СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК КОНСУЛЬТАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ : СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ УКРАИНЫ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, її науково-теоретичну і практичну значущість, охарактеризовано ступінь розробленості наукової теми, сформовано основні положення, які виносяться дисертантом на захист, вказано на зв'язок роботи з науковими програмами й темами, розкрито елементи наукової новизни та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

У першому розділі – “Аналіз стану та тенденцій розвитку консультування в державному управлінні” – наведено системний огляд і аналіз наукових джерел за темою дисертації, досліджено підходи до сутності та видів консультаційної діяльності, визначено її термінологічний апарат. Окреслено перспективні напрями дослідження, розроблені принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Консультування набуло свого розвитку у другій половині ХХ ст. У науковій праці “Ефективність державного управління”, за редакцією Батчикова С.А. та Глазьєва С.Ю., консультування розглядається як новітня організаційна технологія підвищення ефективності державного управління.

У нашій країні до послуг консультантів почали звертатися у 90-х рр. минулого століття, коли Україна стала на шлях самостійного розвитку. Для пострадянських країн практика надання широкого спектру консультаційних послуг органам влади відносно нова.

На підставі аналізу наукового доробку за темою дисертації показано, що консультування як метод підвищення ефективності, удосконалення практики управління, як організація консультаційного процесу передбачає наявність певних правил, вимог, прав та обов’язків, юридичних і організаційних інструментів, які регулюють взаємодію суб’єктів та об’єктів у чітко визначеному інформаційному просторі за наявності певних фінансових ресурсів. Ці складові мають бути створені державою або за її участю.

Виявлено, що розвиток консультування в державному управлінні України передбачає поєднання підходів, що притаманні різним галузям знань, насамперед – наукам із державного управління, економічним, соціологічним, політичним тощо. Консультаційна діяльність являє собою інтелектуальну діяльність з аналізу і рекомендацій щодо перспектив розвитку державного управління при використанні наукових та організаційних інновацій у різних сферах і галузях суспільної діяльності. Цей підхід розглядає її як метод удосконалення практики управління, підвищення ефективності управлінської праці. Консультаційна діяльність також розглядається як організація певного процесу і відповідних об’єкт-суб’єктних відносин, що виникають при цьому. Врешті-решт, консультування стало професійною діяльністю.

Унаслідок аналізу праць з питань консультаційної діяльності виявлено, що йому притаманні такі специфічні риси: професійна допомога, заснована на загальних тенденціях виникнення і розв’язання проблем; рекомендаційний характер у вигляді порад, відсутність владних повноважень щодо ухвалення рішень і впровадження рекомендацій; об’єктивність оцінки становища; незалежність – фінансову, адміністративну, політичну.

Механізм становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні передбачає розробку методологічної бази і на її основі –понятійного апарату, а також організацію консультаційного процесу. Перше стосується підходів до визначення та видів, друге – виникнення певних об’єкт-суб’єктних відносин.

Прийнято виділяти два основних види класифікації консультаційної діяльності – предметну та методологічну. Предметна класифікація найбільш розповсюджена, у той же час методологічна класифікація професійно орієнтована на консультантів і розглядає їх діяльність, залежно від методів роботи на експертну, процесну і навчальну.

Проведений аналіз класифікацій видів консалтингу за предметом дав змогу визначити їх як управлінський, інвестиційний, фінансовий, фондовий, якості, інжиніринг (виробництво), IT-консалтинг (інформаційних технологій), маркетинговий, реклами та PR-консалтинг (зв’язки з громадськістю), HR-консалтинг (управління персоналом), навчання, безпека організації та юридичний.

Щодо методологічного поділу на певні види, експертне консультування застосовується за участю вузьких фахівців у ситуаціях, коли розв’язання проблеми мало залежить від конкретних умов, характеризується відносно коротким періодом проведення діагнозу проблем, які виникають, не навчає клієнта методам упровадження рекомендацій. Процесна консультація заснована на проведенні всебічного діагнозу ситуації замовника, забезпечує методикою вирішення проблем і передбачає спільно вироблені з клієнтом рекомендації. Навчальне консультування має на меті тісну співпрацю консультантів і спеціалістів структурного утворення, що замовляє консультування, навчання її працівників теорії, методології проведення, упровадження результатів. Існує тенденція до поєднання процесного і навчального консультування.

Із погляду організації робіт, консультаційну діяльність доцільно поділити на консультування проекту, експертне консультування та консультування процесу. Перші дві розраховані на короткотривале проведення, виконання невеликої кількості завдань, пов’язаних з експертизою або консультуванням проекту. Консультування процесу більш ефективне, тому що навчає клієнта методам діагностики і розв’язання проблем.

На основі аналізу особливостей консультаційної діяльності виокремлюють основні суб’єкти консультаційного впливу. Ними є: консалтингові транснаціональні корпорації; великі багатофункціональні фірми, які пропонують увесь спектр послуг і вирішення найскладніших проблем; вузькоспеціалізовані фірми, які зазвичай надають послуги в окремих вузько- профільних сферах; навчальні заклади, центри; незалежні окремі консультанти – висококваліфіковані спеціалісти, які часто виступають у ролі експертів.

Унаслідок вивчення наукової літератури можна зробити висновки про багатогранність консультаційної діяльності як складного багатофакторного соціального явища, що розвивається одночасно із суспільством. Акцент робиться як на професійності консультантів, так і на організації ними відповідного процесу. У більшості визначень консультаційної діяльності виділяється професіоналізм консультантів. Із теоретичного погляду, консультування можна визначити через семантику поняття “консалтинг”, під яким розуміється, по-перше, процес надання професійної допомоги з боку фахівців (консультантів) відповідного профілю замовникові (клієнтові) в аналізі й розв’язанні його проблем, по-друге, систему, до якої входить сукупність суб’єктів, що забезпечують процес надання консультаційних послуг. При незмінності предмету (у нашій роботі це консультування) можливим є конкретизація об’єктa – органів державного управління центрального, регіонального або місцевого рівнів, їх структурних підрозділів. Останні також можуть виступати суб’єктами консультаційної діяльності, тобто надавачами консультаційних послуг.

Запропоновано визначити консультаційну діяльність у державному управлінні України як діяльність суб’єктів консультування, предметом якої є питання, що виникають у сфері розв’язання державними органами проблем, пов’язаних із підготовкою, ухваленням і аналізом виконання управлінських рішень.

Шляхом розкриття змісту та зіставленням понять доведено за доцільне вживати терміни “консультаційна діяльність”, “консультування”, “консалтинг” як тотожні, взаємозамінювальні, яким в англо-американській традиції відповідає категорія “consulting”.

Виявлено, що консультаційна діяльність здійснюється за допомогою консультаційної (консалтингової) послуги, яка є інтелектуальним продуктом та залишається у володінні клієнта після завершення консультування. Згідно з Європейським довідником-покажчиком консультантів з менеджменту, на сьогодні виділено 84 види консалтингових послуг, які об’єднані у 8 груп. Консультування у державному секторі належить до спеціалізованих консалтингових послуг, що відрізняються від інших чи за методами, чи за об’єктами, чи за характером знань, що виконуються. Також існує класифікація типів консалтингових послуг за ознаками різного класу.

Становлення консультаційної діяльності у державному управлінні України почалося з 1991 р. Ініціаторами заснування консалтингових асоціацій, об’єднань, товариств виступили органи державної влади, зокрема Фонд державного майна України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерство економіки України.

Проведені дослідження дали можливість запропонувати напрями впровадження консультаційної діяльності в державне управління, пов'язані з використанням як зовнішнього, так і внутрішнього консультування, їх розгляд із позиції неформального та формального (інституціоналізованого) підходів. Неформальне консультування – частина повсякденної роботи, що не потребує фінансових ресурсів і ефективне за обставин особистої ініціативи кожного працівника щодо кращого вирішення питань діяльності. Формальне консультування розраховане на точне визначення мети та завдання державного органу його керівництвом. На сьогодні, на думку фахівців, більш доцільне використання зовнішнього консультування. Однак, з точки зору дисертанта, доцільно поєднати його з внутрішнім.

Проведено зіставлення принципів державного управління та принципів незалежних консультаційних організацій. Це дало можливість визначити принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України, провести їх поділ на загальні, структурні та спеціалізовані. До основних принципів віднесено такі: урахування зміни системи; науковість; ефективність; гнучкість; орієнтація на кінцевий результат; рекомендаційний характер висновків і пропозицій тощо.

У другому розділі – “Організація консультаційної діяльності в системі державного управління України” – охарактеризовано механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні, визначено зміст, основні види консультування, особливості організації консультаційного процесу й об’єкт-суб’єктні відносини, що при цьому виникають. Запропоновано технологічну схему організації консультаційного процесу в державному управлінні. Виділено та охарактеризовано консультаційні послуги в системі державно-управлінських послуг.

Система державного управління являє собою сукупність органів державного управління, комунікацію їх взаємозв’язків між собою та з об’єктами державного управління, роль яких виконують різноманітні суспільні відносини, організації, підприємства, громадяни. Таким чином, консультаційна діяльність у державному управлінні стосується діяльності різноманітних державних органів, їх взаємодії між собою і суспільством. У свою чергу, консультаційна діяльність реалізується через суб’єкт-об’єктну взаємодію надавача та отримувача консультаційних послуг. При зовнішньому консультуванні отримувачем є державний орган, а в ролі надавача – суб’єкта консультування можуть виступати окремі особи, групи осіб, організації, інші органи державного управління.

Механізми становлення і розвитку консультаційної діяльності в державному управлінні включають визначення відповідної методології, організацію консультаційного процесу та об’єкт-суб’єктні відносини, що виникають у ході цього процесу.

У дисертаційній роботі побудовано ознакову модель консультаційної діяльності в державному управлінні з урахуванням таких елементів: необов’язковість економічного ефекту консультування (безприбутковість); необхідність врахування політичних, економічних, фінансових, юридичних, соціально-психологічних чинників; постійне виникнення нових ситуацій; невизначеність майбутніх результатів; відносна незалежність зовнішніх консультантів.

Логіка реалізації консультаційної діяльності полягає в послідовному здійсненні етапів консультаційного процесу. Шляхом вивчення різноманітних підходів до проведення процесу консультування з урахуванням характерних особливостей державних органів дисертантом запропоновано технологічну схему консультаційного процесу в державному управлінні, яка складається з чотирьох етапів: підготовки до консультування; діагностики (попередньої, поточної, загальної та спеціальної); розробки альтернативних консультаційних пропозицій; їх упровадження.

На першому етапі відбувається консультування з визначення стратегічних або тактичних цілей з означенням основних проблем для вирішення, виду консультування за предметом та методологією. На другому етапі на основі показників, що виявлені в процесі діагностики, конкретизуються причини виникнення проблем, аналізуються і синтезуються фактори, визначається завдання. Наступним кроком є консультування з розробки, представлення і вибору альтернатив для розв’язання проблеми. Заключний, четвертий етап, передбачає консультування розробки заходів із впровадження (саме впровадження), внесення корективів до процесу консультування за результатами. Саме під час заключного етапу відбувається навчальне консультування персоналу.

Розглядаючи статус учасників консультаційного процесу, слід зазначити, що проведення консультування в органах державного управління незалежними консалтинговими організаціями передбачає встановлення елементів відносин між ними, визначених у моделі державно-консультаційних відносин, а саме: визначення особи, відповідальної за консультування; наявність легалізованої програми на проведення; ресурсне, зокрема фінансове, забезпечення зовнішнього консультування.

Учасниками консультаційного процесу в державному управлінні є консультант і клієнт. У разі, якщо державні органи виступають об’єктом консультування, під його вплив підпадають структурні підрозділи, певна група осіб, які в ході співпраці повинні визначити головні проблеми, не допустити помилок при постановці діагнозу, подальшому визначенні й розв’язанні проблем. Від цього залежить і вибір обома учасниками процесу консультування ролі консультанта.

Встановлено, що за роками виникнення і функціональною спрямованістю українські консультаційні фірми можна поділити на ті, що виникли і розвивалися на базі процесу зміни форм власності, який проводився державою, починали свою діяльність із надання послуг із приватизації, охоплюючи питання управління, законодавства, оподаткування; виникли після 1995-х рр. і спеціалізувалися в наданні послуг як за видами (наприклад, податки), так і за напрямами та галузями (постприватизаційна підтримка, юридичне консультування тощо).

У нашій державі існує розгалужена мережа недержавних консультаційних організацій, які здійснили вагомий внесок у розвиток і покращання діяльності державного сектора посередництвом надання консультаційних послуг органам виконавчої влади, зокрема впровадженню найсучасніших інформаційних систем управління, автоматизації, оптимізації, удосконалення процесів ухвалення управлінських рішень.

Документом, що юридично врегульовує службові відносини сторін під час виконання консультаційного завдання, є угода на консультування. У державному управлінні така угода передбачає укладання договорів для закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти за встановленою законом процедурою закупівель.

У дисертаційній роботі відмічено, що для державного управління доречним є моделювання консультаційного супроводу процесу підготовки, ухвалення й аналізу виконання управлінського рішення, який пов'язаний з відповідним нормативно-правовим актом (НПА). Дана модель передбачає консультаційний супровід: до початку консультаційного процесу й ухвалення нормативно-правового документа, коли здійснюється стратегічне планування у загальних рисах, попередньо оцінюється впровадження нововведень; після ухвалення нормативно-правового документа. У цей час консультанти продовжують спільну роботу з посадовими особами державного органу щодо обміну поглядами на стадії діагностики: попередньої та поточної, загальної та спеціальної; у процесі впровадження НПА, беручи до уваги вибір найкращої з представлених альтернатив і її реалізацію; на етапі проведення аналізу, оцінки впровадження нормативно-правового акту та управлінського рішення: визначається ефективність проведеного процесу; упровадження з урахуванням змін; прогнозування і планування подальших дій.

Об’єкт-суб’єктні відносини консультаційної діяльності в органах державного управління розглядаються дисертантом з погляду як реципієнта, так і надавача консультаційних послуг. Послуги, що отримуються, виписані відповідно до традиційної предметної класифікації консультаційної діяльності та включають такі види консультування: управлінське; юридичне; фінансове; якості; інформаційних технологій; кадрове; зв’язків із громадськістю; навчання; безпеки організації. Щодо визначення органу державного управління суб’єктом консультування, тобто надавачем консультаційних послуг вони законодавчо визначені як послуги, пов’язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій. Проте останні стосуються тільки процедури закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти. На думку дисертанта, потрібним є законодавче визначення інших консультаційних послуг, обов’язковість чи можливість їх надання державними органами.

Дисертант дійшов висновку, що управлінське консультування в державному управлінні є одним з основних, але не єдиним видом предметної класифікації консультаційної діяльності внаслідок відсутності чіткого розмежування управлінських функцій цього та інших видів консультування.

На основі аналізу наявної нормативно-правової бази та наукових досліджень із питань надання державно-управлінських послуг встановлено, що консультаційні послуги складають їх певну частину. Але на даний час фактично відсутній організаційно-правовий механізм надання цих послуг.

У третьому розділі – “Механізми впровадження консультаційної діяльності в державне управління України” – зазначено шляхи удосконалення ресурсного забезпечення консультаційної діяльності посередництвом створення інформаційних і якісних механізмів консультування. Запропоновано використання інноваційних інформаційних технологій, упровадження консультування якості та стандартів якості в діяльність державного управління України. Визначено перспективи консультаційної діяльності в умовах сучасного державотворення.

Доведено, що вивчення умов розвитку інформаційно-аналітичного забезпечення консалтингу дає підстави для створення на цій основі системи, що має об’єднати всі інші його види в єдине ціле, сформувати безпосередню низку всіх елементів консультаційного процесу, спрямованих на досягнення цілей державного управління.

Необхідним для державного органу є створення бази даних, що складатиме системний опис елементів, які належать до його зовнішнього і внутрішнього середовища. Ця база повинна містити інформацію для оцінки поточного стану, застосування у майбутньому, має враховувати альтернативні варіанти при ухваленні управлінських рішень.

Метою інформаційно-аналітичного забезпечення консультування є збір, обробка, використання, підтримка в актуальному стані баз даних, які гарантують своєчасне та надійне інформаційне забезпечення державного органу та організацію, що здійснює консультування, нормативно-правовою, довідково-аналітичною, методичною, прогнозною та поточною інформацією, а також комплексом програмних засобів, необхідних для їх аналізу. Особливо це стосується попередньої та поточної діагностики.

Доведено, що внаслідок обмеження фінансових ресурсів на сьогодні доцільним є використання внутрішнього консультування і створення або виокремлення консультаційних структур на базі вже наявних підрозділів. Дисертантом на основі чинних нормативно-правових актів проведено аналіз можливостей покриття консультаційною мережею діяльність органів законодавчої і виконавчої влади в Україні вже наявними в них структурними підрозділами.

Консультування з питань підвищення якості можливо розглядати у двох площинах: розвиток його як одного з видів консультаційної діяльності та саме якість консультаційних послуг, що надаються.

На сьогодні консультування якості у предметній класифікації – один з основних видів консультаційної діяльності. Його виходу на передові позиції сприяє впровадження міжнародних та вітчизняних стандартів якості у державному управлінні України. Розробка систем якості здійснюється відповідно до вимог стандартів ISO (міжнародної організації з стандартизації) серії 2000. Головною метою урядової Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади є опис методик основних процесів, розробка технологій цих процесів; раціональна легітимація документів; конкретизація функціональних обов’язків та посадових інструкцій.

Покращанню якості консультаційних послуг сприяє моделювання процесу їх надання, що дає можливість передбачати негативні впливи ззовні та в самих органах державного управління.

Дисертант дійшов висновку, що на покращання консультаційної діяльності в державному управлінні України суттєво впливає зарубіжний досвід консультування, орієнтований на споживача.

У роботі відмічено, що за умови посередництва зовнішніх консультаційних організацій досить ефективно вирішувалися питання приватизації, постприватизації, юридичного забезпечення, бухгалтерського обліку, але при цьому значної уваги потребують організаційні питання (функції, структура), інформаційне забезпечення, соціально-гуманітарна сфера.

Для підтвердження результатів дослідження проведено соціологічне опитування державних службовців, працівників центральних, місцевих органів державного управління, місцевого самоврядування. Перевага щодо залучення  зовнішніх чи внутрішніх консультантів надається першим з них (72%), однак перспективним вважається поєднання їх спільних умінь (53%). Опитані респонденти на перше місце ставлять проблеми організації управління, зокрема  оптимізацію структури і функцій; удосконалення системи управління. Розглядаючи державний орган як надавача послуг, 68% респондентів віддають перевагу їх якості. На запитання “Чи потрібна консультаційна діяльність у державному управлінні?” 95% осіб дали позитивну відповідь. Саме це дає підстави наполягати на необхідності впровадження консультаційної діяльності в роботу органів державної влади та управління з метою підвищення її ефективності й результативності.

Результати дослідження є початком розвитку і впровадження механізмів консультування у діяльність державних органів, але не вичерпують усіх можливостей даного напряму роботи. Перспективи подальшої розробки теми вбачаємо у дослідженні тенденцій, особливостей, розробленні концепції консультаційної діяльності у державному управлінні України.