ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ ТУРИСТИЧНО-РЕКРЕАЦІЙНОЇ ГАЛУЗІ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ (НА ПРИКЛАДІ ІВАНО-ФРАНКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ) : ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТУРИСТИЧЕСКИ РЕКРЕАЦИОННОЙ ОТРАСЛИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ ИВАНО-ФРАНКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Краткое содержание

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано вибір та актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науковими напрямами досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, дослідницькі завдання, об’єкт і предмет дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни отриманих результатів, їх теоретичне та практичне значення; наведено дані їх апробації та опублікування.

Перший розділ присвячений з’ясуванню “Теоретико-методологічних та організаційно-правових засад державного управління розвитком туристичної галузі”. Проведено комплексне теоретичне дослідження основних понять, що мають безпосереднє відношення до теми дисертаційного дослідження. У дисертаційній роботі туризм розглядається, насамперед, як ефективна галузь народного господарства, що спроможна через ефективне державне управління приносити високий прибуток і в цілому активно сприяти інтенсифікації економічного розвитку країни та регіонів, вирішенню їх соціальних проблем. Автор погоджується з думкою провідних вчених, які розглядають туризм як певне поліфункціональне явище, яке включає у себе такі функції, як рекреаційну, соціальну, культурно-просвітницьку, екологічну, економічну і виховну.

Розвиток туристично-рекреаційної сфери, яка є однією з найважливіших галузей світового господарства, невід’ємно пов’язаний із рівнем розвитку держави, в якій вона функціонує. На проведення політики держави у сфері туризму історично впливали два чинники: міждисциплінарність туризму та економічні вигоди для держави, пов’язані з розвитком туризму. Туристична політика розглядається як складова частина політики держави, сукупність теоретичних ідей, цілей і завдань, практичних заходів розвитку туризму. Її практична реалізація містить ряд важливих заходів, до яких можна віднести: створення нормативно-правової бази розвитку туризму, що відповідає міжнародній практиці; формування економічних механізмів стимулювання розвитку іноземного та внутрішнього туризму і залучення інвестицій у цю галузь; введення жорсткої системи сертифікації і ліцензування туристичної діяльності тощо.

У дисертаційній роботі запропоновано визначення таких основних понять, як “державне управління сферою туризму” і “туристична політика”, які в логічній послідовності складають теоретико-методологічну основу вивчення даної проблеми. Під державним управлінням сферою туризму розуміється такий вид діяльності держави, суттю якого є здійснення управлінського організуючого впливу на цю сферу шляхом використання повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного розвитку вітчизняного туризму, а також забезпечення реалізації державної туристичної політики.

Туристична політика – це складова частина політики держави, сукупність теоретичних ідей, цілей і завдань, практичних заходів розвитку туризму. У дисертації здійснено й інші визначення термінів, які вживаються в туристичній галузі. Чітке розуміння цих понять має теоретичне і прикладне значення, тому що дозволить вивчати і суміжні проблеми, що залишилися поза увагою автора, а в самій дисертації – з’ясувати інституційно-правові засади державного управління розвитком туристично-рекреаційної галузі в Івано-Франківській області та пріоритетні напрями його вдосконалення.

У розділі характеризується стан наукової розробки і джерельна база дослідження. Подається системний аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури стосовно історії туризму, передумов та факторів його розвитку; розглянуто наукові роботи щодо становлення державного управління туристичною сферою та механізмів реалізації туристичної політики України.

В останні роки в Україні посилюється увага вчених та фахівців, які досліджують проблеми розвитку туризму, до формування національної туристичної індустрії, підвищення економічної ефективності туристичної сфери, використання рекреаційних систем тощо.

Вагомий внесок у теорію дослідження територіальних рекреаційних систем, методологію оцінки туристичного потенціалу та визначення соціально-економічної ефективності його використання, формування та реалізації турис­тичної політики зробили відомі українські вчені О. М. Адаменко, М. В. Багров, О. Ф. Балацький, О. О. Бейдик, С.А. Генсірук, Л. С. Гринів, М. І. Долішній,
В. К. Євдокименко, О. В. Ільїна, Я. І. Жупанський, О.В. Живицький,
М.Г. Ігнатенко, В.С. Кравців, В. П. Руденко, О. І. Шаблій, а також іноземні науковці В. Нарстедт, М. Піводда та ін. В працях А. Г. Бобкової, В. К. Ма­мутова, А. І. Мамоші, Т. Н. Дементьєва, Г. М. Долматова розкриваються питання правового забезпечення туристично-рекреаційної діяльності.

Ефективність державного управління у сфері туризму становить повне усвідомлення взаємозв’язків туризму з різними галузями державного, економічного, політичного і культурного життя країни. Пошук ефективних методів управління здійснювало багато вчених, але найбільший внесок у дослідження цих питань зробили такі з них, як: В. Я. Малиновський, Н. Р. Ниж­ник, В. М. Олуйко, В. В. Токовенко, Л. Ю. Мельник та ін. розглядаються в контексті сучасних досягнень і базуються на практичній управлінській діяльності. Суттєво важливі аспекти державного управління туризмом, у тому числі проблеми організаційно-економічного механізму його функціонування у ринкових умовах, досліджено в працях Г. Ю. Александрової, І. В. Давиденко, Л. І. Давиденко, З. П. Варналій, Н. О. Ветрова, А. Б. Гайдука, А. М. Чечель,
Р. І. Росохи та ін. Проте на сучасному етапі ще не доведено залежність рівня розвитку туризму від ефективності державного управління цією сферою економіки. Територіальні аспекти упраління розвитком туристично-рекреацій­ного комплексу відображенні в роботах В. Д. Безносюка, І. В. Валентюк,
В. А. Занфірова, П. В. Гудзя, В. В. Демченка, В. С. Кравціва, В. Ю. Керецмана, Л. В. Кошкіної, С. В. Хлопяк та інших дослідників. Проте ця проблема залишається ще недостатньо вивченою як в українській, так і в світовій науці. Слід зазначити, що сфера державного управління туризмом стала предметом наукового дослідження порівняно недавно, а проблема державного управління туристично-рекреаційною сферою на регіональному рівні, зокрема, в Івано-Франківській області комплексно не вивчалась.

Для об’єктивного і всестороннього вивчення досліджуваної проблеми залучена широка і різнопланова джерельна база. Серед них значну групу складають збірники законодавчих і нормативних матеріалів. До цієї групи джерел слід також віднести публікацію рішень, постанов, наказів Президента України, Кабінету міністрів України, Верховної Ради, Держтурадміністрації України вміщених на сторінках офіційних видань. Важливим джерелом для автора стали матеріали періодичних видань, які конкретизували дисертаційне дослідження важливими, неординарними фактами. Значну групу джерел становлять статистичні матеріали про основні показники діяльності туристичної галузі за різні роки.

Аналіз нормативно-правової бази виявив, що туристична сфера регулюється нормами як загального, так і спеціального законодавства. Важливим кроком на шляху формування організаційно-правової бази діяльності туристичної галузі стало прийняття 15 вересня 1995 р. Верховною Радою України Закону України “Про туризм” (першого на теренах колишнього СРСР).

Але незважаючи на те, що у нашій державі практично сформоване правове поле щодо регулювання туристичної діяльності, існують прогалини у питаннях концептуального визначення туристичної сфери як об’єкта управління, не розроблено методичну основу для ефективного державного управління і регулювання вітчизняним туризмом. Законодавче поле потребує також значних доопрацювань у сфері ліцензування, стандартизації і серти­фікації туристичних послуг, інформаційного, фінансового та матеріального забезпечення туристичної галузі. Для підвищення ефективності розвитку туристично-рекреаційної галузі доцільно удосконалити договірно-правову базу зовнішніх відносин, укладання угод міжурядового, міжрегіонального та міжвідомчого характеру про співробітництво в галузі туризму.

Законодавство України про туристичну діяльність має набути комплексності. І першим кроком її реалізації повинна стати серйозна, на професійному рівні кодифікація нормативних актів в галузі туристської діяльності та об’єднання їх в єдиний комплексний нормативний акт, який повинен містити норми різних галузей права, на базі визначення єдиної мети і завдань туризму, створення єдиних засад управління і регулювання туристської діяльності. Таким нормативним актом повинен стати “Туристський кодекс”, який буде мати вищу юридичну силу.

У другому розділі “Формування та реалізація державної туристичної політики в регіоні” основну увагу зосереджено на становленні інституційної структури туристичної політики в регіоні, державному управлінню освоєнням туристично-рекреаційного потенціалу і розвитком рекреаційного туризму. У розділі розглядаються особливості становлення та розвитку інституційно-організаційної системи туристично-рекреаційного комплексу регіону. У процесі дослідження встановлено, що теоретично управлінську підсистему розвитку ТРК формують органи державної влади, відповідні територіальні громади через органи місцевого врядування, менеджери підприємницьких структур, інститути ринкової інфраструктури, громадський сектор у формі органів самоорганізації мешканців та громадських організацій. Але провідною одиницею регіональної системи управління туристичною діяльністю є обласна рада, обладміністрація та відповідні відділи управління туризмом, які діють в межах держави як суб’єкта конституційного і адміністративного права відповідно до діючого законодавства, що й визначає їх статус як інституційної територіальної одиниці.

В процесі дослідження встановлено, що повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в сфері туризму і курортів реалізуються не в повному обсязі, деякі з цих повноважень дублюються, а інші не дають можливості в повній мірі здійснювати вимоги чинного законодавства у сфері туризму. Реальною необхідністю є розмежу­вання повноважень щодо здійснення державного регулювання сфери туризму центрального та місцевих органів виконавчої влади. Це вимагає внесення відповідних змін до правових актів Президента України, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України та Державної служби туризму і курортів, якими надаються повноваження відповідним органам виконавчої влади у сфері туризму.

У розділі досліджується діяльність органів державного управління освоєнням туристично-рекреаційного потенціалу області. За своїм туристично-рекреаційним потенціалом Івано-Франківська область може стати рівноправ­ним учасником туристичного простору Карпатського Єврорегіону та туристичного ринку Європи. Однак, проблемним на сьогодні є неефективне та нераціональне використання ресурсів, невідповідність рівня розвитку туристичної індустрії наявному потенціалу. Недостатньо використовується потенціал для розвитку туризму в сільській місцевості як основного напряму зменшення безробіття та подолання бідності в регіоні. Через це обсяги і динаміка обслуговування туристів поступаються оптимальній розрахунковій кількості, яку може прийняти область.

Вибір, впровадження та ефективність обраних шляхів розвитку туристично-рекреаційної галузі регіону залежав від практичних підходів обладміністрації щодо ідентифікації ТРК, визначення впливу факторів і сил внутрішнього та зовнішнього оточення. Тому в роботі запропонована методика комплексного вивчення ТРК на основі: 1) ідентифікації курортних та рекреаційних можливостей регіону у межах форм просторової організації ТРК і районів області за рівнем атракційності; 2) зонування ТРК з використанням картографічних методів та методик геологічної захищеності джерел природного лікувального ресурсу; 3) вартісної оцінки туристично-рекреаційних ресурсів ТРК з урахуванням кількісних та якісних характеристик території з метою подальшого включення їх у господарський обіг.

Найбільш важливим розділом комплексного дослідження був аналіз, присвячений туристичному потенціалу базових одиниць ТРК. У багатопоказниковій оцінці туристичної атракційності адміністративних районів були визначені три сфери: туристична атракційність; інвестиційна атракцій­ність і рецепційна атракційність. Це дало можливість реально дати оцінку стану справ у туристичній галузі та перспектив освоєння туристично-рекреаційного потенціалу регіону. У процесі дослідження була проведена інвентаризація і оцінка туристично-рекреаційних ресурсів області, визначено особливості, тенденції та проблеми освоєння ТРК за ознаками: ідентифікація територій області за видами та типами переважного використання: сукупний потенціал курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних, природоохоронних терито­рій, який засвідчив неефективне використання потенціалу регіону внаслідок недосконалої методики розмежування та відсутності раціонального механізму розвитку для кожного з видів територій, що стримував використання розвитку різноманітних економіко-правових форм просторової організації господарства; інтенсивність освоєння: відобразив нерівномірність розміщення продуктивних сил курортно-рекреаційного призначення та засвідчив про їх недостатнє курортно-рекреаційне освоєння; управління господарською діяльністю: показав слабкий рівень комплексного використання органами держуправління шляхів, форм, методів та засобів ефективного освоєння природо-ресурсного потенціалу краю. Враховуючи природно-ресурсний потенціал, Івано-Франківщина за планами і програмами облдержадміністрації повинна розвиватись виключно інтенсивним шляхом, де економічне зростання не буде суперечити збереженню і поліпшенню якості довкілля, сприятиме раціональному використанню природних ресурсів, збереженню та відтворенню ландшафтного і біологічного різноманіття.

У розділі розглядається державне управління розвитком основних напрямів рекреаційного туризму в регіоні.

На базі проведеного аудиту, з спільної ініціативи Асоціації економічного розвитку Івано-Франківщини, Ради з туризму Карпатського регіону та Івано-Франківської обласної ради, було визначено основні туристичні продукти та проранжовано їх за трьома групами пріоритетності, а саме, до першої групи пріоритетних видів туризму віднесено гірський (гірськолижний, піший), лікувально-оздоровчий, сільський зелений туризм, культурно-пізнавальний та екскурсійний, екологічний туризм; до другої групи увійшли діловий, дитячий, молодіжний, спортивний та водний туризм, до третьої групи – релігійний, пригодницький, екстремальний та туризм осіб з обмеженими можливостями.

У процесі дослідження встановлено, що центральне місце в туристичному комплексі Івано-Франківської області посідають стаціонарна рекреація, яка грунтується на загальнооздоровчій кліматотерапії в екологічно чистому середовищі Карпатського середньогір’я, та активний гірський туризм. А найбільш перспективним видом рекреаційного туризму для регіону може стати сільський зелений туризм. В роботі проаналізована діяльність органів державного управління в Україні і в регіоні, які намагаються підтримати розвиток сільського туризму, віднайти оптимальні для сучасних реалій форми та засоби правового регулювання цієї діяльності. За результатами дисертаційного дослідження автором зроблено висновок, що для подальшого ефективного розвитку основних напрямів туристично-рекреаційної галузі в регіоні потрібно: створити розгалужену інфраструктуру туризму, яка б задовольняла всі потреби осіб, що подорожують; провести диверсифікацію асортименту туристичних послуг та підвищити якість обслуговування туристів; визначити пріоритетні види вітчизняного туризму з урахуванням існуючих ресурсів та традицій народу і спрямувати фінансові потоки на їх розвиток.

У третьому розділі простежується розробка стратегії інноваційного розвитку туристично-рекреаційної сфери регіону. З’ясовано, що процес запровадження інновацій в туристично-рекреаційну галузь повинен носити системний, всеосяжний характер, і бути керованим як державними органами в цілому, так і окремими туристичними закладами. Важливою умовою ефек­тивного управління модернізацією туристично-рекреаційної галузі є розробка стратегії розвитку туризму, узгодженої із загальними пріоритетами розвитку держави (зовнішньої, економічної, інвестиційної тощо). В дисертації значна увага приділена аналізу стратегії економічного та соціального розвитку територій Івано-Франківської області до 2015 р., яка була затверджена рішенням дев’ятої сесії обласної Ради від 20 лютого 2007 р. Одним із стратегічних напрямів розвитку регіону була визначена туристично-рекреаційна галузь. Ініціатива розробки Стратегії розвитку та маркетингу туризму Івано-Франківської області вперше була започаткована у 2005 році при формуванні Концепції проекту “Створення комплексної системи розвитку туристичної індустрії Івано-Франківщини”. Важливою складовою стратегії інноваційного розвитку туристично-рекреаційної сфери Івано-Франківської області стала Програма розвитку туристичної інфраструктури, розрахована на десятирічний термін (2006-2016рр.).

Для підвищення ефективності діяльності туристичної галузі у рамках регіональних органів державного управління, на нашу думку, доцільно створити спеціальну структуру, що буде забезпечувати інноваційний розвиток туристично-рекреаційного комплексу. Це може бути інноваційний центр, основною метою якого є розробка проектів і реалізація комплексного інноваційного розвитку регіону. Потрібно створити орган, який мав би здійснювати незалежну експертизу.

Завдання розділу визначило потребу з’ясування діяльності органів державного управління по запровадженню організаційно-економічних та правових засад інноваційного розвитку ТРК. У дисертації доведено, що законодавча робота в інноваційній діяльності має бути скоординована і, що важливо, мають бути істотно підвищені контрольні функції щодо реалізації законів. Аналіз виконання законів дозволяє найбільш правильно і глибоко розуміти сутність процесу і відповідним чином реагувати на позитивність результату. Проте виконання законодавства в інноваційній сфері засвідчує, що воно є вкрай незадовільним, а це істотно впливає на ефективність інноваційної політики в туристичній сфері.

У розділі досліджено державне управління інформаційним забезпеченням інноваційного розвитку туристично-рекреаційної галузі. В дисертації проаналізовані і сформульовані основні завдання органів державного управління по інформатизації ринку туристичних послуг, до яких належать: популяризація туристичного потенціалу регіону через засоби масової інформації, мережу Inte et, видання високоякісних буклетів, путівників, карт тощо; налагодження потужної реклами в сфері туристичної діяльності; проведення маркетингових досліджень динаміки і тенденцій туристичних процесів, вивчення і прогнозування попиту на туристичні послуги, дослідження міжнародного туристичного ринку; налагодження інформаційного зв’язку між суб’єктами туристичної діяльності через впровадження сучасних комп’ютерних технологій.

З ініціативи обласної адміністрації, Фонду “Євразія” і Ради з туризму Карпатського регіону був розроблений проект “Формування інформаційного простору туристичної індустрії Івано-Франківщини шляхом створення Регіонального туристично-інформаційного центру”. Прикладом добре розробленого інформаційного забезпечення для туристичної та рекреаційної галузі може бути Туристичний сервер Ради з туризму Карпатського регіону, на якому зібрана докладна інформація про сам регіон, туристичну сферу (каталог санаторіїв та баз відпочинку, готелів, список турів та екскурсій) та інша корисна інформація.

Проте, не дивлячись на наявність певних успіхів у розробці питань інформаційного забезпечення різних проектів, питання інформаційного забезпечення саме інноваційних проектів розвитку туристично-рекреаційної галузі поки лишається відкритим. Основним завданням державного управління для ефективного здійснення туристичної політики є удосконалення її інформаційного забезпечення. Застосування нових інформаційних технологій і технічних засобів у системі управління, налагодження тісних зв’язків з туристичними установами, рекреєнтами, підприємствами, які їх обслуговують і виготовляють туристичний продукт, - це запорука створення високоефективної системи державного управління туристичною галуззю.