ШЛЯХИ РОЗВИТКУ місцевого самоврядування УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ досвіду ДЕРЖАВ європейського союзу

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету й завдання дослідження, описано методи, наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації автора за темою дисертації.

У першому розділі – “Концептуальні та правові питання розвитку місцевого самоврядування в Україні та Європейському Союзі ” – розглянуто концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні та Європейському Союзі та правові засади становлення нормотворчості на місцевому рівні, як провідної форми прояву місцевого самоврядування.

Оскільки Україна йде шляхом європейської інтеграції, дуже важливо врахувати ту обставину, що на розвиток місцевого самоврядування в державах Європи впливали різні правові системи – англосаксонська та романо-германська. Для цих систем притаманні різні підходи щодо визначення змісту та особливостей правового регулювання на рівні вирішення проблем територіальних громад. У зв’язку з цим свого часу в Німеччині виникла “теорія вільної громади”. Другою теорією є “господарська теорія”. На початку минулого століття в Росії виникла “політична теорія місцевого самоврядування”, що наголошувала на антагонізмі народу і уряду. Наступною є “державницька теорія” Л. Штейна та Р. Гнейста, згідно з якою місцеве самоврядування – це частина держави. Після виникнення радянської держави П. Стучка запропонував нову, “органічну теорію”. Але всі ці теорії виявилися недосконалими та нежиттєздатними, тому в дослідженні доводиться, що сучасна модель місцевого самоврядування в Україні має стати втіленням концепції муніципального дуалізму, яка реалізує практику партнерства між державою та місцевим самоврядуванням, тому має стати проявом реальної децентралізації влади в нашій державі. Відповідно до цієї концепції, місцеве самоврядування – це форма народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об’єднаного в територіальну громаду, задля самостійного і власного управління певною частиною місцевих справ у межах чинного законодавства. В основі побудови нової моделі організації влади й управління мають лежати засади гармонізації інтересів держави, регіону, територіальної громади та особи.

Аналізуючи літературу за темою дослідження, автор констатує, що існуючі підходи до сутності місцевого самоврядування свідчать про концептуальну нечіткість теоретичної та понятійної бази, це гальмує формування самоузгодженої правової основи місцевого самовря­дування, висуває багато зайвих проблем щодо його становлення та практичного функ­ціонування. 

Особливу увагу приділено нормотворчості на місцевому рівні, оскільки досі бракує розгорнутих досліджень цього питання. Саме система локальних нормативно-правових актів дозволяє суб’єкту місцевого самоврядування створювати умови для якісного життєзабезпечення громадян і реалізації природних прав і свобод людини в галузі суспільного управління.  

Зазначено, що головною метою актів місцевого самоврядування є регулювання відносин між жителями, територіальними громадами, органами та посадовими особами, підприємствами, установами, організаціями. Юридична сила цих правових актів залежить від ролі, яку відіграє місцеве самоврядування в єди­ному механізмі народовладдя, тому пріоритет надається тим правовим актам місцевого самоврядування, які приймаються безпосеред­ньо населенням на місцевих референдумах.

Наголошено, що поряд із нормативними рішеннями до системи актів місцевого самоврядування входять і ненормативні (індивідуальні) акти посадових осіб, що виконують функцію регулювання конкретних суспільних відносин, які регламентовані правом, але вимагають конкретизації, персоніфікації суб’єкта або об’єкта відносин.

Важливу роль у житті територіальної громади відіграє регламент ради, що є правовим актом, приписи якого охоплюють всі питання, що стосуються структури і порядку діяльності місцевої ради, її органів і посадових осіб, депутатів та їх об’єднань.

Особливості здійснення місцевого самоврядування також мають бути регламентовані безпосередньо місцевим населенням, тому окремий пласт норм локального характеру повинен зосередитись у статутах громад, які сприятимуть розвитку самоврядних засад. Автор констатує, що більшість статутних документів значною мірою являють собою систему адаптованих до місцевих умов норм чинного законодавства про місцеве самоврядування. По суті вони лише відтворюють положення Закону України “Про місцеве са­моврядування в Україні”, не надаючи додаткові права та свободи жителям відповідних територіальних громад, тому за таких умов ефективність локальної нормотворчості в умовах становлення дієздатного місцевого самоврядування є низькою, оскільки сьогодні відсутній правовий статус цього документа.

Також підкреслено, що для забезпечення найбільш повного та ефективного розвитку підзаконних нормативно-правових актів у системі місцевого самоврядування в Україні необхідно на найвищому законодавчому рівні чітко визначити правовий статус кожного з таких актів і його позицію серед інших локальних актів.

У другому розділі – “Досвід реформування та перспективи створення сучасних систем місцевого самоврядування в Європейському Союзі та Україні” – розглянуто тенденції розвитку місцевого самоврядування в Європейському Союзі та проблеми розбудови сучасної системи місцевого самоврядування в Україні. 

Зазначено, що тенденціями розвитку місцевого самоврядування є закономірні етапи та форми процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування. У зв’язку з цим автор розробив таку класифікацію тенденцій розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу:

І. Соціально-правові тенденції: посилення ролі участі громадян у місцевому самоврядуванні (Австрія, Італія, ФРН); надання права на участь у місцевому самоврядуванні іноземцям (Іспанія, Нідерланди); поступовий перехід до “споживацької моделі” місцевого самоврядування , яка базується на пріоритеті соціальних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, над рештою видів діяльності, розглядаючи громадян перш за все в ролі споживачів послуг (Великобританія).

ІІ. Організаційно-правові тенденції: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць і скорочення місцевих органів (Швеція, ФРН, Польща, Франція та ін.); субсидіарність та зміна функцій органів місцевого самоврядування (Франція, Польща, Великобританія та ін.); підвищення ролі виконавчих органів за умови збереження провідної ролі представницьких органів місцевого самоврядування (Польща); надання територіальним громадам нових суверенних прав: кадровий, організаційний, правотворчий, фінансовий, податковий суверенітет; суверенітет у плануванні; територіальне верховенство громад щодо населення і території (ФРН); становлення самоврядування на регіональному рівні (Польща, Франція, Італія, Іспанія, Швеція та ін.).

ІІІ. Матеріально-фінансові тенденції: надання територіальним громадам податкової самостійності (ФРН, Польща); розвиток співробітництва (партнерства) різних рівнів влади (ФРН, Франція); становлення та розвиток муніципальних підприємств (Швеція, Франція); розвиток муніципального господарства шляхом застосування методів прямого управління, муніципально-підрядної системи, муніципально-орендної системи та муніципальної концесії (Франція, Бельгія, Португалія, Нідерланди, Данія); становлення договірної форми ведення муніципального господарства на основі адміністративного договору (ФРН); надання територіальній громаді статусу юридичної особи (Португалія, Швеція).

Усі ці тенденції розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу сприяють удосконаленню нормативно-правової регламентації правового статусу органів місцевого самоврядування та удосконаленню організаційної основи реалізації повноважень.

У зв’язку з цим загальною тенденцією розвитку місцевого самоврядування в Україні є органічне поєднання організаційно-правових форм місцевого самоврядування, що склалися історично, із західноєвропейським досвідом розвитку місцевого самоврядування.  Тому в автор окремо виділяє проблеми становлення  нормативно-правової, організаційно-правової, територіальної та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування в Україні.

До проблем становлення зазначених основ належать:

- недосконалість адміністративно-територіального устрою України; декларативність місцевого самоврядування на регіональному рівні; конкуренція компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; забезпечення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування;

- невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування та статусу населеного пункту, який є частиною ком­плексно заселеної території, що склалася внаслідок госпо­дарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад на­селення і власну назву, зареєстровану в передбаченому законом порядку;

- Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачив рівного доступу до органів місцевого самоврядування для жителів територіальних громад у зв’язку з чим право на участь у здійсненні місцевого самоврядування надано виключно громадя­нам України, але цього позбавлені іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах протягом певного періоду проживають на території відповід­ного населеного пункту;

- нечіткість визначення статусу сільського, селищного, міського голови, через що можуть виникати проблеми у взаємодії голови та відповідної ради;

- наявність великої кількості делегованих повноважень і повне дублювання деяких повноважень місцевим самоврядуванням і органами виконавчої влади на місцях.

Шляхи вирішення зазначених проблем автор визначає у третьому розділі.

У третьому розділі – “Шляхи вдосконалення правової та матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування в Україні” – розглянуто напрямки вдосконалення нормативно-правової, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування України з урахуванням провідного європейського досвіду.

У розділі обґрунтовано комплексний підхід до законодавчого забезпечення місцевого самоврядування. Визначено поняття “правова основа організації та діяльності місцевих рад” – сукупність норм права, які закріплюють достатні для існування і нормального функціонування місцевих рад умови та можливості, що мають орга­нізаційний характер, встановлюються відповідно до цілей і завдань діяльності цих органів, реалізуються у відповідних пра­вовідносинах з іншими органами публічної влади.

У розділі зауважено, що запровадження реальних механізмів реформування слід розпочати зі створення та підтримки правової бази. Актуальними для збереження відповідного рівня системності законодавства залишаються пропо­зиції щодо прийняття Муніципального ко­дексу України, однак його прийняття сьогодні є передчасним, оскільки досі не прийнято ряд першочергових законів, зокрема Закону України “Про територіальну громаду”. Подальший розвиток самоврядування зумовлює необхідність прийняття низки принципово нових законодавчих актів, спрямованих на створення сприятливих для цього економічних, фінансових та інших засад місцевого самоврядування.

Становлення громадянського суспільства зумовлює появу якісно нових джерел права, до яких, передусім, належить адміністративний договір, як головна юридична фор­ма, що визначає права та обов’язки суб’єктів. Відповідно до європейського досвіду, його значення обумовлено можливістю взаємного делегування на договірній основі пов­новажень місцевого самоврядування та органів державної влади; утворення асоціацій, муніципальних союзів та інших об’єднань органів місцевого самоврядування з передачею їм певних повноважень.

Враховуючи досвід ряду розвинених європейських  країн (Франція, Данія), представницькі органи місцевого самоврядування, на нашу думку, повинні мати авторитетного виборного керівника, який забезпечуватиме стратегічну і поточну організацію діяльності ради. Цей керівник має обиратися не територіаль­ною громадою, а самою радою та очолювати її виконавчий орган, завдяки чому в Україні буде побудовано модель “сильна рада – слабкий мер”. 

Сучасна регіональна політика України має узгоджуватися з політикою Ради Європи, яка розкрила нове бачення регіону як транснаціональної території, що виходить за межі однієї держави, оскільки йдеться вже не про союз держав, а про союз регіонів. 

На сьогодні необхідно чітко визначити територіальну основу місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту “Про адміністративно-територіальний устрій України”.

У дослідженні підкреслено, що кожна територіальна громада повинна мати власні фінансові джерела, достатні для управління економікою і соціальною сферою на власній території, та відносну податкову самостійність. Ключовими напрямами реформування фінансової системи самоврядування є уточнення умов субнаціональних видатків; знаходження потужних джерел місцевих доходів; створення усталеної та прозорої системи трансферів.

У результаті аналізу європейського досвіду автор констатує, що важливими засобами створення міцної фінансової бази є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик, дотації та інші трансферти (ФРН, Франція, Великобританія, Бельгія, Скандинавські країни). Тому ваго­мого значення набуває процес удосконалення бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування. Але ре­альне поліпшення їх фінансового стану можливе за умови зміни чинного за­конодавства і віднесення до місцевих податків і зборів податку на землю, на нерухомість, прибутковий податок з громадян та ін.

Крім того, необхідно створити систему фінансового вирів­нювання в Україні шляхом внесення змін до чинного законодавства про місцеве самоврядування та прийняття відповідних правових норм “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про місцеві по­датки і збори”, “Про фінансове вирівнювання”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери” та ін. Запровадження такої системи фінансового вирівнювання сприятиме на­ближенню української системи місцевого самоврядування до загальноєвропейських стандартів.

У дослідженні також наголошено, що невід’ємним атрибутом місцевого самоврядування є са­мостійна форма власності, суб’єктом права якої є територіальна громада. Комунальна власність повинна формуватися для задоволення інтересів територіальних громад шляхом реального перетворення її на колективну і корпоративну власність співтовариства громадян самоврядного утворення. Для цього необхідно створити достатні матеріальні ресурси, за допомогою кооперативного управління господарством. Окрім того, необхідно запровадити таку форму власності, як власність області та району, що є різновидом колек­тивної власності. 

У дисертації підкреслено, що, враховуючи досвід Франції, Бельгії, Португалії, Нідерландів, в Україні необхідно розвивати застосування основних чотирьох методів ведення ефективного муніципального господарства – пряме управління, муніципально-підрядна система, муніципально-орендна система та муніципальна концесія.

За прикладом європейських держав пропонується формувати належну матеріальну основу місцевого самоврядування шляхом налагодження співробітництва між окремими громадами (кооперативний підхід), укладання контрактних угод щодо надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями влади (наприклад, синдикати або дистрикти у Франції).