ДОСВІД СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РЕСПУБЛІЦІ ІТАЛІЯ ТА ЙОГО АДАПТАЦІЯ ДЛЯ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зв’язок роботи з програмами, визначено мету й завдання дисертаційного дослідження, об’єкт, предмет та методи дослідження, сформульовано основні положення щодо наукової новизни. Розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні та нормативно-правові основи становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія” прослідковано еволюцію наукових поглядів щодо вивчення становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія, виявлено теоретико-методологічну основу становлення та виявлено основні тенденції його розвитку, проаналізовано розвиток нормативно-правового забезпечення у сфері місцевого самоврядування Італії.

Встановлено приналежність України та Республіки Італії до континентальної (романо-германської) правової сім’ї та континентальної моделі місцевого самоврядування, а також схожість за інституційним та адміністративно-територіальним устроєм країн, що підтверджує можливість та реальність застосування результатів дослідження в українській практиці становлення місцевого самоврядування. Відповідно до проведеного аналізу сучасних парадигм місцевого самоврядування з’ясовано, що в нормативно-правовій базі сучасної Італії, так і в Україні впроваджено громадівсько-державницьку концепцію. Проте виявлені тенденції розвитку місцевого самоврядування впродовж останнього десятиліття в Італії, що спрямовані на посилення самостійності місцевого самоврядування, засвідчують про тяжіння до громадівської парадигми та триваючі процеси його становлення, в Україні – до одержавлення органів місцевого самоврядування.

У результаті вивчення вітчизняних наукових джерел щодо сучасного стану місцевого самоврядування в Республіці Італія, виявлено відсутність фахових, ґрунтовних наукових праць з окресленої проблематики. Окремі наукові роботи стосуються характеристики країни як представниці романо-германської правової сім’ї загалом. Дослідження конституційно-правових принципів, аналіз основної термінологічної та понятійної бази сучасного місцевого самоврядування Італії дозволив виявити вихідні концепції та основні напрями, що складаютьтеоретико-методологічну основу місцевого самоврядування країни. За допомогою дотримання термінологічного принципу загальнонаукової методології, досліджено етимологію, сутність термінів (автономія, децентралізація, джунта, комуна, провінція, регіон, сіндако, субсидіарність,  тощо).

Здійснення аналізу розвитку нормативно-правового забезпечення становлення сучасної системи місцевого самоврядування Республіки Італія дозволило запропонувати таку періодизацію: перший – стратегічний (1985 – 1989 рр.: підписання та ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування); другий – підготовчий (1990 – 1993 рр.: оптимізація розмірів місцевих одиниць, введення права на статутну автономію для комун та провінцій, заснування інституту Цивільного захисника, запровадження консультативного референдуму); третій – реформаторський (1994 – 1999 рр.: адміністративна реформа, процеси децентралізації, реформа виборчої системи); четвертий – конституційний (2000 – 2003 рр.: конституційна та адміністративно-територіальна реформи, ухвалення Кодексу місцевого самоврядування); п’ятий – постреформаторський (2004 р. – дотепер: реорганізація територіальних служб префекта, координаційних органів, початок запровадження диференційованих систем управління адміністративно-територіальними одиницями, реформи “фіскального федералізму”).

Виявлено, що базовими принципами для італійського законодавця в системі державотворення з моменту ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування стали принципи місцевої автономії та широкої децентралізації в межах єдиної, унітарної та неподільної Республіки. З’ясовано, що сутність явища “італійської автономії” доцільно розглядати через розкриття змісту її різновидів: нормативно-правової – можливість встановлювати власний нормативно-правовий порядок у межах наданої компетенції і закріплювати їх у законах, статутах, регламентах; політико-адміністративної – свобода вибору політико-адміністративного курсу на підставі інтересів місцевих спільнот чи їх більшості (право на вибір, самостійне визначення способів адміністративної діяльності, оцінювання необхідності та своєчасності прийняття управлінських рішень); фінансової – право на власні, адекватні фінансові ресурси. Застосування в італійській практиці принципу субсидіарності підтверджено двома протилежними процесами: перший – на законодавчому рівні визначений комплекс завдань і функцій держави, який передається органам ближчим до громадян (комунам), а другий – місцеві органи комуни передають функції, що є “надкомунальними” за змістом у тих випадках, коли надані компетенції не можуть бути застосовані та здійснені ними у повному обсязі.

З’ясовано, що в Україні недостатньо розвинена теоретико-методологічна основа становлення системи місцевого самоврядування, відсутня державна стратегія розвитку місцевого самоврядування, у правовому полі наявні майже три тисячі нормативно-правових актів, з яких понад 700 законів, що регулюють сферу місцевого самоврядування, не визначено статус територіальної громади та її межі, 60 % території держави є поза сферою впливу місцевого самоврядування.

Досліджуючи статути комун і регламенти рад виявлено, що, на відміну від України, в Італії основні вимоги до структури та змісту цих актів визначено на загальнодержавному рівні, що є обов’язковим до виконання кожною комуною, провінцією та областю. В Україні ж, станом, на 1 січня 2008 р. лише 13 % територіальних громад зареєстрували статути. На рівні областей та районів таке право не передбачено українським законодавством взагалі. Використовуючи набутий досвід щодо структури та змісту статуту італійських комун, розроблено авторський варіант проекту статуту територіальної громади Кам’янця-Подільського (Акт про впровадження від 20.02.2009 р.) У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” прийняття регламенту передбачено лише для діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. Італійський досвід щодо створення регламенту виконавчих органів використано для розробки “Регламенту роботи виконавчого комітету та інших виконавчих органів Кам’янець-Подільської міської ради”. Обґрунтовано, що активізація нормотворчості на локальному рівні є невід’ємною складовою природи місцевого самоврядування, оскільки виконує важливі функції  щодо його розвитку, підтримки та зміцнення самостійності. Застосування новітніх технологій у сфері інформування громадян (“електронного архіву”, офіційних web-сайтів територій, прийом громадян у режимі on line та ін.) сприяють налагодженню ефективного механізму зворотного зв’язку, що підтверджено шляхом впровадження програми “Архівні кластери підвищеної щільності” на базі Кам’янець-Подільського міського архіву (Акт про впровадження від. 21.10.2008 р).

Підтверджено, що організація системи місцевого самоврядування Італії, як і в інших демократичних країнах, взаємопов’язана з адміністративно-територіальним поділом. Відповідно до ст. 114 Конституції Італії: “Республіка Італія створена з комун, міст-метрополій, провінцій, областей та держави” і об’єднує на сьогодні 8103 комун, 12 міст-метрополій, 110 провінцій та 20 областей, з яких 5 – мають спеціальний статус.

Охарактеризовано територіальну основу самоврядування Республіки Італія як таку, що функціонує на відповідних рівнях: базовому (комуни), проміжному (міста-метрополії) та регіональному (провінції та області). Владні інституції вищих рівнів виконують не розпорядчі, а координуючі функції, їх втручання у процес управління на місцях відбувається у виняткових випадках. Комуна (сomune) – найменша базова автономна адміністративно-територіальна одиниця, наділена власним статутом, покликана виконувати власні та делеговані повноваження згідно з конституційними принципами. Основними складовими комуни є населення та територія. Провінція (prоvincia) – конституційно визначена як автономна адміністративно-територіальна одиниця, що репрезентує інтереси населення комун території її юрисдикції. Область (regione) – згідно з Конституцією Італії є однією зі складових Республіки автономною адміністративно-територіальною одиницею з законодавчими повноваженнями, за винятком питань зміни національного устрою, юстиції, оборони та монетарної політики.

У другому розділі “Досвід функціонування багаторівневої системи місцевого самоврядування в Республіці Італія в контексті євроінтеграційних спрямувань України” проаналізовано елементи системи місцевого самоврядування Італії на базовому рівні комуни, досліджено особливості його функціонування в адміністративно-територіальних одиницях – містах-метрополіях та метрополійних зонах та виявлено специфіку регіонального рівня місцевого самоврядування в контексті європейського вибору України.

Охарактеризовано основні елементи системи місцевого самоврядування: населення відповідного адміністративно-територіального утворення; сіндако комуни та міста-метрополії, президент провінції та області; ради – представницькі органи адміністративно-територіальних одиниць; джунти – виконавчі органи рад.

Аналізуючи особливості статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування в Італії, з’ясовано, що головна посадова особа місцевого самоврядування (сіндако) на рівні комуни – поєднує функції різних видів влади: голови комунальної адміністрації (представляє місцеву одиницю; скликає, очолює виконавчий орган – джунту) та урядового чиновника (периферійний орган державної адміністрації та представник держави на місцевому рівні). Сіндако обирається мешканцями комуни на 5 років шляхом проведення прямих виборів за пропорційною системою з корекцією на базі формули Ондта (Hondt, d’Hondt) у два тури. Аналогічно обираються населенням інші голови адміністративно-територіальних одиниць (сіндако міста-метрополії, президенти провінції та області), але функції їх дещо різняться, оскільки на цих рівнях функціонує префект, який здійснює державний контроль.

На відміну від України, законодавством Італії передбачені особливі обмеження щодо обрання, переобрання та перебування на цих посадах: відповідність критеріям сумісності та виборності, право лише двічі обиратися на одну і ту ж посаду. У разі встановлення факту порушення закону право призупинення повноважень на певний термін належить префекту, а відсторонення цих посадових осіб відбувається за декретом Міністра внутрішніх справ. Вартим для запозичення в Україні, з метою уникнення конфліктів та протистоянь між радою та головою, є механізм, автоматичного розпуску ради та джунти, якщо є висловлення недовіри радою сіндако / президенту провінції / області, що є запорукою колективної відповідальності та значним стимулом до обов’язкової співпраці, знаходження компромісу, що отримало назву “солідарна відповідальність”.

Виявлено, що загальний склад представницьких органів місцевого самоврядування, визначений Кодексом місцевого самоврядування Італії, залежить від кількості населення в них і майже вдвічі менший, ніж в Україні. Ради, обрані населенням терміном на 5 років за пропорційною системою з відкритими списками, працюють сесійно відповідно до власних регламентів діяльності. Статути територіальних одиниць можуть додатково встановлювати обмеження для радників. З’ясовано, що у раді провінції Катанзаро передбачено відставку радника за три пропуски засідань без поважної на те причини. Натомість в Україні введення пропорційної системи виборів призвело до того, що місцеві ради перетворилися на політичні дебат-клуби, депутати подекуди стали здебільшого представниками інтересів політичних сил, аніж мешканців територіальної громади.

З’ясовано, що відповідно до ст. 117 Конституції Італії, законодавчими повноваженнями наділена обласна рада, особливість компетенції якої виявляється в наявності нормотворчих функцій. Рада шляхом ухвалення обласних законів визначає критерії та межі обласних податків, затверджує програми адаптації директив ЄС на відповідних територіях, приймає фінансово-економічні програми розвитку області та обласний бюджет, ратифікує угоди щодо співпраці з іншими територіальними одиницями, обирає делегатів від області на вибори Президента Республіки у спосіб, який гарантує представництво меншості, оголошує проведення референдуму та володіє правом законодавчої ініціативи в Палатах Національного Парламенту. П’ять областей зі спеціальним статусом мають певну специфіку щодо утворення представницьких органів та обрання посадових осіб. Виявлено, що президент джунти області Сицилія обирається з числа радників; у Трентіно-Альто-Адідже – вибори радників проводяться порізно в кожній з двох провінцій (Тренто і Больцано), що належить до складу цієї області. Обрані радники сукупно становлять єдину раду цієї області. Заслуговує уваги принцип організації діяльності цієї ради: упродовж перших 30-ти місяців терміну повноважень в раді головує президент, обраний провінцією Тренто, а його заступник – радник від Больцано, а решту 30 місяців – навпаки.

В Україні на рівні району, області майже всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації, а районні та обласні ради істотно не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку територій. В Італії на всіх рівнях функціонують виконавчі органи рад – джунти, до складу яких входять асесори.

Глобалізаційні, економічні та урбанізаційні процеси призвели до появи великих міст-мегаполісів, що доводить необхідність запровадження нових сучасних механізмів управління. У 1990 р. державний закон Республіки Італія означив території, що прилягають до комун Турину, Мілану, Венеції, Генуї, Болоньї, Флоренції, Риму, Барі та Неаполю як  метрополійні зони, а самі міста визначив терміном “місто-метрополія”, надавши їм відтермінування в 11 років на запровадження нової системи управління. Вивчаючи етимологію поняття “метрополія”, виявлено, що воно походить від давньогрецьких слів “meter” – мати та “polis” – місто, поселення. Внаслідок конституційних реформ у жовтні 2001 р. місто-метрополія набуло статусу повноправної автономної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Італія.

Досліджуючи основні характеристики міст-метрополій, виявлено, що вони характеризуються: як осередки культури, освіти та дозвілля; центри сформованого ринку; міста з економічною та фінансовою привабливістю; наявністю представництв міжнародних структур; розгалуженою транспортною інфраструктурою; насиченим політичним та адміністративним життям; можливістю надання “унікальних послуг”. Специфіка компактного розташування, кількість населення (понад 1 млн.), наявність розвинутої соціальної інфраструктури, матеріально-економічної бази та культурно-історичні особливості дають підстави для надання статусу комунам “місто-метрополія”.

У процесі дослідження виявлено, що території, визнані метрополійними зонами, характеризуються як: історико-культурні та промислові, щільно заселені урбанізовані зони (на яких проживає понад мільйон населення); утворюються навколо великих міст, які є транспортними вузлами та осередками фінансової діяльності; здебільшого, відповідають моноядерно радіально-кільцевому або поліцентричному типу територіальної структури господарства (за методикою Лаппо); адміністрування метрополійними зонами здійснюється лише у формі міжкомунальної співпраці. Аналіз систем управління містами-метрополіями та метрополійними зонами дозволив дисертанту обґрунтувати необхідність утворення нової системи управління цими територіями та узагальнити щодо цього проблеми, які пов’язані з: недостатністю повноважень, наданих комунальному рівню для міста-метрополії та неспроможністю провінційного рівня для метрополійної зони; остаточним визначенням та закріпленням за ними територій; набуттям значного власного досвіду щодо вирішення проблем великих територій і перетворенням їх на своєрідні експериментальні майданчики з пошуку нових ефективних форм управління, а також наявністю потужного асоціативного руху та безліччю наукових досліджень у цій сфері.

Проведене комплексне дослідження нових територіальних одиниць Італії дозволило дисертанту запропонувати дефініції “метрополійна зона” у вузькому розумінні – значна за розмірами населена територія, яка розташована навколо великого міста-метрополії, що є економічним та культурним центром цього регіону, серцевиною метрополійної зони; та у широкому – юридично визнана частина території, яка складається з головного міста та комун, що розташовані компактно навколо нього і пов’язані між собою історично та географічно обумовленою територіальною близькістю, утворюють разом неподільний економічний сегмент регіону, мають єдину систему соціально-побутових послуг та власну структуру управління – з функціями комуни на рівні міста-метрополії та провінції – на рівні метрополійної зони.

У третьому розділі “Перспективи адаптації досвіду становлення та розвитку системи місцевого самоврядування в Республіці Італія Україною” обґрунтовано, що посилення взаємозв’язків між суб’єктами місцевого самоврядування Італії та державою, зокрема вдосконалення механізму діяльності асоціацій з питань місцевого розвитку та їх взаємодії з владними інституціями; становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування, через розкриття особливостей його функціонування; посилення механізму захисту прав органів місцевого самоврядування та громадянина, з’ясованого шляхом дослідження діяльності відповідних інституцій, регламентації форм волевиявлення громадян – загалом сприяє процесу соціальної взаємодії між індивідами, забезпечує реалізацію політичних, соціальних та культурних цілей громадян, надання їм можливості брати участь у суспільному житті, результатом чого є розвиток громадянського суспільства.

Встановлено, що на загальнодержавному рівні в Італії питаннями місцевого самоврядування займаються Міністерство внутрішніх справ (реформи фіскального федералізму, моніторинг місцевих проблем, реєстрація статутів) і Міністерство у зв’язках з областями та місцевими автономіями (координація діяльності областей та місцевих автономій, яка зорієнтована на розвиток співпраці між ними та державою). Натомість в Україні лише з березня 2007 р., шляхом реорганізації Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України утворено Міністерство житлово-комунального господарства України та Міністерство регіонального розвитку та будівництва. З’ясовано, що вдосконалення організаційно-правового механізму розвитку місцевого самоврядування в Італії триває дотепер, зокрема утворено: Ради місцевих автономій (2000 р.) для розгляду компетенційних спорів у відносинах територіальних одиниць та наділено їх правом звернення до Конституційного суду Італії; інститут Державного представника (2003 р.) для налагодження зв’язків між державою й областями та погодження кандидатур на посаду обласного префекта; територіальні державні офіси-префектури на основі об’єднання префектур зі службами державного представника (2006 р.); Державний департамент обласної політики та фіскального федералізму на основі реорганізації Міністерства у зв’язках з областями та місцевими автономіями (2007 – 2008 рр.); парламентську Комісію на виконання політики “фіскального федералізму” та Постійну урядову конференцію з питань координації публічних фінансів (2009 р.).

Взаємозв’язки між державою та місцевими одиницями є переважно координуючими, побудованими на співпраці. На область покладається функція налагодження на місцевому рівні якісної організації виконання адміністративних функцій на підставі критеріїв справедливості та послідовності. Зокрема, у статуті області Калабрія визначено принципи побудови взаємовідносин між територіальними одиницями: справедливості, солідарності, субсидіарності, поваги до населення територій, непорушності принципів автономій комун і провінцій.

Обґрунтовано, що ефективними для України та вартими для запозичення є нові форми співпраці територіальних одиниць – консорціуми (запроваджені Кодексом місцевого самоврядування), основне завдання яких – спільне подолання соціально-економічних проблем, вирішення яких потребує значних витрат. Досліджено діяльність Ербійського консорціуму (область – Ломбардія), утвореного 25 комунами, та встановлено: його статус як юридичної особи; добровільна участь у цій структурі; утворення бюджету з пропорційних внесків комун та стимулювання за рахунок державних дотацій; головний орган – асамблея, що складається з сіндаків комун-членів і обирає власний виконавчий орган, створює представництва в комунах-учасницях; консорціум діє відповідно до власного статуту, регламенту та стратегічної програми подолання проблеми, задля вирішення якої він був створений.

Важливим елементом громадянського суспільства в Італії є розвинута мережа асоціацій з питань місцевого розвитку, серед яких Національна асоціація комун Італії (ANCI), Національне об’єднання провінцій Італії (UPI), Національна спілка комун гірської місцевості (UNCEM), представники яких належать до складу Конференції держава – місцеві автономії. Понад вікова діяльність італійських асоціацій з питань місцевого розвитку сприяла покращенню представлення інтересів місцевого самоврядування в органах державної влади та необхідного впливу на прийняття рішень. Доведено, що ініціатива запровадження пропозиційного (propositіvo), відмінювального (abrogativo) та консультативного (consultivo) референдумів значно наблизили владні інституції до інтересів окремих територіальних громад і суспільства загалом. В Україні ж лише під час виборчих перегонів посилюються так звані “державно-громадські консультації”. З метою забезпечення неупередженості, справедливості та прозорості діяльності адміністративно-територіальних утворень створена Служба цивільного захисника (Difensore civico), специфіку обрання якого регулюють статути місцевих одиниць.

В італійському законодавстві служба в органах місцевого самоврядування належить до публічної. Службові відносини характеризуються як: добровільні; з використанням персонального підходу; юридично двосторонні. Поряд з юридичними вимогами до службовців в Італії введено стандарт публічної етики. Вагоме місце у процесі проходження служби в органах влади займає фахова підготовка службовців, значна частина яких має вищу освіту (майже 54 % апарату – юристи і публічні адміністратори). Питання контролю за кадровим забезпеченням для публічних адміністрацій покладаються на Національну Агенцію управління, основною функцією якої є утворення національного реєстру секретарів комун, провінцій та областей.

Основні контрольні функції з боку держави за діяльністю посадових осіб та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта (Il Prefecto), який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади. Не зважаючи на те, що в Республіці Італія запроваджено урядову вертикаль, її місцеві ланки в особі урядових представників – префектів не беруть на себе всіх функцій державного керівництва щодо відповідних територій, а здійснюють лише наглядово-контрольні функції стосовно органів місцевого самоврядування, тобто, реалізуючи “адміністративну опіку”, не позбавляють їх відчуття господаря відповідної території.