СТАНОВЛЕННЯ ТА ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ (СЕРЕДИНА XVII - ПОЧАТОК XXI СТОЛІТЬ) : СТАНОВЛЕНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ (СЕРЕДИНА XVII - НАЧАЛО XXI ВЕКОВ)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано значущість і актуальність обраної теми, зазначено теоретичну та практичну необхідність подібної роботи; чітко окреслено об’єкт і предмет дисертаційного дослідження, особливості вживання специфічних понять; сформульовано стратегічну мету роботи та її основні завдання; дано характеристику сучасного етапу наукової розробки теми та висвітлено наукову новизну роботи; розкрито її методологічну базу; на апробації результатів дослідження та можливості їх практичного використання; стисло описано структуру дисертації.

У першому розділі “Історико-політичні аспекти управління на місцевому рівні” розглянено загальні питання історико-політичного спрямування, пов’язані з визначенням сутності та змісту управління на місцевому рівні. На підставі аналізу й узагальнення теоретико-методологічних положень вітчизняних вчених розкрито відмінності у поняттях “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Проаналізується загальносуспільне значення місцевого управління, дано визначення цього поняття, його сутності і співвідношення з іншими інститутами управління.

Вивчення наукових праць (А. В. Авер’янова, Г. В. Атаманчука, В. М. Бабаєва, М. О. Баймуратова, В. Д. Бакуменка, О. В. Батанова, М. І. Білоконя, В. С. Куйбіди, В. В. Кравченка, О. Я. Лазора, В. В. Мамонової, А. А. Манжули, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенського, В. Ф. Погорілка, М. О. Пухтинського, Л. О. Савенка, С. Є. Саханенка, В. М. Скрипничука, О. І. Сушинського, В. М. Шаповала та інших) дало можливість визначити напрями дослідження щодо наукового обґрунтування шляхів удосконалення місцевого управління та вироблення механізмів реалізації поставлених цілей і завдань. Аналіз наукових джерел виявив відсутність єдиної загальноприйнятої точки зору щодо трактування понять “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Нами проаналізована у 40 різноманітних тлумачень.

 У сучасній вітчизняній науці з державного управління простежуються декілька фундаментальних позицій щодо бачення проблеми місцевого управління: перша група науковців схильна ототожнювати місцеве управління з державним управлінням на місцях (місцевими органами виконавчої влади); друга – розглядає місцеве управління винятково як діяльність місцевого самоврядування; треті вважають, що місцеве управління необхідно розглядати як діяльність (місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як єдиного цілого). Проте більш правильним, на нашу думку, є трактування, що “місцеве управління” охоплює всі одиниці управління, які є нижчими від загальнонаціонального рівня в унітарних державах. Це складний механізм, до якого залучаються місцеві представницькі і виконавчі органи та інституції, що призначаються з центру і представляють державну владу на місцях. Це зумовлює поєднання в інституті місцевого управління самоврядних і державних начал.

Аналізуючи історіографічні елементи розробки проблеми місцевого управління, можна виділити дві групи. Перша – це праці, в яких аналізуються проблеми функціонування та розвитку інституту місцевого управління на різних етапах становлення державності України, починаючи від Визвольної війни під проводом Б. Хмельницького й дотепер. Завдяки цим працям можна простежити не лише генезис певних органів місцевого управління в Україні, але й зрозуміти специфіку їх діяльності. До другої групи належать загальні політико-правові дослідження, в яких аналізуються трансформації, що відбуваються в сучасних системах місцевого управління в контексті становлення інформаційного суспільства.

Проаналізовано зміст конституційних проектів видатних українських державних діячів М. Драгоманова (“Вільний союз” – “Вільна спілка”, 1884 р.) та М. Грушевського (“Конституційне питання і українство в Росії”, 1905 р.).

Основною тенденцією у розвитку механізмів державної влади є поступова зміна місця виконавчої влади у загальній системі органів влади.

Місцеве управління – складний і гнучкий механізм, який може містити як місцеві представницькі та виконавчі органи, так і державну адміністрацію на місцях, що зумовлює поєднання в інституті місцевого управління самоврядних і державних начал. Саме в такій якості місцеве управління має вливатися у державний управлінський механізм, зберігаючи при цьому своє значення і самостійність.

У становленні системи місцевого управління в Україні вирізнено декілька основних етапів, що може бути корисним для його формування в сучасному вигляді. Це місцеве управління: 1) козацьке (початок Визвольної війни під керівництвом Б. Хмельницького – кінець XVII ст.); 2) період перебування України у складі Австро-Угорської та Російської імперій (кінець XVIIІ ст.); 3) 1917 – 1921 рр. в Україні і 1920 – 1931 рр. на західноукраїнських землях; 4) радянський період (1921 – 1990 рр.); 5) період розбудови української державності з 1991 р. Наводиться загальна характеристика кожного з періодів.

Підкреслюється, що розвиток органів місцевого управління в Україні впродовж XVII – XXІ ст. значною мірою визначався прагненням “окупаційних” урядів нівелювати особливості місцевого управління. Водночас уряди були змушені певною мірою враховувати специфіку України.

Створення земств як органів місцевого самоврядування не супроводжувалося відповідними змінами в організації та правових засадах діяльності органів місцевого державного управління, що найбільш яскраво простежувалося на рівні повіту. Повітові органи державного управління не були системою сукупності всіх елементів, які перебували у певних відносинах та зв’язках. Основною тенденцією розвитку урядових повітових установ було зростання кількості державних органів, більшість з яких не були постійними і збиралися в міру виникнення потреби.

Застосування порівняльного аналізу принципів побудови та форм взаємодії місцевого самоврядування та місцевих органів влади на українських землях, які перебували у складі Російської та Австро-Угорської імперій, дозволило створити цілісну картину державно-правових процесів на території України. Йдеться не тільки про можливість, а й необхідність виявлення як загальних, так і відмінних рис в історичному розвитку українських земель, що сприятиме створенню єдиної історіографії.

Проведений аналіз статусу органів управління на місцевому рівні на українських землях наочно показує, що уряди обох держав втілювали на практиці майже однакову модель місцевого управління, яка базувалася на засадах жорсткого контролю державної влади над самоврядними структурами.

Початок XX ст. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх періодів становлення місцевого управління в Україні. Це пояснюється надзвичайно інтенсивними змінами систем органів публічної влади, що суттєво різнилися за своєю політико-правовою природою. Зроблено порівняльний аналіз нормативно-правових документів часів УНР, ЗУНР, Директорії, правління уряду П. Скоропадського та розділів Конституцій УРСР 1919, 1929, 1937,1978 рр., що стосувалися місцевого управління.

В Українській РСР місцевого самоврядування було представлено уніфікованою здержавленою системою рад – від Верховної до сільської ради народних депутатів. Керівництво цією системою здійснювала Верховна Рада СРСР за принципом демократичного централізму, відповідно до якого ради вищого рівня керували радами нижчого. Принцип демократичного централізму мав передбачати виборність знизу доверху та таку ж підзвітність і підконтрольність. Ради уособлювали злиття законодавчої та виконавчої гілок влади.

Традиції місцевого управління в українського народу є глибокими, а прагнення до самостійності і самоуправління – об’єктивними. Інститут місцевого управління в Україні пройшов декілька етапів у своїй історії і мав різні ступені прояву: від Магдебурзького права до майже цілковитої відсутності у період перебування в складі СРСР. Відродження місцевого управління розпочалося з набуттям Україною незалежності.

У другому розділі “Місцеве державне управління: сучасний стан, загальна характеристика та подальші перспективи розвитку” визначено організаційну структуру місцевих державних адміністрацій, проаналізовано порядок їх формування, структуру, нормативно-правову основу діяльності, функціональне призначення та обсяг компетентних повноважень. Основну увагу приділено суб’єктам державної управлінської діяльності на місцях, якими є місцеві державні адміністрації. Проаналізовано висловлені в науковій літературі з державного управління думки щодо визначення повноважень органів виконавчої влади. Зокрема, у сучасній науці простежуються дві  позиції щодо суті цієї проблеми: перша позиція визначає повноваження місцевих державних адміністрацій як складову частину їх компетенції чи функцій, а друга трактує вказані повноваження як владні, що здійснюються від імені держави на основі чинної правової бази. На прикладі Харківської та Кіровоградської обласних державних адміністрацій зроблено порівняльний аналіз структурних підрозділів та апарату місцевих державних адміністрацій. Звернено увагу на те, що при утворенні структурних підрозділів і апарату будь-якої місцевої державної адміністрації необхідно враховувати економічні, географічні, демографічні, екологічні та інші чинники.

Сучасний аналіз діяльності цих органів засвідчує наявність розходжень між закріпленими за ними функціями, компетенцією і реальною діяльністю.

Налагодження ефективної системи місцевого управління значною мірою залежить від формування законодавства.

Розглянуто правовий статус, функції та особливості діяльності органів місцевого самоврядування, обґрунтовано місце і роль місцевого самоврядування у системі управління на місцевому рівні. Охарактеризовано етапи становлення місцевого самоврядування у сучасному державотворенні. Вищим територіальним рівнем сучасної системи самоврядування в Україні є обласні ради, наділені згідно з чинним законодавством широкими повноваженнями щодо вирішення спільних місцевих проблем. Районні ради належать до середнього територіального рівня системи місцевого самоврядування і мають менший обсяг повноважень. Безпосередньо інтереси територіальних громад представляють міські, районні у містах, селищні та сільські ради, які розглядаються як базовий рівень системи місцевого самоврядування в Україні, наділений широким колом повноважень. Від узгодженості та чіткості дій місцевих рад усіх цих рівнів залежить ефективність функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні.

Запропоновано шляхи розвитку системи місцевого самоврядування на прикладі Алчевської, Криворізької, Миколаївської, Олександрійської та Хмельницької міських рад охарактеризовано внутрішню організаційну структуру міських рад, як органу місцевого самоврядування, наведено приклади створення президій рад та депутатських комісій. Досліджено зміст і надано оцінку принципів формування та діяльності органів місцевого самоврядування. На основі узагальнення практики діяльності місцевих державних адміністрацій та органів  місцевого самоврядування зроблено висновок, що на сьогодні є ціла низка політичних, правових та фінансових проблем, які стоять на перешкоді реального здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій.

У порівнянні з іншими суспільними інститутами, місцеве самоврядування найбільш наближене до пересічних громадян, а також є найкомпетентнішим та найобізнанішим щодо надання управлінських послуг.

Результати дослідження засвідчують, що в Україні недосконала нормативно-правова база для функціонування управління на місцевому рівні, яке є невід’ємною складовою єдиної системи влади, до якої належать взаємопов’язані органи державної влади та місцевого самоврядування.

У третьому розділі “Шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування” приділено значну увагу питанням реформування органів місцевого управління, яке має на меті підвищення ефективності управління на місцевому рівні, спрямування діяльності цих органів на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням регіональних особливостей.

Стосовно децентралізації державного управління як складової розвитку демократичної держави запропоновано шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування. При цьому необхідно розрізняти принципи організації і діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, на основі яких мають бути організовані їх відносини. Особливістю останніх є те, що вони виявляються у процесі взаємодії.

Однією з найактуальніших проблем державного будівництва в Україні є формування сучасної державної регіональної політики, яка передбачає необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-територіальні, оптимізацію відносин між центром і територіями. Це забезпечить комплексний розвиток окремих територій, створить сприятливі умови для економічного зростання регіонів та їх успішної інтеграції у світову економіку. Така політика зумовлюється об’єктивною необхідністю збалансованого й оптимізованого використання наявних у країні ресурсів.

Все більш очевидною стає необхідність сформулювати таку концепцію державної регіональної політики, втілення якої в життя дасть змогу запровадити в Україні дієві механізми збалансування централізаційних і децентралізаційних тенденцій, зміцнити територіальну єдність держави і створити умови для поступового розширення повноважень територій, їх самостійності (з одночасним підвищенням відповідальності), а також забезпечить належне “співіснування” вертикалі виконавчої влади і системи місцевого самоврядування.

Вивчення зарубіжного досвіду управління на місцевому рівні зумовлено недостатністю власного позитивного досвіду державного будівництва при реформуванні системи державного управління. Останнім часом більшість науковців виділяють чотири системи: англосаксонська (Австралія, Великобританія, Ірландія, Канада, США), романо-германська (європейська) – (Болгарія, Греція, Ірак, Італія, Польща, Туреччина, Фінляндія, Франція), іберійська (Бразилія, Іспанія, Мексика, Португалія), радянська (КНР, Куба, КНДР) тощо. Необхідно наголосити, що в кожній із незалежних держав у сучасному світі є своя власна, неповторна система місцевого управління та самоврядування. Це пов’язано з історичними, національними, політичними, адміністративними особливостями.

Під час дослідження встановлено, що сучасна система управління на місцевому рівні в Україні не відповідає європейським стандартам, зокрема через відсутність дієвого проміжного рівня управління. Водночас, ставлячи за мету розбудову інституту місцевого управління, не варто орієнтуватись на “досвід, набутий на власних помилках”, а детально та комплексно вивчати іноземний досвід, науковий потенціал з метою уникнення помилок, втрат часу та ресурсів, що властиво кожній країні, яка не враховує досвіду інших держав.

Проаналізовано проект “Концепції реформування публічної адміністрації України” як складової підвищення ролі місцевого самоврядування.

Значну увагу приділено питанням реформування органів місцевого управління, яке має за мету підвищення ефективності державної політики уряду на територіальному рівні.