ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ: ТЕОРЕТИЧНИЙ ТА ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтована актуальність теми дисертації, аналізується ступінь її наукової розробленості та вказується на зв’язок з напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України, визначається об’єкт, предмет, гіпотеза, формулюється мета та завдання дослідження, характеризується ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення й особистий внесок здобувача, наводяться дані щодо апробації дослідження й публікації, у яких викладені результати дослідження.

У першому розділі – “Аналіз основ організації та історичних передумов становлення державного управління в умовах надзвичайних ситуацій” – висвітлюється ступінь наукової розробки теми; досліджуються історія розвитку державного управління в умовах НС (від запровадження на державному рівні окремих заходів щодо запобігання НС до створення державних систем захисту населення і територій від НС), а також організаційно-правові засади державного управління в умовах НС в Україні на сучасному етапі. Це дало змогу сформулювати гіпотезу дослідження, визначити його напрями та завдання, а також здійснити вибір методів дослідження.

У процесі дослідження з’ясовано, що метою державного управління в умовах НС є прогнозування, зменшення ризику виникнення НС різного походження, організація управління в умовах НС, пом’якшення та ліквідація їх наслідків у стислі строки при мінімально можливих втратах.

На підставі аналізу наукових праць вітчизняних та іноземних авторів (Ю.Воробйова, Б.Данилишина, В.Олуйка, Г.Ситника, О.Труша, С.Шойгу та ін.) у цій сфері державного управління зроблено висновок, що існуючі дослідження висвітлюють тільки окремі проблемні питання. Зокрема, Б.Данилишин переважно ставить акцент на економічних аспектах запобігання НС природного та техногенного характеру та ліквідації їх наслідків й економічних механізмах управління природними та техногенними катастрофами. Дослідники В.Бєгун та І.Науменко зосереджують увагу на аналізі ризиків та управлінні ними, ролі людського фактора у виникненні НС, управлінні безпекою життєдіяльності та державному нагляді. Окремим питанням державного управління в умовах НС приділяють увагу Т.Білоус, Н.Нижник, В.Олуйко, Г.Ситник, які, зокрема, розглядають організаційно-управлінські аспекти запобігання та ліквідації НС як одну із проблем забезпечення національної безпеки.

А.Качинський, досліджуючи різні аспекти екологічної безпеки України, концентрує увагу на організації регулювання безпеки та захисту населення і регіонів від НС, стихійних лих та екологічних катастроф і визначає пріоритети державної системи управління щодо нейтралізації загроз екологічній безпеці.

Одним із перших досліджень у галузі державного управління щодо НС у вітчизняній науці є дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління О.Труша. Але вона загалом присвячена питанням структурно-функціонального забезпечення територіального управління запобіганням та ліквідацією НС у сфері пожежної безпеки на обласному рівні.

Серед зарубіжний науковців, зокрема російських, на проблемних питаннях у сфері державного управління в умовах НС акцентують увагу В.Акімов, Н.Архіпова, В.Кульбаба, В.Владимиров, Ю.Воробйов, Б.Порфірьєв, М.Фалєєв, В.Федосєєв, С.Шойгу та ін. Серед цих питань – аналіз ризиків, їх оцінка та управління ними, роль людського фактора у виникненні НС. Крім того, науковці відзначають особливості прийняття ризикових рішень та їх інформаційної підтримки, психологічні аспекти, фактори та механізми сприйняття ризику рішень, а також кадрового забезпечення сфери управління ризиком і безпеки тощо, тобто вони звертають увагу на окремі особливості державного управління в умовах НС. Тому доцільно здійснити їх комплексний аналіз і виявити їх взаємовпливи та взаємозв’язки.

Дослідження ґенези державного управління в умовах НС дало змогу уточнити періодизацію його розвитку. Ця періодизація, на відміну від запропонованої науковцями (зокрема, Ю.Воробйовим, Г.Малинецьким, В.Осиповим), охоплює не тільки становлення та розвиток державних систем захисту населення від НС. В її основу покладено зростання ролі держави в процесі захисту населення від НС, створення спеціальних структур для запобігання НС, ліквідації їх наслідків та управління цими процесами.

Так, І (доінституційний) етап (ХХХ ст. до н.е. – XVIII ст. н.е.) бере початок від запровадження окремих заходів із запобігання НС і зменшення їх негативного впливу на життєдіяльність населення в регіонах, де існувала ймовірність виникнення НС природного, техногенного та воєнного характеру (повеней, пожеж, нашесть іноземних завойовників). Цих заходів вживали на державному рівні у країнах Стародавнього Сходу (Єгипті, Китаї, Міжріччі) та в епоху Середньовіччя (зокрема в Київській Русі, Нідерландах, Московському царстві); вони полягали у будівництві дамб, мурів та інших укріплень, а також у проведенні протипожежних заходів. До цього залучалося місцеве населення, раби, варта, військові.

ІІ етап (XVIII ст. – 30-ті рр. ХХ ст.) – у процесі розвитку цивілізації зі збільшенням існуючих та появою нових загроз і небезпек зростає роль держави у цій сфері. Наслідком цього стало створення окремих спеціальних державних служб (зокрема пожежної, карантинної), на які покладалось вжиття заходів щодо запобігання НС та ліквідації їх окремих видів. Крім того, створюються рятувальні загони та з’являються нормативно-правові акти, що регламентують їх діяльність, а також перші акти міжнародного гуманітарного права. ІІ етап завершується появою під час Першої світової війни бойової авіації та високотоксичної хімічної зброї, що стало передумовою виникнення та запровадження в окремих місцевостях заходів місцевої протиповітряної оборони.

ІІІ етап (становлення державних систем: 30-ті рр. ХХ ст. – наш час) розпочинається створенням після Першої світової війни в країнах Західної Європи та СРСР систем Місцевої протиповітряної оборони (МППО). Згодом розвиток науки і техніки й фундаментальні відкриття спричинили появу ядерної зброї та засобів її доставки і на початку 60-х рр. зумовили необхідність реформування системи МППО в систему цивільної оборони (ЦО) та поширення заходів ЦО не лише на захист населення і територій від НС воєнного характеру, а й на ліквідацію наслідків НС природного та техногенного характеру. Але зростання кількості та важкості наслідків техногенних аварій, катастроф та стихійних лих в останні десятиліття ХХ ст. призвело до переорієнтації державних заходів на НС техногенного та природного характеру, а також заходів ЦО на мирний період. Тому у 90-х рр. минулого століття розпочався перехід до системи цивільного захисту населення і територій від НС техногенного, природного та воєнного характеру, розвиток якої триває.

Не залишається осторонь цього процесу і Україна, де для забезпечення ефективного державного управління в умовах НС та запобігання виникненню НС і захисту населення і територій від їх наслідків створено Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС України), а також єдину державну систему цивільного захисту населення і територій (ЄСЦЗ) від НС, до складу якої входять органи управління, сили та засоби центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Але аналіз законодавчих, підзаконних та інших нормативно-правових актів України з державного управління в умовах НС свідчить, що у зв’язку з переходом до системи цивільного захисту нормативно-правова база у цій сфері перебуває на стадії розвитку. Частина її потребує перегляду та доопрацювання. Крім того, значним недоліком є її фрагментарність внаслідок складності та багатоваріантності НС. Тому існує необхідність її удосконалення та систематизації.

У другому розділі – “Обґрунтування теоретичних аспектів особливостей державного управління в умовах надзвичайних ситуацій” – розглядається НС як об’єкт управління та наукових досліджень, характеризуються особливості державного управління в умовах НС, а також чинники, що впливають на ефективність та надійність державного управління в умовах НС та здійснюється їх комплексний аналіз, досліджується зміст поняття “надійність”.

У розділі розглянуто причини виникнення НС та можливі масштаби їх наслідків, негативний вплив НС на населення та довкілля, а також різні підходи науковців до їх класифікації. В результаті дослідження встановлено, що НС є складним явищем, що виникає на певній території внаслідок негативного впливу природних, соціально-політичних і техногенних процесів на навколишнє природне середовище, населення та на створені людиною технічні об’єкти, несе загрозу людських і матеріальних втрат. Тому НС потребують особливої уваги з боку органів державного управління та всебічного вивчення науковцями. Це пов’язане з тим, що держава в особі органів державного управління може впливати на НС лише шляхом запобігання їх виникненню та ліквідації наслідків, що можливе лише на підставі наукових досліджень в галузі природних, інженерних наук, соціології, економіки, права, державного управління. Крім того, відсутність однозначності у визначенні дефініції “надзвичайна ситуація” серед вітчизняних та зарубіжних науковців, а також його різні тлумачення у чинному законодавстві України, які не враховують НС соціально-політичного і воєнного характеру, зумовлюють необхідність її уточнення.

Взявши за основу визначення державного управління, запропоновані Г.Атаманчуком і Н.Глазуновою, та враховуючи, що являють собою НС, під державним управлінням в умовах НС слід розуміти цілеспрямований організуюче-регулюючий вплив держави (через систему її органів та посадових осіб, на які покладається здійснення управління в умовах НС), спрямований на забезпечення нормальних умов життєдіяльності людини і суспільства, функціонування держави, об’єктів економіки та інфраструктури, недопущення (або зменшення) матеріальних втрат та завдання шкоди довкіллю у разі виникнення НС та ліквідації їх наслідків.

Зважаючи на це державне управління в умовах НС має певні особливості. Його специфіка зумовлена складністю та багатоваріантністю сценаріїв розвитку НС, їх унікальністю, швидкими темпами змін і здатністю негативно впливати на життя та діяльність людини і довкілля, різними масштабами збитків (від окремої особи до глобальних наслідків для всього людства). Слід також взяти до уваги існування кількох режимів (повсякденного, підвищеної готовності, НС, надзвичайного стану, воєнного стану), у яких змушені функціонувати органи державного управління в умовах НС, та необхідність оперативного переходу в них залежно від ситуації, що склалася. Внаслідок цього скорочується час на розробку, прийняття та реалізацію адекватних ситуації управлінських рішень; зростає вірогідність помилок та прорахунків через швидкі зміни обстановки, зростання невизначеності і зменшення достовірності інформації та часу на її обробку; виникає необхідність залучення додаткових ресурсів з резервів, а також додаткових сил та засобів для ліквідації наслідків НС; збільшується обсяг та інтенсивність роботи; виникає додаткове психологічне навантаження на управлінський персонал; з’являються проблеми, вирішення яких неврегульоване законодавчо.

У зв’язку з цим дія деяких принципів державного управління у звичайних умовах відрізняється від їх дії в умовах НС. Зокрема, це стосується загально-управлінських принципів ритмічності (порушується рівномірність виконання процесів у часі), розпаралелювання (зникає резерв часу) та зниження інтенсивності робіт (інтенсивність зростає). Посилюється вплив принципу обмеженості інформації. Знижується вплив принципу федералізму та делегування повноважень (зростає централізація) й адаптації (потребує часу, якого обмаль). У низці принципів прийняття рішень фактор часу наближається до критичного при зниженні достовірності інформації. З’являються додаткові вимоги до управлінського складу (зокрема до професійної та психологічної підготовки), які неможливо ігнорувати.

У свою чергу, розгляд змісту та еволюції поняття “ефективність”, а також найбільш поширених моделей оцінювання ефективності державного управління дав змогу дійти висновку, що основний акцент у них зроблено на визначення так званої економічної ефективності, основу якої становлять витрати та прибутки. А врахування інших чинників, зокрема соціальних та екологічних, при використанні таких моделей ускладнюється через те, що оцінити їх у грошовому вимірі не завжди можливо.

Оцінювання ж ефективності державного управління в умовах НС за такими критеріями є утрудненим, оскільки головною метою цієї діяльності є не примноження суспільних та приватних благ, а запобігання втратам, зменшення та по можливості їх уникнення (людські жертви, втрата людьми здоров’я, матеріальні та інші збитки) внаслідок НС різного характеру на сьогодні та у майбутньому. Це пов’язане з тим, що результатом такої діяльності є запобігання виникненню НС, локалізація та ліквідація їх наслідків. Тому оцінювати ефективність державного управління доцільно за допомогою однієї з ключових його характеристик, якою є надійність, оскільки надійність функціонування системи державного управління в умовах НС є передумовою його ефективності.

Дослідження змісту, місця та значення надійності в різних сферах управління технічними системами, у біології, психології, філософії дає підстави стверджувати про її важливість і для державного управління. Як зазначає радянський дослідник В.Пушкін, надійність є фактором, що об’єктивно притаманний системам, завдяки якому можливо встановити об’єктивну міру співвідношення дієвих актів системи з її функціональним призначенням і описати її ефективність. Отже, дефініція “надійність функціонування системи державного управління” дасть можливість повніше формалізувати визначення ефективності та результативності в якісному та кількісному виразі, що надзвичайно актуально для системи державного управління в умовах НС, надійність функціонування якої пропонується визначити як імовірність своєчасного та якісного виконання покладених на неї завдань, спрямованих на досягнення визначеної мети управлінського впливу на об’єкти управління в межах виділених ресурсів. При цьому очевидно, що прийняття своєчасних та адекватних управлінських рішень в умовах НС дає змогу звести до мінімуму можливі людські, матеріальні та інші втрати і знизити ризик недосягнення мети управлінського впливу.

Під час дослідження встановлено, що основними факторами, які впливають на надійність функціонування системи державного управління в умовах НС, є ризик, інформація, час, персонал, ресурси, структура системи.

Запровадження на державному рівні управління ризиками на основі інтегральної оцінки небезпек і нормативне закріплення прийнятного рівня ризику з урахуванням ресурсних обмежень та економічних можливостей країни, а також надання пріоритетного значення запобіганню НС порівняно з ліквідацією їх наслідків сприятиме зниженню ймовірності їх виникнення, а отже і масштабів збитків.

Зниження негативного впливу інформаційного фактора полягає в максимально можливому зниженні рівня невизначеності, забезпеченні системи управління достовірною інформацією, запобіганні виникненню помилок під час її передачі та обробки, врахуванні усіх важливих даних під час розробки управлінських рішень.

Особливістю фактора часу є те, що він не піддається впливу з боку людини і його брак неможливо компенсувати жодними ресурсами. Зменшити негативний вплив цього чинника на підготовку, прийняття та реалізацію адекватного ситуації управлінського рішення можна за допомогою чітко відпрацьованої процедури прийняття рішень (без зайвих узгоджень та консультувань), а також запровадження одночасного паралельного виконання завдань (за умови їх незалежності одне від одного та від послідовності виконання).

Управління в умовах НС ставить додаткові вимоги до управлінського персоналу: наявність знань з аналізу та управління ризиками й антикризового управління, уміння приймати обґрунтовані безпомилкові рішення в умовах швидких змін та браку достовірної інформації про ситуацію, а також певні особисті якості (психологічні, фізіологічні, моральні).

Ресурси є джерелом досягнення усіх цілей державного управління. Але вони завжди є обмеженими, тому їх обсяг на запобігання виникненню НС та підвищення надійності функціонування системи не повинен перевищувати обсягу збитків, які здатні спричинити НС та недостатній рівень надійності. Крім того, слід зазначити, що під час формування законодавчої бази для регламентації управлінської діяльності в умовах НС заздалегідь неможливо врегулювати всі проблемні питання через те, що в процесі розвитку суспільства, науки та техніки виникають нові види загроз і ризиків.

Організаційна структура системи є матеріальним втіленням її функцій. Від раціональності побудови системи залежить чіткість виконання поставлених перед нею завдань. Тому надійність функціонування системи державного управління в умовах НС залежить від якості структурних елементів, економічно обґрунтованої надмірності особливо важливих з них, здатності до адаптації в нових умовах та виконання нових функцій, раціональності та контрольованості зв’язків між елементами структури.

Характеристика та комплексний аналіз чинників, що впливають на ефективність та надійність державного управління в умовах НС, свідчать про взаємопов’язаність і взаємозалежність, а також різнобічність їх впливу.