного клімату в колек­тиві. Формування позитивного іміджу державних службовців слід пов’я­зувати з підвищенням їх комунікативної культури. Інформаційне забезпечення учас­ників комунікативного процесу, яке підвищує результативність комунікацій, необхідно здійснювати відповідно до чинного законодавства.

 У третьому розділі – “Мотиваційні процеси в системі державної служби” – розглядаються процеси мотивації персоналу в системі державної служби. Актуальними для підвищення ефективності механізмів функціону­вання та розвитку системи державної служби стають технології ефективного мотиваційного впливу як на окремого державного службовця, так і на систему державної служби в цілому. В таких умовах все більшого значення набувають інтелектуальний, організаційно-комунікативний та емоційний потенціали працівників, вміння діяти в умовах невизначеності, знаходити нестандартні шляхи вирішення проблем.

Доведено, що одним з основних аспектів підвищення якості управління в системі державної служби є розробка та впровадження в практику її функціонування моделей ефективної мотивації персоналу. Адже від успішної мотивації залежать такі показники ефективності системи державної служби, як: підвищення продуктивності та якості праці; рівень використання нових технологій управління; швидкість упровадження нововведень та адаптації до змін, що відбуваються в країні.

 На сьогодні склалася парадоксальна ситуація: необхідність мотивації персоналу в системі державної служби усвідомлюють усі, але наукові дослідження цієї багатофакторної та багатоаспектної проблеми тільки починаються. Серед українських учених, що досліджують проблеми функціонування та розвитку системи державної служби, ще не склався єдиний погляд на побудову системи мотивації персоналу в системі державної служби. Але комплексність проблеми мотивації персоналу в системі державної служби вимагає і комплексного дослідження для розробки сучасних продуктивних та ефективних механізмів мотивації персоналу.

Аналізуючи існуючі теорії мотивації з позицій доцільності їх використання в управлінській практиці в системі державної служби, можна констатувати, що більшість з них деякою мірою може бути використана у процесі створення системи мотивації персоналу в системі державної служби (табл. 1). Зазначимо, що проблема мотивації персоналу в системі державної служби пов’язана з проблемою визначення цілей діяльності працівників, що, в свою чергу, актуалізує необхідність розробки стратегії розвитку системи державної служби та її окремих підсистем.

А стратегія розвитку системи державної служби має корелювати із стра­тегією розвитку держави. Показано, що створення систем мотивації персоналу ускладнюється через наявність об’єктивних факторів, серед яких основними є політичні, соціальні, економічні, адміністративні, юридичні.