ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПУ ПОЛІТИЧНОЇ НЕЙТРАЛЬНОСТІ У ПРОФЕСІЙНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ : СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНЦИПА политической нейтральности В ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет дослідження, наведено характеристику використаних методів, описано наукову новизну, практичну значущість дослідження, особистий внесок здобувача,  наведено дані про апробацію й опублікування результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні основи забезпечення принципу політичної нейтральності у професійній діяльності державних службовців» – проаналізовано й узагальнено науково-теоретичні підходи щодо розуміння та визначення ключових категорій дослідження, визначено місце, функції та ролі державних службовців у політичному процесі,  здійснено аналіз стану наукової розробки теми у сучасній теорії державного управління.

Під час визначення місця професійної діяльності державних службовців у політичному процесі автор виходить з того, що ця діяльність пов’язана із здійсненням цілей і функцій держави, здійснюється на державних посадах у державних органах і є проявом професійної участі громадян в управлінні державою, фінансується за рахунок коштів держави. Під політичним процесом розуміється послідовність дій, спрямованих на визначення і реалізацію цілей розвитку суспільства, держави. Для вирішення завдання в роботі використана модель політичного процесу Алмонда-Пауелла. Показано, що професійна участь службовців у політичному процесі пов’язана перш за все, з етапом реалізації прийнятих політичних рішень.

Встановлено, що у політичному процесі державні службовці мають можливість виконувати дві ролі: професійну та загальногромадянську. Виконання професійної ролі полягає в здійсненні функцій з реалізації політичних рішень вищих державних органів; надання управлінських послуг вищому керівництву держави; забезпечення прав і свобод людини. Виконання загальногромадянської ролі передбачає реалізацію державними службовцями закріплених у Конституції політичних прав і свобод. Одночасне виконання професійної та загальногромадянської ролі в політичному процесі створює умови для виникнення протиріч між професійними обов’язками та власними політичними інтересами державного службовця. Якщо політичні інтереси беруть верх, виникає загроза реалізації конституційного принципу рівності прав і свобод громадян, а також реалізації цілісної державної політики. Визначення ситуацій, що викликають такі протиріччя, попередження їх виникнення у практиці професійної діяльності державних службовців є завданням  держави, що побудована на засадах демократії і верховенства права.

Професійна діяльність державних службовців ґрунтується на певних принципах. З метою встановлення значення терміну «принцип державної служби», було проаналізовано близько п’ятнадцяти його дефініцій. Аналіз показав, що в теорії державної служби не склався певний канон у розумінні цього терміну. У науковій літературі нараховується, як мінімум, п’ять різних варіантів визначення терміну «принципи державної служби». У цьому дослідженні під принципами професійної діяльності державних службовців автор розуміє основні вимоги до організації та здійснення цієї діяльності.

Як показав проведений аналіз, більшість дослідників, незалежно від варіанту розуміння терміну «принцип державної служби», вважають, що будь-які принципи можуть бути реалізовані на практиці лише за умов використання відповідного інструментарію або механізму. У той же час, у тезаурусі сучасної вітчизняної державно-управлінської теорії термін «механізми реалізації принципів державної служби» є недостатньо розробленою категорією. Дослідники не надають визначення цього терміну й обмежуються перелічуванням певних видів таких механізмів (правовий, соціально-економічний, політичний, організаційний, етичний механізм тощо). Дисертантом запропоновано термін «засоби забезпечення принципів професійної діяльності державних службовців», який означає комплекс політичних, організаційних, правових, етичних, освітніх та інших інструментів, за допомогою яких суспільство реалізує на практиці вимоги щодо професійної діяльності державних службовців. Описано комплекс цих засобів.

З метою оцінки стану наукової розробки теми дисертації проаналізовано близько сорока публікації з досліджуваної проблематики.  Автором проведено класифікацію наукових публікацій за критерієм змісту досліджень, на основі чого було виділено шість тематичних груп. Встановлені дискусійні питання, з яких у літературі висловлюються протилежні точки зору.

Проаналізовано дев’ять варіантів визначень і описів сутності принципу політичної нейтральності державних службовців. Встановлено, що під час визначення принципу політичної нейтральності й опису його змісту поширеним є прийом перелічення тих форм політичної активності, право на які, за оцінками авторів, має бути обмеженим для державних службовців. Перелік таких форм відрізняється у кожному варіанті визначення. При цьому автори уникають наводити критерії, за якими слід формувати перелік цих форм політичної активності. Такий підхід ускладнює визначення сутності цього принципу, встановлення адекватних засобів його забезпечення.

Незважаючи на велику кількість публікацій, у яких висвітлюються окремі аспекти досліджуваної теми, вивчення комплексу засобів, що забезпечують реалізацію принципу політичної нейтральності, залишилась поза увагою науковців. Цей факт підтверджує актуальність обраної теми.

У другому розділі – «Експериментальна перевірка стану забезпечення політичної нейтральності державних службовців в Україні» – визначаються ситуації, що викликають протиріччя між професійними обов’язками та політичними інтересами державних службовців, і здійснюється оцінка спроможності норм чинного законодавства забезпечити попередження або належне розв’язання таких ситуацій.

Автором складено список з двадцяти чотирьох конвенціональних форм політичної активності. Кожну з цих форм політичної активності було проаналізовано на предмет можливостей виникнення протиріччя між політичними інтересами та професійними обов’язками державних службовців. У результаті було визначено чотирнадцять ситуацій, за яких внаслідок політичної активності державних службовців виникає загроза для належного виконання ними власних професійних функцій. З метою визначення ступеня поширеності розглянутих ситуацій у професійній діяльності державних службовців, автором було проведено експертне опитування державних службовців південних областей України (Одеська, Миколаївська, Херсонська області). В опитуванні взяли участь 110 посадових осіб органів виконавчої влади 4 – 7 категорії, стаж яких на державній службі складає більше п’яти років. Отримані результати дають підстави розподілити конфліктні ситуації на три групи. Перша група – «найбільш поширені ситуації» (від 50% і більше): створення умов для прийняття, просування або звільнення зі служби членів або прихильників певних політичних партій або діячів (75,4%); агітація в ході виборчої компанії (63,6%); участь державного службовця у виборах як кандидата (члена виборчого списку) (54,5%). Друга група – «середньопоширені ситуації» (від 30 до 50%): організація процесу підготовки і проведення виборів, референдумів з боку держави або місцевого самоврядування, якщо це не пов’язано з виконанням посадових обов’язків (45,5%); участь в організації виборчої кампанії політичної партії чи кандидата (45,5%); виконання функцій керівника партійної або громадсько-політичної організації (40,9%); виконання функцій виборної посадової особи або наявність представницького мандата в органах місцевого самоврядування (40,9%); організація мітингів, демонстрацій, інших політичних акцій і участь у них у робочий час, якщо це не пов’язано з виконанням посадових обов’язків (36,4%). Третя група – «менш поширені» ситуації (до 30%): збір підписів за ініціювання референдуму (29,1%); збір підписів для реєстрації партії чи кандидата на виборах (24,5%); ініціювання створення політичних партій чи громадсько-політичних організацій (10,9%); збір фінансових коштів для виборчої кампанії партії або кандидата (8,2%); збір коштів і особисте фінансування політичної партії або громадської організації (8,2%); оприлюднення службової інформації в інтересах політичної партії або громадсько-політичної організації (5,4%). Результати опитування свідчать, з одного боку, про поширеність у поточній діяльності державних службовців таких ситуацій, а з іншого боку, про неефективність існуючого комплексу засобів їх попередження.

У роботі проведено узагальнення експертних оцінок характеру політичної активності державних службовців протягом виборчих кампаній 2002 – 2008 років. Як джерела таких оцінок були використані матеріали органів державної влади України, вітчизняних наукових установ і громадських дослідницьких організацій. На основі вивчення цих джерел встановлено перелік ситуацій в роботі державних службовців, коли їх політична активність завдає шкоди виконанню професійних службових обов’язків, а також порушує законні права інших учасників політичних процесів: 1) участь державних службовців у передвиборній агітації; 2) участь в організації та проведенні передвиборних кампаній кандидатів (партій); 3) проведення ротації кадрів на державній службі за політичними мотивами; 4) участь державних службовців у формуванні виборчих фондів політичних партій, у тому числі за рахунок бюджетних коштів; 5) надання посадовцями службової інформації окремим учасникам виборчого процесу. Складений список проблемних ситуацій підтверджує визначений на попередньому етапі дослідження перелік конфліктних ситуації у тій частині, яка пов’язана з реалізацією державними службовцями права на участь у виборах, права на свободу інформації, права на державну службу.

З метою визначення спроможності норм чинного законодавства забезпечити попередження виникнення або належне розв’язання конфліктних ситуацій проведено систематизацію норм чинного законодавства, що встановлюють особливості реалізації державними службовцями цивільної загальнофункціональної служби їх політичних прав і свобод. Проведено оцінювання наявності в чинному законодавстві норм, що попереджають виникнення конфліктної ситуації або передбачають належне її розв’язання у професійній діяльності державного службовця. У разі наявності таких норм проведено аналіз ефективності їх застосування. На підставі проведеної роботи виявлені слабкі сторони чинної нормативно-правової бази.

Третій розділ – «Напрями удосконалення засобів забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців» – присвячено розробці на основі результатів попереднього аналізу рекомендацій щодо змін у системі державної служби, правовому статусі державних службовців, професійній підготовці державних службовців і тактиці дій державного керівництва з метою реалізації в Україні принципу політичної нейтральності державних службовців.

Для визначення адекватного формулювання принципу, що відображає вимоги до державних службовців у відносинах з інститутами громадянського суспільства, автором розглянуті варіанти цього принципу, які закріплені в чинному законодавстві України: «позапартійність», «департизація», «політична неупередженість», «політична нейтральність» тощо. На основі цього зроблено висновок про те, що використання термінів «позапартійність», «департизація» звужують сферу дії цього принципу винятково до відносин корпусу державних службовців з політичними партіями. Не враховується група відносин, що виникає між державними службовцями та політичними лідерами громадянського суспільства, політичними організаціями, засобами масової інформації тощо. Доведено, що принципи політичної нейтральності та політичної неупередженості ідентичні за змістом.

Автором проаналізовані теоретичні підходи та зарубіжний досвід щодо класифікації посад в органах виконавчої влади (ФРН, Франція, Великобританія), з метою визначення придатного варіанту врахування існуючої специфіки посад державних службовців у вітчизняному політичному процесі. Обґрунтовано пропозицію передбачити окрему групу посад, функції яких полягають у здійсненні політичного курсу в окремих сферах суспільного життя або на певних територіях, у керівництві структурними елементами системи виконавчої влади, у забезпеченні реалізації повноважень Президента України. Надані пропозиції щодо назви цієї групи посад («політичні виконавці»), переліку посад, які пропонується віднести до цієї групи, а також щодо специфіки проходження державної служби на цих посадах.

У дисертації розглянуті питання щодо удосконалення правового статусу державних службовців, з метою забезпечення принципу їх політичної нейтральності. Підставою для формування рекомендацій стали визначені автором слабкі сторін вітчизняного законодавства, яке має забезпечувати попередження конфліктних ситуацій, а також аналіз зарубіжного досвіду регулювання правового положення цивільних службовців у цій сфері (США, Великобританія, Франція).

Обґрунтовано необхідність і можливості удосконалення елементів етичної інфраструктури державної служби, зокрема, джерела та зміст стандартів і правил етичної поведінки державних службовців у сфері політичних відносин. Проаналізовано зарубіжний (Кодекс цивільної служби Великобританії (2006)), і міжнародний (Модельний кодекс поведінки державних службовців, Рекомендація Кабінету Міністрів Ради Європи № R (2000) 10) досвід унормування етичної поведінки цивільних службовців. Доведена необхідність організаційного забезпечення функції контролю за дотриманням норм адміністративної етики, обґрунтовані рекомендації щодо забезпечення принципу політичної нейтральності у роботі контролюючого органу.

У дисертації описана структура системи контролю за додержанням принципу політичної нейтральності, проаналізовано чинне нормативно-правове забезпечення організації і здійснення цього контролю. Визначені основні групи суб’єктів такого контролю. Встановлено, що, сучасна нормативно-правова база не передбачає системного контролю за додержанням принципу політичної нейтральності державних службовців, а існуючі процедури й інститути цього контролю неефективні. Результати аналізу дозволили сформувати пропозиції щодо підсилення елементів внутрішнього контролю (поточний контроль, щорічна оцінка, атестація державних службовців).

Здійснений автором аналіз ролі професійної підготовки та підвищення кваліфікації у забезпеченні принципу політичної нейтральності державних службовців і ситуації, що склалася в цій сфері в Україні дозволив визначити складові цієї системи, що потребують підсилення: навчально-методичне забезпечення, диференціація змісту навчальних програм у залежності від функціональних особливостей державних службовців. З урахуванням зарубіжного досвіду (США, Великобританія) визначені рекомендації щодо забезпечення професійної підготовки державних службовців України.

Проаналізовано еволюцію підходів щодо забезпечення принципу політичної нейтральності в офіційних політичних документах протягом 1998 – 2008 років. Встановлено, що набір засобів, які за цей час пропонувалося застосувати для забезпечення цього принципу, не зазнав суттєвих змін. Він зводиться до: а) закріплення принципу у базовому законі про державну службу; б) розмежуванні політичних і адміністративних посад; в) запровадження адміністративних посад керівників апаратів в органах державної влади. У 2006 році цей перелік було оновлено пропозицією переглянути правовий статус державних службовців за рахунок включення до нього обмеження права на політичні об’єднання («Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні»). Таким чином, поза увагою залишається широкий комплекс засобів, що передбачає використання організаційних, навчальних, етичних, правових а також політичних інструментів. Дисертантом сформульовані пропозиції щодо змісту та порядку їх застосування в рамках процесу реформування правового інституту державної служби.