ОРГАНІЗАЦІЇ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ЯК СУБ’ЄКТИ ВИРОБЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

Краткое содержание

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваного наукового завдання; обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв’язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управ­ління при Президентові України; висвітлено ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження; охаракте­ризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні основи демокра­тизації процесу вироблення державної політики” – включає аналіз теоретико-методологічних основ процесу вироблення державної політики, висвітлення загальнотеоретичних питань дослідження державної політики у контексті суб’єктів її вироблення, системний огляд та аналіз наявної наукової літератури з проблематики дисертації, обґрунтування теоретичних та методологічних основ досліджуваної проблеми. Пропонується структурно-інституціональна характеристика суспільного середовища вироблення державної політики. З’ясовується соціально-політична сутність організацій громадянського сус­пільства.

Виявлено, що дослідженню державної політики присвячено чимало праць у різних галузях науки. На сьогодні закладено певний теоретико-методологічний фундамент для проведення аналізу державної політики.

Звертається увага на те, що на сьогодні у вітчизняному науковому середовищі активно триває термінологічна дискусія щодо поняття “державна політика”, яка зумовлена необхідністю пошуку адекватного перекладу англомовного терміна public policy. Зокрема, у науковій та фаховій літературі застосовуються такі терміни: “державна політика”, “суспільна політика”, “публічна політика”. Серед усього їх різноманіття усталеним залишається термін “державна політика”, а як компромісний варіант пропонується термін “суспільна політика”.

Аналіз вітчизняних та зарубіжних праць показує, що особливу увагу дослідників привертає вивчення процесу державної політики та участі в ньому головних акторів (агентів), а також детермінантів суспільної політики, тобто причин її появи. Процес вироблення державної політики, зокрема, пояснюється крізь призму поведінки головних акторів. При цьому зазначається, що така поведінка є раціональною та особисто орієнтованою. Крім того, у дослідженнях державної політики звертається увага на впливи, яким піддається процес вироблення суспільної політики. Проте поза увагою дослідників часто залишаються характер та джерела таких впливів.

На основі узагальнення наявних варіантів і підходів запропоновано визначати вироблення державної політики як неперервний циклічний процес, що складається із сукупності послідовних дій, взаємодії елементів та інституцій з визначеними функціями, засобів, спрямованих на досягнення певного наслідку.

Участь у процесі вироблення державної політики визначено як діяльність, під час якої заінтересовані групи впливають або намагаються вплинути на результати цього процесу (кінцевий результат процесу – ухвалення політики). Така діяльність здійснюється у взаємодії з іншими головними суб’єктами.

Виявлено прогалини в науковому розумінні проблеми взаємозв’язку державної політики й соціально-економічних умов суспільного розвитку, впливу середовища на вироблення державної політики, форм та характеру залучення непрямих учасників до процесу вироблення суспільної політики, управлінських аспектів реалізації державної політики за участю інституцій громадянського суспільства. Існують значні проблеми, пов’язані з дослі­дженням факторів зовнішнього середовища вироблення державної політики, ролі, місця, характеру участі організацій громадянського суспільства в цьому процесі, їх взаємодії з головними суб’єктами вироблення державної політики – владними структурами.

Запропоновано структурно-інституціональну модель суспільного середо­вища вироблення державної політики, яке складається з проміжного (дотич­ного) та зовнішнього. Проміжне середовище представлене такими головними інституціями, як організації громадянського суспільства, групи інтересів, експертно-аналітична спільнота, міжнародна спільнота, зовнішнє середовище – географічним, природним, біологічним, соціокультурним, соціально-економіч­ним середовищами, що створюють умови і контекст державної політики та опосередковано впливають на її вироблення. Будучи оточенням для процесу суспільної політики, воно також виступає, у свою чергу, окремим середовищем щодо організацій (структур) проміжного середовища, здійснюючи на них також своєрідний вплив.

Сформульовано та змістовно обґрунтовано поняття “організації громадянського суспільства” (ОГС), під якими слід розуміти об’єднання громадян, які створені в установленому законом порядку за їх власною ініціативою на основі спільних потреб та інтересів для реалізації довгостро­кових цілей стосовно своїх немайнових прав та громадянських свобод без мети одержання прибутку. Такі організації не підлягають безпосередньому управлінню з боку держави. В цьому ж розумінні можуть вживатися й такі терміни: “інституції громадянського суспільства”, “неурядові організації”, “організації “третього сектора”. Такі організації можуть набувати різнома­нітних організаційно-правових форм, але при цьому: 1) бути легітимно визнаними з боку держави; 2) бути самоврядними; 3) не ставити за мету отримання прибутку для подальшого його розподілу між учасниками; 4) мати певну структуру; 5) використовувати певні внутрішні процедури та правила управління, спільної діяльності, що визнаються усіма учасниками організації.

Ураховуючи особливості українського правового регулювання діяльності ОГС, організаційні, культурні, політичні особливості “третього сектора” запропоновано багатокомпонентну класифікацію таких організацій, беручи за основу кілька різнопланових категорій: організаційно-правову форму легалізації; учасників організацій; територіальність; сектор діяльності; соціальні групи, на які спрямовано діяльність; види діяльності.

Серед перспективних напрямів наукових досліджень процесу вироблення державної політики виділяються такі: дослідження інституцій, процедур, правил, норм, що супроводжують згаданий процес; дослідження мотивів та моделей поведінки учасників цього процесу; аналіз соціальної взаємодії в державно-політичному процесі.

На часі дослідження зв’язків між державними та недержавними учасниками процесу суспільної політики, впливу інституційних моделей на способи вироблення такої політики.

У другому розділі – “Організації громадянського суспільства як учасники процесу вироблення державної політики” – розглянуто процесуальні аспекти вироблення державної політики та охарактеризовано основних учасників цього процесу, досліджено практику залучення інституцій громадянського суспільства при формуванні політики в Європейському Союзі, проведено оцінку спроможностей ОГС та проаналізовано зміст, форми та характер участі у виробленні державної політики.

Зазначається, що вироблення суспільної політики є циклічним, структурованим процесом нелінійного характеру. Основними його фазами є осмислення, розробка, впровадження та супроводження такої політики. Кожна фаза має відповідний зміст:

–      осмислення: виявлення, формулювання проблеми та обґрунтування необхідності державного втручання у її вирішення, просування проблеми до порядку денного, встановлення пріоритетності питань порядку денного;

–      розробка: аналіз політики для прийняття рішень, вироблення альтернатив-варіантів, їх оцінювання, проведення консультацій, представлення варіантів та інструментів політики, рекомендування вибору варіанта політики;

–      упровадження: ухвалення рішення щодо політики, проголошення політики, визначення механізмів її упровадження, власне впровадження;

–      супроводження: підтримка політики, систематичне спостереження за станом політики, проведення моніторингу та оцінювання політики.

У процесі вироблення державної політики на основі визначених повноважень та наявних можливостей бере участь велика кількість учасників. Виявлено, що на їх означення застосовуються різні терміни: виробник політики (policy maker), виробник рішення (decision maker), групи інтересів/заінте­ресовані групи (interest groups), стейкхолдери/пайовики (stakeholders). Пропонується розрізняти поняття “виробник суспільної політики” та “учасник суспільної політики”. Перше поняття стосується відомої групи очевидних та цілеспрямованих людей, які ухвалюють рішення, встановлюючи послідовність заходів. Проте на практиці визначити такі групи досить складно, оскільки вони часто декларують свою обмеженість у цьому процесі, а тому “виробляють” державну політику за допомогою інших зацікавлених сторін. У цьому разі пропонується не акцентувати увагу на пошуку “виробників політики”, а зосе­редитись на ідентифікації осіб, які беруть участь у державно-політичному процесі, а вже потім визначати їх статус: чи є вони дійсними “виробниками”, а якщо так, то на яких підставах.

Обстоюється необхідність застосовувати термін “учасник (суб’єкт) процесу вироблення державної політики”, а термін “виробник державної політики” вживати на означення характеру участі того чи іншого суб’єкта.

Узагальнюючі наявні підходи та пропозиції, пропонується до учасників процесу вироблення суспільної політики включати:

1) осіб, які остаточно ухвалюють рішення в цьому процесі (органи влади, виборні та призначені посадовці);

2) осіб, які беруть участь у підготовці рішень (адміністративний апарат органів влади, експерти, консультанти, дослідники тощо);

3) групи інтересів/групи тиску;

4) заінтересовані сторони (широкий спектр інституцій, що представляють владу, бізнес та громадянське суспільство).

У загальному плані усі учасники вироблення державної політики поді­ляються на офіційних та неофіційних, а також на тих, хто бере у цьому участь, та тих, хто хотів би брати участь.

Реалізація євроінтеграційного курсу України вимагає адаптації процедури вироблення державної політики до відповідних стандартів, продиктованих функціональними та ціннісними нормативами Європейського Союзу (ЄС). Ураховуючи специфіку такого явища, як європейське управління, та беручи до уваги основні положення науки державного управління, звертається увага на такий аспект вироблення політики в ЄС, як участь інституцій громадянського суспільства. Встановлено, що вироблення європейської політики – це процес, що контролюється елітою. Недержавні організації втручаються в нього без залучення широкої громадськості до розгляду більшості політичних питань. Думка громадян представлена опосередковано, кожна група інтересу спирається на власну представницьку еліту, яка сприяє досягненню задовільних результатів.

.

У цьому контексті для України можливі такі напрями дій щодо розробки технологічно-процесуальних стандартів вироблення державно-політичних рішень: на різних рівнях та в різних секторах впроваджувати стандарти проведення консультацій з громадськістю з урахуванням вимог ЄС; на стадіях підготовки рішень активніше залучати експертні та робочі групи, застосовувати механізми узгодження між різними заінтересованими учасниками; від­мовлятися від практики, коли організовані зацікавлені групи скоріш обстоюють певну політику, ніж беруть участь у її виробленні.

Виділяються такі основні характеристики стану та спроможностей ОГС як учасників процесу вироблення державної політики:

–      ОГС не стали тією ще однією “невидимою силою” (тобто крім “невидимої руки ринку”), через яку здійснюється вплив груп інтересів на державну політику;

–      ОГС забезпечують співіснування різних соціальних груп та їх законних інтересів. Водночас їх поява все ж ще не повною мірою є проявом бажання громадян до когось належати, в чомусь брати участь і тим самим щось змінювати. До того ж більшість громадян не сприймає ОГС як дієвий інструмент представлення своїх прав. Значна частина груп інтересів економічно активного населення не оформлена у вигляді професійних неурядових організацій;

–      у діяльності ОГС все більше місце займають заходи, пов’язані із впливом на вироблення державної політики. При цьому не витісняються інші види діяльності;

–      потенціал українських ОГС як учасників процесу вироблення держав­ної політики повною мірою ще не використовується. Водночас цей потенціал постійно потребує “підживлення”.

Участь ОГС у процесі вироблення державної політики проявляється в спільнотах політики та визначається характером взаємовідносин з органами влади як головними учасниками цього процесу.

У третьому розділі – “Забезпечення демократизації процесу прийняття рішень органами державної влади в Україні” – розглядаються організаційно-правові аспекти взаємодії органів державної влади та ОГС у процесі прийняття рішень, роль неурядових аналітичних центрів у сучасній практиці прийняття державно-управлінських рішень органами виконавчої влади, обґрунтовується стратегія поліпшення проведення консультацій при підготовці та ухваленні урядових рішень.

Важливою складовою процесу вироблення державної політики є прийняття рішень, характерне для нього від етапу формування порядку денного для державної політики до вибору способу оцінювання політики.

 На підставі аналізу нормативно-правової бази встановлено наявність відповідних механізмів впливу ОГС на підготовку та прийняття рішень у процесі вироблення державної політики. На такі механізми впливають два фактори:

–      суб’єктивний фактор (зацікавленість органу державної влади у співпраці з ОГС сильно залежить від зацікавленості в цьому його керівника;

–      фаховий рівень суб’єктів структур участі в процесі прийняття рішень, ступеня їх авторитетності для органу державної влади і того, якою мірою вони вміють переконувати.

З’ясовано, що у формуванні та здійсненні державної політики існуючі структури участі ОГС (громадські ради, громадські колегії, дорадчо-консуль­тативні ради тощо) виконують переважно дорадчі чи консультативні функції і не суттєво впливають на остаточне ухвалення рішень.

Визначено основні проблеми, пов’язані з діяльністю таких структур:

1) механізм формування їх складу є недосконалим та залежить від суб’єктивного підходу органу державної влади;

2) слабкі фінансові, матеріально-технічні та організаційні можливості функціонування;

3) невизначеність політико-правового статусу рішень таких структур;

4) недостатній рівень забезпеченості необхідною інформацією;

5) вузький спектр представленості ОГС у таких структурах;

6) незабезпеченість достатньої прозорості та відкритості в їх діяльності.

Вирішення окреслених проблем має передбачати належне нормативно-правове забезпечення та розвиток спроможностей і навичок як державних службовців, так і активістів ОГС взаємодіяти в процесі підготовки та ухвалення рішень на різних рівнях.

Особливе місце в процесі вироблення державної політики посідають такі ОГС, як неурядові аналітичні центри (“мозкові центри”). Під ними зазвичай розуміються дослідницькі організації, створені з метою аналізу суспільно важливих проблем та вироблення шляхів їх розв’язання. Серед них виділяється два типи:

1) ті, основною метою діяльності яких є вироблення конкретних рекомен­дацій щодо державної політики;

2) ті, що стимулюють суспільну дискусію щодо певної проблеми та спрямовують свої зусилля на формування урядового порядку денного для державної політики.

Залучення “мозкових центрів” до процесу вироблення державної політики, з одного боку, надає можливість обґрунтовувати на більш якісному рівні існуючу політику чи певний варіант рішення, з другого – змінити уявлення про об’єкти та процеси, на які спрямовано або буде спрямовано таку політику, і тим самим забезпечити її відповідність реальним суспільним потребам.

Потенціал потенціалу “мозкових центрів” може використовуватися в кількох варіантах:

1) здійснення замовлень на конкурсних або на тендерних засадах на проведення аналізу та оцінки досліджень;

2) залучення фахівців центрів до різноманітних робочих груп з підготовки програм, законопроектів, рішень;

3) проведення консультацій у процесі підготовки окремих рішень.

Важливим складником процесу ухвалення урядових рішень є консуль­тації із заінтересованими сторонами, під якими слід розуміти громадян, їх об’єднання, інші установи та організації, стан яких може змінитися внаслідок ухвалення певного урядового рішення. Досвід країн сталої демократії свідчить, що ефективність державної політики значною мірою залежить від того, як у процесі її вироблення враховано позиції заінтересованих сторін, і як дії органів державної влади розуміє та підтримує громадськість.

Потреба в проведенні консультацій із заінтересованими сторонами в процесі вироблення державної політики зростає внаслідок появи різних груп інтересів, організацій, які можуть захищати їх інтереси, нових можливостей і ризиків, а також неоднорідності і можливої зміни таких груп щодо різних питань державної політики. Тому на часі необхідність удосконалення практики прийняття урядових рішень. Це має супроводжуватися відмовою від вертикальних механізмів та розвитком горизонтальних, що потребує ширшого запровадження консультацій з ОГС. “Консультація” в даному контексті означає процес, під час якого уряд отримує коментарі та пропозиції від заінтересованих сторін до того, як рішення буде ухвалено. Це забезпечує ухвалення рішень, що краще відповідають потребам громадян та користуються суспільною підтримкою. Запровадження консультацій у практику роботи уряду – ключовий елемент демократичного управління.

Для поліпшення процедури консультацій з ОГС у процесі ухвалення урядових рішень необхідно вдосконалювати нормативну базу, розвивати вміння та навички працівників, відповідальних за забезпечення процесу, а також активістів самих громадських організацій.

Виходячи з аналізу міжнародного досвіду та вітчизняної практики запропоновано такі першочергові варіанти дій:

1. Урегулювати процес визначення тих питань, що виносяться на консультації. Забезпечити планування та проведення консультацій переважно на ранніх стадіях процесу підготовки рішень. Необхідно виносити на них не проекти нормативних актів, а документ, що містить опис проблеми, на вирішення якої буде спрямоване майбутнє рішення, варіанти вирішення цієї проблеми, концепції державної політики.

2. Підвищити інституційну спроможність структурних підрозділів органів державної влади, громадських рад.

3. Запровадити практику створення робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми із залученням ОГС (так звані ad hoc committees).

4. Ухвалити концептуальний документ уряду, який би визначав чіткі принципи та стандарти взаємодії державної влади і громадянського суспільства, передбачав заходи щодо стимулювання якісного розвитку ОГС.