ФОРМУВАННЯ ТА РОЗВИТОК ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ

Краткое содержание

У вступі до дисертаційної роботи обґрунтовується актуальність теми дослідження та ступінь її наукового опрацювання. Визначається об’єкт, предмет, мета та коло основних завдань при вивченні тематики дисертаційного дослідження, обґрунтовуються його науково-практичне значення, методологічні та теоретичні основи, наукова новизна роботи, апробація її результатів.

         У першому розділі – «Сутність та стан досліджень організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади» – на основі огляду наукових, нормативно-правових, інформаційних та аналітичних джерел визначено  базові поняття, що розкривають методологічну сутність організаційно-правової культури у діяльності органів виконавчої влади в Україні на центральному рівні.

         Проблема методології формування та розвитку організаційно-правової культури є досить поширеним предметом наукових досліджень у їх розрізненому вигляді. Пошуки та розробки науковців із вказаної проблеми можна розподілити таким чином: дослідження еволюції культури загалом та її складових частин (у тому числі – організаційно-правової); методологічними підходами до дослідження; формування організаційно-правової культури на певних принципах та у відповідних сферах діяльності органів держави; залежність рівня цієї культури від ефективної діяльності ЦОВВ та їх структурних підрозділів.

         Як показав проведений аналіз вітчизняних та зарубіжних наукових досліджень формування та розвиток організаційно-правової культури здебільшого розглядається лише в межах правової культури, що є прерогативою юридичної науки. Лише окремі із досліджень констатують той факт, що організаційно-правова культура у межах державно-управлінських процесів є тісно пов’язаною з нею, проте за низкою ознак є самостійною і своєрідною. 

         Доведено, що становлення організаційно-правової культури у ЦОВВ в Україні є варіативним фактором соціального управління через її зв’язок з управлінською культурою, яка забезпечує реалізацію вказаної вище культури.

         Про наявність тісного зв’язку управлінської і організаційно-правової культур у діяльності ЦОВВ свідчать і функції цих культур, якими є функції гармонізації відносин між ЦОВВ і громадянами; консолідації (організаційна єдність та правова визначеність як результат застосування організаційно-правових важелів управління у діяльності ЦОВВ); регулятивна функція (встановлюючи відповідні принципи, правила поведінки працівників, ЦОВВ закріплює їх певним організаційним механізмом); функція удосконалення діяльності ЦОВВ (через застосування ним таких організаційно-правових механізмів зі світового досвіду, які б надавали можливість найбільш оптимально забезпечувати певні потреби як держави, так і громадян); інформаційно-пізнавальна функція (як результат попереднього обміну досвідом між старшим та молодшим персоналом ЦОВВ, збереження його інституційної пам’яті і запорука належної інноваційної діяльності, що здійснюються у відповідних організаційно-правових формах).

         Окрім того, між організаційно-правовою культурою ЦОВВ і його управлінською діяльністю на рівні їх функцій існує тісний філософський зв’язок – зв’язок форми і змісту, де обидва ці поняття зумовлюють одне одного.

         З урахуванням викладеного дано визначення поняття «організаційно-правова культура ЦОВВ» як частини управлінської культури ЦОВВ, яка будується на стабільному конституційному правовому полі, що має парадигмальне значення, і пов’язана з діяльністю цих органів щодо правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності. Організаційно-правова культура ЦОВВ будується на властивих їй принципах, функціях і методах практичної активності таких органів та їх спеціальних підрозділів щодо формування й реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності у правовому полі. Істотною особливістю організаційно-правової культури є те, що сфера її впливу проявляється на рівні держави (державний рівень), галузі (галузевий рівень), окремо взятого ЦОВВ (рівень установи) та його персоналу (особистісний рівень). При цьому сутнісним елементом функціонування та розвитку організаційно-правової культури є обов’язкова наявність у апараті ЦОВВ відповідного юридичного підрозділу.

         У другому розділі – «Методологічні підходи до формування організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади» – виділено і охарактеризовано загальні і спеціальні принципи та функції організаційно-правової культури ЦОВВ з урахуванням видів діяльності та рівнів, на яких проходить її формування та розвиток, виявлено парадигмальне значення конституційного правового поля України у цих процесах, викладено методологічні засади дослідження вказаної культури у органах виконавчої влади на центральному рівні (зокрема, низки процесуальних форм), з’ясовано і проаналізовано місце та функції юридичних підрозділів ЦОВВ у процесі формування та розвитку зазначеної культури.

         У основі розробки теоретико-методологічних і практичних передумов формування і розвитку організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ покладено як загальні принципи, що властиві державно-управлінській діяльності, так і спеціальні, які є характерними ознаками саме цієї культури.

         До числа загальних принципів організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ входять принципи: об’єктивності, демократизму, правової упорядкованості державного управління, законності державного управління, випереджального стану, публічності державного управління.

         Коло спеціальних принципів організаційно-правової культури ЦОВВ включає в себе принципи: адекватності правових впливів, ведення правового моніторингу, відповідальності за якість правового забезпечення, відповідності нормативно-правового та організаційного забезпечення цілям, завданням та функціям ЦОВВ, випереджального розвитку правового забезпечення, високого рівня організації правової роботи, володіння формами та засобами правового регулювання, залучення до нього громадськості, інноваційно-правової готовності, концептуального та науково обґрунтованого правового забезпечення, підвищення правотворчої кваліфікації, плановості правової роботи, розвитку нормативно-правової бази та правосвідомості персоналу, системності правового регулювання, функціонування у межах правового поля.

Формування та розвиток організаційно-правової культури ЦОВВ проходить у практичній діяльності цих органів, що включає такі її види як правотворчу, правореалізаційну та/або правозастосовну і процесуальну.

         Окрім того, відповідно до об’єму (меж) впливу на суспільне життя діяльність ЦОВВ може поширюватися на всю державу, певну (визначену) сферу (галузь) державної політики, обмежуватися межами функціонування ЦОВВ як установи (організації) або впливом на конкретно взятого співробітника (особистість) цього органу. Інакше кажучи модель впливу діяльності ЦОВВ на життя суспільства включає в себе чотири рівні: держави, галузі, установи (організації), особистості. На цих рівнях знаходять своє відображення принципи організаційно-правової культури.

         Серед функцій, що виконуються організаційно-правовою культурою ЦОВВ виділяються такі: створення нових форм і методів діяльності ЦОВВ; управління підрозділами ЦОВВ і встановлення правил поведінки для громадян; координація, що забезпечує раціональний баланс взаємовідносин між усіх учасниками  управлінського процесу як у середині ЦОВВ, так і на рівні держави; контроль за дотриманням законодавства, рішень керівника ЦОВВ; функція прийняття управлінських рішень; планування; зв’язки із громадськістю; представництва інтересів.

         Виходячи із принципів та функцій організаційно-правової культури ЦОВВ критерієм повноти її формування є достатність розвиненого законодавства, що приймається на виконання Конституції України. Між Конституцією України і актами законодавства повинен бути встановлений тісний логічний зв’язок: нижчестоящі акти, базуючись на Основному законі, мають відповідати йому.

У цьому сенсі Конституцію України можна розглядати як правову парадигму життя держави, основу формування та розвитку організаційно-правової культури її органів.

Реалії організаційно-правової культури ЦОВВ зумовлюють потребу утвердження Конституції України як визначального правового чинника державного життя. Цей документ об’єктивно має силу первинного правового пріоритету суспільства, оскільки він є волевтіленням єдиного носія державної влади – народу. Верховенство і стабільність цього документу є запорукою формування і розвитку дієвої, ефективної організаційно-правової культури усього державного апарату.

Серед методологічних підходів до визначення сутності організаційно-правової культури виділяються антропологічний (діяльнісний), соціологічний та філософський.

Формування та розвиток процесуальної форми організаційно-правової культури ЦОВВ залежить від її методологічного базису. Для державних органів виконавчої влади центрального рівня таким базисом є повна, всебічна, детальна і послідовна регламентація їх безпосередньої діяльності та Кабінету Міністрів України, основою чого мають стати відповідні законодавчі акти.

         Здійснений розгляд дає підстави стверджувати, що задля належного управління конкретною сфери діяльності ЦОВВ має здійснюватися відповідна методична робота з виявлення прогалин у правовому регулюванні цієї діяльності, що передбачає низку етапів: аналіз проблеми, на якому збирається інформація для визначення реальності існування прогалин і причин їх виникнення, а також оцінюється їх важливість → постановка мети і визначення критеріїв успіху, що характеризується чітким уявленням про мету та про певні показники, за допомогою яких буде оцінюватися успіх у її досягненні → накопичення інформації, зокрема даних і ідей → втілення ідей з прийняття рішення на користь найкращого напрямку діяльності (власне прийняття рішення) → реалізація рішення, що передбачає планування та виконання відповідного комплексу заходів → розгляд досягнутих успіхів з метою удосконалення процедурної організації виявлення прогалин у законодавстві.

         Сутнісним елементом формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є діяльність його юридичного підрозділу, який покликаний її забезпечувати. Необхідність ефективної юридичної служби ЦОВВ є важливим фактором демократичних перетворень у системі виконавчої влади в Україні, оскільки належне виконання нею своїх функцій є запорукою формування та розвитку високої організаційно-правової культури. Це підтверджується тим, що діяльність юридичного підрозділу, по-перше, є об’єднавчим фактором у формуванні високої організаційно-правової культури на рівні персоналу ЦОВВ (як у горизонтальному, так і вертикальному вимірах), установи, галузі та держави; по-друге, органічним чинником законної діяльності ЦОВВ при здійсненні ним правореалізаційної та правозастосовчої діяльності; і, нарешті, по третє, об’єктивно містить значний потенціал покращення нормотворчої діяльності ЦОВВ з точки зору дотримання вимог як безпосередніх актів (вищих за силою законодавчих актів, актів Європейського Союзу), так і з точки зору правил нормопроектування.

         З огляну на викладене діяльність юридичного підрозділу ЦОВВ є елементом усіх форм діяльності ЦОВВ, що охоплюються організаційно-правовою культурою: правотворчої, правореалізаційної, правозастосовної та процесуальної і знаходить  відображення на всіх її рівнях – державному, галузевому, установи (організації) та особистісному.

Основне завдання юридичної служби ЦОВВ є визначальним фактором формування організаційно-правової культури ЦОВВ за елементами впливу на види діяльності, що входять до організаційно-правової культури, та правосвідомість політичних осіб (міністрів), інших керівників ЦОВВ, державних службовців не тільки апарату конкретно взятого органу, але й всієї його системи.  

         На виконання основного завдання спрямовані функції діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ, серед яких виділяються: участь у правозастосовчій діяльності ЦОВВ; участь у нормотворчій діяльності ЦОВВ; представництво інтересів ЦОВВ; організація правової роботи у системі ЦОВВ.

         Важливим елементом діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ є також його аналітична робота як складова правового моніторингу.

         У третьому розділі – «Науково-практичні питання формування та розвитку організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади»  – обґрунтовано доцільність підвищення рівня організаційно-правової культури ЦОВВ з урахуванням вимог євроінтеграційних процесів; виходячи з раніше встановлених теоретико-методологічних засад, розроблено базові моделі соціологічного дослідження організаційно-правової культури ЦОВВ через підвищення її рівня загалом та удосконалення діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ зокрема, на їх підставі здійснено ретельний соціологічний аналіз та визначено шляхи подальшого удосконалення цього механізму у практичній діяльності по реалізації виконавчої влади на центральному рівні.

         Потреба розвитку організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ об’єктивується високими вимогами щодо неї європейської спільноти (особливо у питаннях законотворення) і ці вимоги мають тенденцію до посилення. Тому розвиток вказаної культури має проходити з урахуванням вказаного факту. При цьому важливим елементом та обов’язковою умовою вступу до ЄС є гармонізація правових стандартів держави із законодавством ЄС. Реалізація Копенгагенських критеріїв, встановлених Європейською Радою у червні 1993 року, має охоплювати всю діяльність центральних виконавчих інституцій щодо правотворення, правореалізації та правозастосування, процесуального забезпечення і бути обов’язковим для всіх органів державної влади (у межах їх компетенції та при відповідному тлумаченні чинного права в світлі acquis communautaire ЄС).

         Удосконалення організаційно-правового механізму діяльності ЦОВВ в Україні пов’язане з проблеми реалізації Загальної декларації прав людини. Ефективне вирішення цих проблем передбачає формування належної організаційно-правової культури вказаних органів.

         Необхідною умовою для визначення демократичності змін, що відбуваються в Україні, формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є дотримання вимог ціннісного орієнтиру високої управлінської культури − Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод. З цією метою ЦОВВ, забезпечуючи певні напрямки державної політики України, повинні постійно здійснювати моніторинг рішень Європейського Суду з прав людини, Такий моніторинг має вирішувати двояке завдання: забезпечити належну реалізацію прав та свобод громадянами держави і убезпечити іміджеві потреби держави як правової у світовому масштабі з формуванням їх у випереджальний спосіб.

         Демократичність правового режиму України має забезпечуватися шляхом формування організаційно-правової культури ЦОВВ на принципах прозорості через надання її громадянам реальних можливостей для участі у правотворчості цих органів, дієвим прикладом чого можуть слугувати відповідні досвіди інших держав.

         Проведене у межах дослідження соціологічне опитування підтвердило робочу гіпотезу про те, що організаційно-правовій культурі ЦОВВ властиві свої компоненти, які складають певну ідеальну модель, але під час функціонування цих органів вона може змінюватися під впливом різного роду об’єктивних і суб’єктивних чинників. Важливим фактором на шляху формування і розвитку високої організаційно-правової культури вказаних органів виступає діяльність їх юридичних підрозділів.

         Аналіз результатів вказаного опитування підтвердив важливість усіх компонентів поняття організаційно-правової культури ЦОВВ, які є відображенням спеціальних принципів цієї культури, і виявив потребу у підвищенні рівня науковості та випереджального характеру правового забезпечення, залучення до процесу такого забезпечення громадськості.

         Вирішення цих потреб можливе через підвищення рівня знань законодавства як керівниками, так і працівниками ЦОВВ, їх правосвідомості, поліпшення нормативної регламентації питань, що стосуються організаційно-правової культури ЦОВВ. 

         Актуальними напрямами удосконалення організаційно-правової культури ЦОВВ визначено: загальне підвищення рівня правової культури серед персоналу ЦОВВ; поліпшення роботи юридичних підрозділів, чітке встановлення цілей, принципів діяльності, функцій ЦОВВ; удосконалення форм правового реагування з урахуванням міжнародної практики.

         Найбільш перспективними методами розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є: удосконалення законодавчої бази щодо створення та діяльності ЦОВВ; підвищення рівня вагомості юридичних підрозділів у діяльності ЦОВВ; введення модулів з правової культури в програми навчання працівників ЦОВВ та обов’язковий правовий всеобуч з його новими працівниками.

         До першочергових заходів, які необхідно вжити для підвищення рівня організаційно-правової культури ЦОВВ, експерти віднесли прийняття законів, що регулюють порядок створення і діяльності ЦОВВ, підняття рівня юридичних служб ЦОВВ (як фаховий, так і організаційний), вжиття заходів щодо виховання у працівників ЦОВВ поваги до права як невід’ємної необхідності сучасного державотворення.

         Метод соціологічного опитування підтвердив висновки про органічність функціонування юридичного підрозділу ЦОВВ у формуванні та розвитку його організаційно-правової культури на рівні виконання цим підрозділом таких видів діяльності як участь у правозастосовчій практиці та нормотворчій діяльності цього органу, представництва інтересів ЦОВВ у судових органах, підвищення працівниками такого підрозділу своєї кваліфікації, рівня знань та вмінь.

         Найважливішими факторами впливу працівників юридичного підрозділу ЦОВВ на процес формування і розвитку організаційно-правової культури є їх широкий і глибокий обсяг знань законодавства та чітке виконання своїх службових обов’язків як внутрішнього обов’язку.

         Основними заходами, що мають сприяти вдосконаленню роботи юридичного підрозділу ЦОВВ у межах формування та розвитку організаційно-правової культури, є: посилення вимог до професійних і кваліфікаційних характеристик його працівників і проведення на їх основі заміщення вакантних посад у цьому підрозділі тільки на умовах реального конкурсу; забезпечення стабільності кадрового складу підрозділу, про який йдеться, зміцнення статусу його працівників, підвищення їх авторитету, посилення у юристів ЦОВВ мотивації до ефективної і якісної праці та поліпшення їх професійної підготовки. Перспективним заходом у цьому плані названо і залучення до діяльності ЦОВВ юристів з високим адвокатським рівнем.