ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ : ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УКРАИНЕ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розглянуто її зв’язок з науковими програмами, визначені мета, завдання, об’єкт, предмет та методологічна основа дослідження, елементи наукової новизни роботи, особистий внесок здобувача, практичну і теоретичну значимість дослідження, надано інформацію щодо апробації дисертаційної роботи, її структури та кількості наукових публікацій.

У першому розділі «Державна служба та її роль у процесі реформування системи державного управління» досліджуються основні фактори, які зумовлюють значення державної служби як одного з основних елементів реформування системи державного управління, а також розглядаються основні теоретико-методологічні проблеми визначення поняття державної служби, класифікації видів державної служби, специфіки формування державної служби у сучасних демократичних державах.

Виділено декілька основних напрямів щодо визначення поняття «інститут державної служби» та його змісту: функціональний, соціологічний та правовий. З точки зору функціональної концепції державна служба розглядається як система забезпечення та реалізації основних функцій держави (як такі ці функції можуть варіюватися у залежності від типу політичної системи, політичного режиму та форми правління). Соціологічний аналіз інституту державної служби тлумачить її як:                  а) специфічний вид соціальної практики, що є спрямованим на дотримання і захист законних прав і свобод громадян, створення сприятливих умов для їх безпеки й гідного життя; б) діяльність особливого прошарку громадян, якими є державні службовці; в) відносини, які утворюються між державою і суспільством у процесі реалізації державним апаратом своїх функцій. Правовий підхід до дослідження державної служби розглядає її як комплексну галузь законодавства (сукупність юридичних правил, норм і процедур), у якій відбито основні функції державної служби, а також врегульовано відносини, пов’язані з організацією державної служби, способами виконання нею своїх завдань, правовим статусом державних службовців, їх правами, обов’язками і відповідальністю, порядком та технологіями проходження державної служби.

Однак, використовуючи поняття «інститут» державної служби, необхідно чітко розмежовувати два значення цього терміну. З одного боку, мається на увазі державна служба як правовий інститут. У цьому випадку державна служба визначається як сукупність правових норм, які регулюють відносини, що формуються в процесі організації державної служби і виконання державними службовцями своїх обов’язків. З іншого боку, кажучи про інститут державної служби, ми маємо на увазі не лише правовий аспект цього явища, але й сукупність формальних і реальних організаційних відносин, які формуються в системі державної служби і визначають характер, спосіб та основні методи виконання державними службовцями їх обов’язків.

Надається широкий аналіз існуючих у сучасній науці класифікаційно-методологічних моделей визначення видів державної служби. У найбільш загальному вигляді ці моделі можна розподілити на дві групи: прості (які застосовують лінійну схему розподілу державної служби на окремі види) та складні (які застосовують мережеву схему розподілу державної служби на окремі види, які в свою чергу розподіляються на підвиди, групи, підгрупи тощо). Кожна з цих моделей має як свої переваги, так і недоліки. Зокрема, з суто теоретичної точки зору, складні класифікаційні моделі дозволяють значно ширше репрезентувати всі види державної служби і розташувати їх таким чином, що не виникатиме практично жодних проблем із визначенням належності тієї чи іншої служби до конкретного виду державної служби. Водночас прості класифікації є більш зручнішими з практичної точки зору.

Показано, що період змістовних трансформацій у системі державної служби переважної більшості демократичних країн, що розпочався приблизно з кінця 70-х рр. ХХ ст., був зумовлений як необхідністю переосмислення ряду базових традиційних принципів організації державної служби, так і спробою розбудувати нову концептуальну модель функціонування державної служби, в основу якої було б покладено менеджеріальний підхід до неї. При цьому, як свідчить аналіз сучасного стану адміністративних реформ, і насамперед – реформування державної служби у демократичних країнах, є всі підстави казати про фундаментальні зміни у ставленні до трансформацій в системі державної служби у сучасних умовах постіндустріального суспільства.

Особливу увагу автор приділяє обґрунтуванню положення, що попри змістовні відмінності, які спостерігаються в процесі реформування державної служби у сучасних демократичних країнах, не можна не відмітити цілий ряд спільних властивостей, що дозволяють казати про існування загальних тенденцій реформ в адміністративній сфері. На думку дисертанта, до них слід віднести такі: а) переорієнтація державної служби на більш тісну взаємодію з громадянами, яка б наблизила її до суспільних потреб і була здатна надавати весь спектр необхідних послуг; б) створення механізмів зворотного зв’язку, які дозволяють державній службі не лише реалізовувати державну політику, але й доносити на вищий політичний рівень інформацію про зміни суспільних потреб, виникнення нових проблем соціального, економічного характеру; в) застосування нових критеріїв оцінки ефективності державної служби, які виходять з визначення її можливостей забезпечувати задоволення потреб громадян, гарантувати та здійснювати захист їх основних прав і свобод; г) підвищення професіоналізму і відкритості державної служби, забезпечення компетентності державних службовців всіх видів державної служби; д) намагання поєднати ідею служіння державної служби цінності загального блага та інтересам суспільства з системою державного менеджменту, що дозволило б успішно вирішувати як соціально-економічні проблеми, так і забезпечувати відповідність державної служби суспільним потребам і цінностям.

У другому розділі «Удосконалення державної служби в умовах трансформації системи державного управління» розглядаються інституційні та функціональні зміни у державній службі на тлі процесів формування України як демократичної, правової, соціальної держави, висвітлюються основні принципи реформування державної служби, як вони закріплені на законодавчому рівні, надається характеристика адміністративних та правових методів забезпечення ефективності державної служби.

Логічно доведено, що важливість державної служби у перехідний період пояснюється тим, що саме державні службовці складають основну частину суб’єктів сучасних змін і відіграють важливу роль як стабілізатори цього процесу. Тобто реформування правових, соціально-економічних, політичних та інших відносин є не просто хаотичним процесом, який несе на собі постійний відбиток нестабільності та невпинної динаміки, але насамперед є сукупністю певних стабільних станів, що змінюють один одного на шляху до реалізації ідеалів демократичної, правової, соціальної держави,  виступаючи тими засобами, які зрештою привносять елемент поступовості, врівноваженості та стабільності у будь-який реформаційний процес.

Автор демонструє, що основною причиною необхідності проведення системних змін державної служби в умовах формування демократичної, правової, соціальної держави виступає те, що змінюються не лише вимоги до її структури та функціональної організації, але насамперед її цілі та фундаментальні принципи. Так, якщо традиційною метою державною служби завжди виступало «благо держави», то за умов демократії цією метою стає благо суспільства, забезпечення прав і свобод громадян. У результаті чого державна служба перетворюється з інструмента державного примусу на один з основних інститутів, який покликаний сприяти розвиткові демократичного державного управління, підвищенню суспільного добробуту, підтримання соціальної безпеки і суспільної стабільності.

Наголошується на значенні науково-теоретичної розробки цілісної системи принципів функціонування державної служби та її нормативно-правового забезпечення яке полягає у тому, що саме завдяки ній визначаються як базові підвалини її організації, так і основні напрями її діяльності. При цьому, на думку автора, особливий акцент має бути зроблено саме на поєднанні науково-теоретичного аспекту цієї проблеми з нормативно-правовим.

Визначаючи характер співвідношення принципів верховенства конституції та законів в процесі діяльності державної служби, необхідно пам’ятати, що конституція виступає серцевиною і ядром правової та законодавчої системи. Тому, у разі коли ті чи інші закони (і тим більше – підзаконні нормативно-правові акти, що видаються окремими органами державного управління) явно чи побічно вносять елемент дискримінації будь-яких конституційно визначених прав і свобод людини і громадянина, звужують ці права чи створюють перешкоди на шляху їх реалізації, пріоритет має надавитися саме конституційним приписам. У цьому плані державна служба повинна мати своєю основною ціллю служіння людині і суспільству, а її діяльність має відповідати насамперед духу права та основним конституційним цінностям. А отже жодні міркування доцільності, службової зручності тощо не можуть служити виправданням звуження, порушення чи формалізації прав людини.

Виходячи з аналізу чинного вітчизняного законодавства ми можемо класифікувати основні принципи функціонування державної служби на три групи: а) принципи законності (верховенства конституції, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, обов’язковості законних рішень вищестоящих органів); б) принципи демократизму (гласності, розподілу державної влади на виконавчу, законодавчу і судову, загальнодоступності державної служби, відповідності діяльності державної служби суспільним інтересам);                 в) принципи професійності (компетентності державних службовців, стабільності службових відносин, політичної нейтральності, відповідальності, лояльності державних службовців, мотивації їх праці).

Встановлено, що проблема ефективності державної служби значною мірою має вирішуватись саме з огляду на показники результативності державної служби. У цьому сенсі цілком виправданим видається менеджеральний підхід до тлумачення ефективності державної служби, коли для оцінювання діяльності державної служби і відповідно – виявлення рівня її ефективності, використовуються різноманітні «показники виконання», які орієнтуються, з одного боку, на повноту та адекватність виконання службових завдань, а з іншого – на стан тієї системи, управління якою складає функціональне коло повноважень як державної служби в цілому, так і окремих її елементів. У цьому сенсі такі демократичні зміни в системі державної служби як конкурсне заміщення посад, забезпечення громадського контролю державної служби, стимулювання гласності та прозорості у діяльності державної служби, пріоритет професійних якостей службовців тощо, матимуть своїм наслідком відповідне підвищення ефективності службової діяльності, що у поєднанні з оптимізацією структури цього інституту призводитиме до створення організаційно та функціонально ефективної державної служби.

У третьому розділі «Організаційно-правові основи вдосконалення системи державної служби» обґрунтовано, що окреслюючи державну службу як специфічну діяльність, яка реалізується в інтересах суспільства та держави на підставі закону, ми тим самим визнаємо основоположну роль її нормативно-правового забезпечення. При цьому наявність розвиненої законодавчої бази, яка встановлює поняття державної служби, визначає її основні принципи, цілі та організаційну структуру, врегульовує питання прийняття на держану службу, процес її проходження, права та обов’язки державних службовців тощо, дозволяє робити висновки про характер і ефективність державної влади в цілому, рівень розвитку держави та її відповідність сучасним демократичним стандартам. Дійсно, на підставі звернення до законодавства інших країн, ми вправі стверджувати, що наявність розвинутої системи юридичних норм, які регулюють основні проблеми, пов’язані з державною службою, є неодмінною властивістю як загальної системи правових норм, так і тією юридичною ознакою, яка дозволяє казати про цілісність державного управління як такого.

Проте, наявність значної кількості нормативно-правових актів не означає, що сучасний стан законодавства України про державну службу є завершеним. Тому одним із важливих напрямів реалізації адміністративної реформи є подальший розвиток законодавства про державну службу та вдосконалення її нормативно-правової регламентації. У цьому сенсі йдеться як про внесення ряду базових змін у вже чинне законодавство, так і про прийняття нових законів, які б відповідали тим сучасним вимогам, які висуваються до державної служби в цілому і до окремих категорій державних службовців.

Доведено, що до недавнього часу недостатня увага приділялася проблемам «адміністративної моралі» та «службової етики». Відомо, що у багатьох сучасних державах існують такі документи як кодекси етики державної служби чи кодекси поведінки державних службовців, які з юридично-правової точки зору являють собою форму публічного проголошення правил і стандартів поведінки, якої можуть очікувати від державних службовців люди, суспільство та держава.

Вихідною тезою, яка була покладена в основу спроб регламентувати принципи поведінки державних службовців виступило положення, що державна служба це не просто сукупність технічних операцій з реалізації тих чи інших державних рішень, але складна система багатоступеневих взаємовідносин, які віддзеркалюють процес функціонування держави. Основною причиною, яка не дозволяє скласти певний єдиний, уніфікований документ є неможливість передбачити всі ті випадки, з якими може зустрітися державний службовець в процесі виконання ним своїх професійних обов’язків. Саме тому, замість того аби детально регламентувати всі можливі ситуації, що виникатимуть в процесі проходження державної служби, виявилось значно більш ефективним визначити загальні правила поведінки державних службовців, які дозволяють залишати за ними певну свободу в діях, але при цьому надати зазначеній службовій діяльності чітко визначений напрям, яким є служіння інтересам людини, суспільства і держави.

Таким чином, як продемонстровано у цьому розділі, прийняття єдиного Кодексу поведінки державних службовців, який би містив у собі основні етичні принципи державної служби, вирішував проблеми конфлікту інтересів у системі суспільних взаємовідносин і дозволяв притягнути державних службовців до відповідальності у разі порушення норм службової поведінки, має стати важливим кроком на шляху створення в Україні сучасної системи державної служби, орієнтованої на надання якісних послуг населенню, вирішення найважливіших правових, економічних, соціальних та політичних проблем в загальних інтересах людини, суспільства і держави.

Аргументується, що найбільш серйозними з дисфункцій державної служби, значення яких особливо підвищується у транзитивні періоди, є бюрократизм та корупція. Небезпека бюрократизації системи державної служби в Україні полягає в тому, що дедалі відчутнішим стає, так званий, «парадокс демократизації», коли паралельно з демократизацією та реформуванням, значно підвищується рівень недовіри громадян до держави, державної влади та системи державної служби. Причиною виникнення цього парадоксу є те, що утворення формальних інститутів демократії, які забезпечують насамперед залучення громадян до процесів політичної реалізації влади, далеко не завжди супроводжується процесом реальної участі громадян у державному управлінні. Що ж до корупції, то вона є однією з найважливіших і найсерйозніших загроз, які спричиняють відчутний вплив як на розвиток і становлення системи державної служби, так і на функціонування всього механізму державного управління.

При цьому в дисертації особливо наголошується, що самі ці явища не є випадковими «відхиленнями» в процесі розвитку системи державної служби, які можна пояснити «поганими» законами чи «несумлінними» державними службовцями. Йдеться про те, що, постаючи у формі відриву службової діяльності від потреб та інтересів суспільства в цілому й окремих громадян та продажу влади з боку посадових осіб і державних службовців, бюрократизм та корупція загрожують будь-якій системі державної служби, незалежно від рівня розвитку держави, її форми правління та політичного режиму.

Таким чином, реальні кроки в напрямку розвитку вітчизняного законодавства про державну службу передбачають вдосконалення системи заходів, покликаних запобігати виникненню корупції та бюрократизму. У цьому сенсі необхідно: а) подальше корегування системи відповідальності (в напрямі її посилення) за прояви корупції в процесі несення державної служби (адже корупція повинна бути визначена як кримінально-карне явище, яке є набагато більш суспільно небезпечним, аніж просто окремі факти хабарництва чи зловживання владою державними службовцями);                   б) запровадження дієвої системи оцінювання діяльності державних службовців як ефективного способу  боротьби з бюрократизмом.