ТРАНСФОРМАЦІЯ СИСТЕМНИХ ХАРАКТЕРИСТИК ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ

Краткое содержание

У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості теми, її зв’язок із науковими програмами, об’єкт, предмет, методи дослідження, сформульовано його мету і основні завдання, розкрито наукову новизну та практичну цінність результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження державного управління в контексті глобалізації” – на основі аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури висвітлюються сутність, зміст, форми та основні концептуальні виміри феномена глобалізації, особливості наукового розуміння еволюції системи державного управління в рамках сучасних глобальних трансформацій.

У дисертації феномен глобалізації пропонується розглядати як складний, багатоаспектний та антиномічний процес, сутність якого проявляється у комплексі інтеграційних і дезінтеграційних трендів, що зумовлюють багаторівневе структурування соціального простору. Глобалізація має усвідомлюватись, з одного боку, як історична стадія об’єктивного процесу економічної інтернаціоналізації, з другого – як результат планомірних цілеспрямованих дій провідних держав і глобальних корпорацій щодо поширення власного впливу на розподіл світових ресурсів.

Виокремлено системи аргументів глобалістів, тобто тих, хто вважає невідворотною появу кардинально нових форм транснаціональної соціальної організації та цілком позитивно оцінює їх наслідки для людства; скептиків, які стверджують, що сучасні інтеграційні тенденції відбивають радше процеси інтернаціоналізації, ніж глобалізації; антиглобалістів (альтерглобалістів), у центрі уваги яких – проблема формування скоординованого інтернаціонального руху за “глобалізацію знизу”, формулювання альтернатив глобальній владі капіталу.

Доведено, що вплив глобалізаційних процесів позначається на всіх сферах суспільного життя. При цьому глобалізація приводить до серйозної трансформації системних характеристик державного управління. Змінюються не лише його цілі, організаційна і функціональна структури, співвідношення прямих та зворотних зв’язків між системними компонентами, форми і методи управлінської діяльності, межа, що окреслює цілісність та відносну відокремленість системи від зовнішнього середовища, а й уся сучасна система координат існування державного управління.

Показано, що державне управління має багатогранний характер, складається з різноманітних компонентів і взаємозв’язків, а отже, розглядається як складна, відкрита соціальна система з нелінійною динамікою, входами якої є параметри проблем, що розв’язуються у багатовимірному та змінюваному глобальному оточенні, виходами – відповідні цілеспрямовані управлінські дії, які супроводжуються прямими та зворотними зв’язками у суб’єкт-об’єктних відносинах. Детермінована зовнішнім оточенням (економічним, політичним, соціально-культурним), державно-управлінська система має бути здатною до самоорганізації та адаптації, щоб підтримати власні параметри, сформувати нову гнучку структуру та продовжити існування в умовах прискореного розвитку суспільства.

Державне управління – явище універсальне і однаковою мірою прита­манне в усі часи державам світу, тоді як певні типи державно-управлінських систем, а також підходи в теорії та практиці державного управління, не залишаються незмінними, відображаючи зрушення в об’єктах управління та зовнішньому оточенні. В дисертаційному дослідженні виокремлено й охарактеризовано три виразні типи систем державного управління: традиційне, класичне, посткласичне, кожен з яких домінує на певній стадії історичного розвитку суспільства.

З огляду на зазначене стверджується, що з 80-х рр. минулого сторіччя в умовах формування постіндустріального суспільства, нових контурів соціаль­ної архітектоніки почався глобальний реформаторський рух у рамках переходу до посткласичного державного управління. Негативні явища у державному управлінні, що ґрунтується на принципах бюрократії, стимулювали пошук альтернативних шляхів розвитку державно-управлінської системи, адаптованих до кардинально нового стану світосистеми. Вихід із кризи класичного державного управління відбувався шляхом переосмислення науки державного управління на нових теоретико-методологічних засадах.

Проаналізовано новітні тенденції у розвитку теорії державного управлін­ня, відображені у концепціях “нового державного менеджменту”, “політичних мереж” та “врядування”. Виявлено, що характерною особливістю сучасного стану науки та практики державного управління є концептуальний та методологічний плюралізм.

Основою концепції нового державного менеджменту, постулати і технології якого були підґрунтям адміністративних реформ у багатьох країнах світу, є широке впровадження ринково орієнтованих механізмів управління суспільним розвитком, зміщення уваги зі структури та процесу управління на його результат. Водночас наголошується на тому, що повсюдне захоплення менеджериалізацією державного управління змінилося останнім часом на більш обережне ставлення до цього управлінського підходу. Його критикують за економічний редукціонізм, ігнорування специфіки публічної сфери, демокра­тичних цінностей та суспільної довіри, а також фундаментальної відмінності між логікою діяльності державних інституцій і логікою ринку.

У концепції політичних мереж робиться акцент на втраті державою провідної ролі в управлінні суспільним життям. На зміну вертикальним ієрархіям приходить мережева організація, що являє собою відносно сталу та впорядковану сукупність рівноправних інтегрованих державних та недержав­них утворень, у якій державні інституції розглядаються у ситуації тісної взаємозалежності, координації інтересів і обміну ресурсами з автономними громадськими та приватними акторами з метою спільного розв’язання сус­пільно значущих проблем.

Недоліки теорії та практики нового державного менеджменту, а також усвідомлення нездатності аморфних мережевих структур формувати довгострокову стратегію суспільного розвитку, здійснювати цілеспрямоване управління та розв’язувати протиріччя між учасниками управлінського процесу спонукали до розробки концепції врядування, що більше відповідає умовам глобалізації. На сьогодні не існує загальноприйнятого трактування поняття “врядування”. Узагальнюючи різні підходи до аналізу управлінської діяльності в категоріях врядування, зосереджено увагу на ключовій характеристиці нового способу управління, суть якої полягає в органічній інтеграції ієрархічної управлінської структури з елементами трисекторального, міжюрисдикційного та міжорганізаційного багаторівневого співробітництва на партнерських засадах шляхом об’єднання ресурсів і компетенції різних сегментів суспільства.

Доведено, що глобальний характер процесів реформування державного управління зовсім не свідчить про наявність якогось єдиного загально­обов’язкового набору ідей та практичних підходів, придатних для впровадження в усіх без винятку країнах, і не обов’язково приводить до гомогенізації характеристик державно-управлінських систем у світі. Моделю­вання управлінських структур і процесів відбувається як через тиск глобальних чинників (ресурсних залежностей, контролю і санкцій), так і через легіти­мізуючі цінності національного політико-правового та культурного середовища.

У другому розділі – “Феномен глобалізації як ключова детермінанта трансформації державно-управлінської системи” – охарактеризовано глоба­ліза­ційні фактори впливу на системні характеристики державного управління, досліджено зміни ролі та функцій держави в процесі глобалізації, актуалізовано для України міжнародний досвід адміністративних реформ в умовах глобальних перетворень.

Держава великою мірою бере на себе функції із захисту спільних інтересів, які не можуть бути виконані іншими акторами і набувають ще більшого значення у глобалізованому суспільстві. Такі функції включають: формулювання стратегічних цілей розвитку суспільства та їх імплементацію; репрезентацію та захист інтересів усіх верств населення, режиму демократичних прав, свобод і процедур; підвищення інституційної спромож­ності у державному, приватному і громадському секторах для забезпечення успішної інтеграції у глобальні процеси; надання суспільних (колективних) благ, які не можуть бути гарантовані ринком; забезпечення спільно із приватним та громадським секторами соціального добробуту та більшої справедливості у розподілі вигод від глобалізації; підтримку суспільного діалогу на наднаціональному, національному та субнаціональному рівнях; збереження національно-культурної ідентичності.

За результатами дослідження обґрунтовано, що в умовах глобалізації держава змінює свою традиційну роль опікуна та монополіста у наданні публічних послуг на ролі менеджера, медіатора та каталізатора активності недержавних акторів на всіх рівнях, завдяки чому посилюється її спроможність впливати на суспільні процеси для гарантування соціальних цінностей та якості життя. При цьому акценти зміщуються з розміру бюрократичного апарату та обсягу державного втручання на якість інституційного комплексу, розвиток когерентної взаємодії з агентами недержавного сектора, ефективність виконання покладених на державу завдань та ступінь задоволення потреб населення.

Вивчення зарубіжного досвіду модернізації системи державного управління дає підстави стверджувати, що хвиля адміністративного реформування, яка охопила більшість країн світу, великою мірою зумовлена впливом процесів глобалізації. Реформування державного управління відбувається на всіх рівнях в організаційній, функціональній, процесуальній, кадровій, фінансово-економічній сферах. У процесі модернізації апробовані нові підходи і методи, деякі з них мають універсальний характер, зокрема: впровадження управління за результатами; дерегулювання, розвиток нового типу регуляторного режиму, що створює більший простір для саморегулювання у суспільстві; підвищення якості надання публічних послуг шляхом раціоналізації та стандартизації управлінських процедур; вертикальна і горизонтальна децентралізація, розвиток партнерства з приватним сектором та налагодження багатосторонніх зв’язків із громадянським суспільством; розширення використання інформаційно-комунікативних технологій; формування культури транспарентності та підзвітності у державному управ­лінні; удосконалення функціональних та організаційних управлінських структур, у тому числі створення автономних чи напівавтономних організацій, які відокремлені від традиційних вертикально інтегрованих органів виконавчої влади, для виконання певних завдань; професіоналізація державної служби й ефективне управління людськими ресурсами.

У третьому розділі – “Шляхи удосконалення системи державного управління в Україні в умовах глобалізації” – розглядаються особливості трансформації системних характеристик державного управління крізь призму імперативів глобалізації, визначаються умови підвищення ефективності реформування системи державного управління, окреслюються контури концепції публічного врядування як інноваційної основи оновлення вітчизняної системи державного управління.

Дістало підтвердження положення, що прискорені темпи глобалізаційних зрушень справляють багатовимірний вплив на характеристики системи держав­ного управління. Сьогодні у функціональному та організаційному аспектах компоненти системи державного управління в Україні та взаємозв’язки між ними стали значно складнішими, ніж раніше, що вимагає їх відповідного впорядкування. Сучасні глобальні процеси підвищують нестабільність державно-управлінської системи, спричиняючи локальну нестійкість старої організаційно-функціональної структури, її чутливість до флуктуацій (як внутрішніх, так і зовнішніх). При цьому зовнішні чинники активізують внутрішні джерела системного динамізму та структурної трансформації.

У розділі виокремлено та досліджено вектори трансформації системних характеристик державного управління, орієнтовані на подолання непередбачуваності і невизначеності нелінійної динаміки змін структури соціальних систем у наддинамічному, відкритому для всіх форм взаємодії сучасному світі, зокрема такі:

-       перехід до більш складної системи взаємозалежності і співвідношення суб’єкта та об’єкта державного управління. Розвиток процесів самоорганізації у складно структурованому суспільстві звужує обсяги та спрощує структуру соціального замовлення на державне втручання, що вимагає іншої якості державно-управлінських впливів;

-       коригування місії та ієрархії цілей державного управління. Місія та побудоване на її основі “дерево” цілей системи державного управління визначається потребою суспільства у забезпеченні соціального порядку, налагодженні оптимальних відносин між особистістю, суспільством і державою за умови синхронізації процесів у глобальному, національному та субнаціо­нальному масштабах з метою підтримання сприятливого середовища для розкриття і реалізації життєвого потенціалу людей через синергію їх взаємодії;

-       зміна складу, змісту та співвідношення державно-управлінських функцій відповідно до нової місії та ієрархії цілей. Підвищується значення таких загальних функцій, як стратегічне планування, інтеграція та координація, мотивація, регулювання, спрямованих на нейтралізацію деструктивних відхи­лень в об’єкті управління, які недержавні актори шляхом саморегулювання усунути не можуть. Все більшої ваги набуває функція надання публічних послуг;

-       зрушення в організаційному структуруванні системи державного управління, що пов’язуються зі змінами у функціональній структурі. Найадекватнішими виявляються більш автономні, гнучкі, адаптивні (органічні) організаційні структури, здатні краще пристосовуватись до змінюваних умов в оточуючому середовищі. Субординаційні організаційні зв’язки між суб’єктами управління поступаються місцем координаційним та реординаційним. На кожному рівні управлінської ієрархії вертикальні зв’язки допов­нюються продуктивними горизонтальними зв’язками з недержавними акторами;

-       зростання ролі соціально-політичних та економічних методів державного управління. Адміністративні методи з їх прямим та примусовим керуючим впливом вже не забезпечують бажаний ефект, мають менші можливості порівняно зі спонукальними, координаційно-комунікативними способами та прийомами упорядкування суспільних відносин, які стимулюють самоорганізацію соціальних суб’єктів на різних рівнях і в різних сферах суспільного життя. Діапазон управлінських методів та технологій суттєво зростає, як і спектр передбачуваних та непередбачуваних результатів і наслідків управлінських дій.

У результаті дослідження встановлено, що оптимальний стан системи державного управління – це, передусім, гармонійно узгоджені процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення, що забезпечуються об’єктивізованістю конфігурації компонентних функцій, внутрішньо динаміч­них та підпорядкованих загальній місії системи, раціональною організаційною структурою, збалансованим співвідношенням прямих і зворотних зв’язків. Під впливом глобалізаційних чинників виникають аномалії в системі державного управління – відхилення від нормальних параметрів функціонування. Внаслідок традиційної консервативності адміністративних структур поглиб­люється розрив між актуальним станом суспільства і системними характеристиками державного управління, сформованими в умовах, що змінюються. Тому на порядку денному стоїть завдання реформування системи державного управління шляхом упровадження масштабних інновацій з метою впорядкування цілей, функцій, структури та процесів державного управління через цілеспрямовану зміну параметрів системи відповідно до актуальних цілей її розвитку.

Досвід здійснення адміністративної реформи в Україні свідчить про неможливість досягнення якісних системних перетворень за рахунок лише стихійної та часткової модернізації. Потрібна структурна трансформація державно-управлінської системи, суттєве оновлення концептуального та програмно-цільового забезпечення процесів її удосконалення. Такі завдання можна вирішити лише з використанням сучасних підходів до теорії та практики державного управління. Зважаючи на інтенсифікацію транскордонного транс­феру управлінських інновацій, запропоновано механізм відбору та адаптації до українських реалій найкращих моделей, що практикуються в інших країнах.

Зазначається, що в умовах глобалізації логіка реформування системи державного управління в Україні має будуватись на принципово нових концептуальних засадах. В їх основу доцільно покласти концепт публічного врядування, який передбачає оптимальне поєднання управління і соціальної самоорганізації. Концепція публічного врядування вибудовується на стику трьох підходів: класичного державного управління, нового державного менеджменту та врядування і визначається як складний процес упорядкування суспільного становлення через інтеграцію активності держави і недержавних акторів, рівноправних, але асиметрично взаємозалежних учасників управ­лінського процесу, у напрямі висхідного розвитку соціально-продуктивної творчості людей з огляду на змінювані умови зовнішнього середовища.

Технологічною базою публічного врядування має стати певна комбінація елементів нового державного менеджменту. При цьому ринкові моделі регулювання мають слугувати лише інструментальним додатком до притаманних класичному державному управлінню принципів легальності, легітимності, поділу влад, політичної відповідальності, примату загального інтересу та ідеології “служіння суспільству”, гармонійно поєднаних з такими ключовими характеристиками врядування, як участь, суспільна довіра, громадянське співробітництво, партнерство, відкритість і прозорість, соціальна справедливість, універсальність доступу до якісних послуг.

Адаптуючи концепцію публічного врядування до практики державного управління, з урахуванням вітчизняної специфіки окреслено домінантну систему координат, покладену в її основу, зокрема: перехід від моноцентричної до багатоцентричної системи державного управління, що спирається на розширення меж функціонування й підвищення спроможності держави та її інститутів через потенціал міжюрисдикційної, міжорганізаційної та міжсекторальної вертикальної і горизонтальної багаторівневої кооперації на добровільних засадах для розв’язання суспільно значущих проблем; збереження за державою як суб’єктом управління центральної позиції та ініціативної функції співробітництва, навколо якої формуються мережеві, асоціативні горизонтальні структури у складній системі публічного врядування; переорієнтація з прямого адміністрування на надання послуг населенню; здійснення державними органами “врядування на дистанції”, зосереджуючись на вирішенні ключових проблем, формуванні загальних політико-правових рамок, стимулюванні конструктивної самоорганізації соціальних суб’єктів; визнання ефективності критичним атрибутом державного управління, під яким слід розуміти здатність державних органів налагодити взаємодію з іншими соціальними суб’єктами та їх мережами, досягаючи стійкості та динамічності розвитку системи при мінімальному витрачанні суспільних ресурсів; зосередження діяльності державних органів на створенні умов для взаємо­узгодження інтересів і поєднання людських, матеріальних, фінансових та інших ресурсів усіх заінтересованих сторін на всіх рівнях і формування спільної та дієвої управлінської практики через співпрацю, мотивацію, уповноваження, комунікації, переговори і обмін для задоволення суспільних інтересів і потреб.

За результатами дослідження сучасного стану процесу адміністративного реформування в Україні, зважаючи на позитивний досвід його здійснення в інших країнах та аналіз новітніх світових тенденцій розвитку науки державного управління, зроблено висновок, що пропонована концепція публічного врядування має бути покладена в основу затвердженої на законодавчому рівні чіткої та системної стратегії удосконалення вітчизняної системи організації та функціонування державного управління.