Формування інтегрованого інститутУ публічної СЛУЖБИ в україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет й наукову гіпотезу, практичну значущість дослідження, наведено дані про апробацію отриманих результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади формування інституту публічної служби» – проаналізовано еволюцію наукових підходів до визначення поняття «публічна служба», сучасних тенденцій її дослідження у вітчизняній і зарубіжній науці, окреслено методи до дослідження питань, що пов’язані з розвитком інституту публічної служби в Україні.

В історичному контексті публічна служба тривалий час ототожнювалась з особою правителя та його оточенням, що знайшло відображення в працях філософів стародавнього світу – Конфуція, Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона; у середні віки – Ф. Аквінського, Д. Аліґ’єрі, М. Лютера, Н. Макіавеллі, Т. Гоббса, Дж. Локка, Б. Спінози, Ф. Бекона; у період Реформації, Відродження та буржуазних революцій – Ш. Монтеск’є, Ж. Руссо, І. Канта, Г. Гегеля та ін. У новітні часи публічну службу починають трактувати як бюрократію – інструмент, за допомогою якого в конкретних соціальних умовах проводиться власна воля держави, що представлено в теорії М. Вебера про устрій суспільства. Важливими віхами у вивченні інституту публічної служби стали підходи, започатковані В. Вільсоном та Ф. Гуднау (єдиний ієрархічно-побудований керівний центр із модернізації людської цивілізації і досягнення нею добробуту), Т. Парсонсом (властивість системи, що пов’язана з досягненнями її загальних цілей), Г. Саймоном (неформальна організація), П. Блау, М. Корзьє (гуманізація організації), Д. Валдо та В. Остромом («чутлива» адміністрація), Х. Арендтом, М. Фуко, Е. Гіденсом  (елемент комунікації сучасного суспільства), К. Марксом (організм-паразит), Х. Мюнстербергом, М. Фоллетом (теорія людських відносин), Дж. Ст. Мілем, Г. Москою (технократичний менеджмент). Власні парадигми організації державної влади та інституту публічної служби пропонували також І. Бентман, К. Ясперс та ін.

Проблеми розуміння інституту публічної служби досліджувалися і вченими пострадянського простору. Більшість робіт були присвячені питанням формування, пошуку принципів і гармонійного функціонування системи публічної влади. Аналіз наукових публікацій свідчить про неоднозначність існуючих підходів до визначення поняття «публічна служба». В управлінській практиці європейських країн одночасно із терміном «державна служба» вживаються кілька понять, а саме: «публічне управління», «публічна адміністрація», «цивільна служба», «публічна служба». Змістовний аналіз цих понять дозволяє встановити їх взаємозв’язок і відмінність з позиції  реалізації, оскільки жодне з них не вичерпує іншого.

У теорії державного управління існують кілька традицій розуміння інституту публічної служби. Публічна служба ототожнюється, по-перше, із службою в апараті центральних і місцевих органів державної влади, службою в апараті органів прокуратури, діяльністю неатестованих працівників апарату органів внутрішніх справ та військових формувань, по-друге, із діяльністю з надання публічних послуг населенню, що передбачає віднесення до публічних службовців усіх службовців як державного, так і громадського секторів. Пов’язано це з тим, що публічні функції виконуються не лише суб’єктами публічної адміністрації, але й іншими суб’єктами, зокрема державними, комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, установами, підприємствами.

У перші роки незалежності України дослідники переважно визначали публічну службу як державну службу – професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті спрямовану на практичне виконання завдань і функцій держави й одержують зарплату за рахунок державних коштів. Останнім часом із посиленням ролі публічного управління актуалізується пошук змістовного наповнення терміна «публічна служба». У Кодексі адміністративного судочинства України 2005 р. термін «публічна служба» визначається як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (ст. 3 п. 15 Кодексу адміністративного судочинства України).

Здійснений аналіз ступеня розробки проблеми обумовив висновок стосовно того, що в сучасних дослідженнях з теорії державного управління визначення сутності, структури, принципів і функцій інституту публічної служби відбувалося без урахування переходу від державного до публічного управління. Не розкрито проблеми формування інституту публічної служби як інтегрованої інституції. У зв’язку з цим питання, пов’язані з політико-адміністративними відносинами в системі публічної влади, вимагають подальшого дослідження.

У другому розділі – «Політико-адміністративні відносини в системі публічної влади» – розглянуто та систематизовано складові публічної служби, виявлено напрями її діяльності, розкрито зміст і сутність поняття «інтегрований інститут публічної служби», обґрунтовано необхідність включення парламентської опозиції до структури  публічної служби та визначено роль цього елементу.

Інститут публічної служби – сукупність підсистем, що взаємодіють між собою, і кожна з них виконує певну функцію задля досягнення загальної мети системи публічної влади. Його структура залежить від рівня організації та самоорганізації. Будова складових зберігається стабільною, оскільки відображає принципи, основні функції, форми та рівні взаємодії в публічному управлінні. Публічна служба включає такі поняття, як: посади, реєстри, статус, права, обов’язки, відповідальність службовців тощо; передбачає вступ, проходження, призупинення публічної служби, кадрове забезпечення, кадровий резерв, систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації публічних службовців, інші кадрові процеси й технології.

Проведений аналіз дозволяє розкрити сутність інституту публічної служби та виділити його складові елементи. Функціонування інституту публічної служби відбувається за напрямами і утворює такі її види: адміністративну, спеціалізовану, громадську. Разом з тим простежується ще один вид публічної служби – політична. Отже, структуру публічної служби можна подати таким чином:

а) політична – служба на політичних посадах (Кабінет Міністрів України) та в органах представницької влади на всіх рівнях (народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних рад, міські, селищні, сільські голови), як у складі політичної більшості, так і політичної меншості (опозиція);

б) адміністративна – служба в органах виконавчої та судової влади на всіх рівнях (центральний і регіональний, муніципальний, районний, райони в місті), дипломатична служба та служба в органах місцевого самоврядування;

в) спеціалізована – служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, Збройних силах, митної, прикордонної служби, податкових органах тощо;

г) громадська – робота у державних і комунальних закладах, установах, організаціях і підприємствах (у закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров’я, пошти тощо).

Діяльність інституту публічної служби здійснюється за трьома напрямами (оперативний, тактичний, стратегічний), які спираються на принципи, цінності, норми публічного управління. Оперативний (громадський) напрям інституту публічної служби реалізує  загальнодержавні програми розвитку державної політики в усіх сферах – діяльність з делегованими повноваженнями, здійснення функцій у державних установах, закладах, підприємствах та організаціях. Тактичний (адміністративний) напрям інституту публічної служби забезпечує публічне управління, що здійснюється державною службою (цивільною та спеціалізованою) та службою в органах місцевого самоврядування. Стратегічний (політичний) напрям інституту публічної служби визначає політичну (державну) програму суспільного розвитку, прийняття державно-управлінських рішень, що належать до функцій і компетенції осіб, які займають політичні посади, а також до діяльності опозиції як у Верховній Раді України, так і у відповідних радах (Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних), забезпечує узгодження пріоритетів розвитку. Визначено, що парламентська опозиція – це складова інституту публічної служби, яка забезпечує відкритість її діяльності, сприяє впровадженню принципу публічності в систему управління, здійснює конструктивну критику і постійний контроль за діяльністю уряду.

Про це свідчить практика багатьох демократичних країн, де опозиція є повноцінним і життєздатним політичним інститутом. Вона сприяє реалізації принципу публічності в політико-адміністративних відносинах та є невід’ємним елементом публічної служби, який забезпечує відкритість і прозорість державно-управлінської діяльності. Статус та обсяг прав, якими наділяється парламентська опозиція в зарубіжних країнах, не є однаковим і визначається специфікою належності до тієї чи іншої моделі (німецька, скандинавська, вестмінстерська та французька напівпрезидентська).

Досвід організації парламентської опозиції в європейських країнах дозволяє визначити її роль та функції як політичного елементу інституту публічної служби. Зміни пріоритетів діяльності політичних інститутів дозволяють визначити періоди становлення опозиції в сучасній Україні. Виокремлено п’ять етапів формування опозиції в Україні – від утворення перших політичний партій і національних рухів на позиціях національного відродження до оформлення двох опозиційно налаштованих політичних сил і спроб організаційного й правового закріплення статусу парламентської опозиції України.

Визначена структура інституту публічної служби та напрями його діяльності обумовлюють доцільність застосування інтегрованого підходу до інституту публічної служби.

Інтегрованим інститутом публічної служби запропоновано визначати сукупність органів системи публічної влади та їх персоналу, у межах якої здійснюється діяльність на політичних посадах, професійна діяльність в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та державних і комунальних закладах, установах, організаціях і підприємствах із реалізації конституційних цілей, завдань і функцій держави з метою задоволення потреб громадян і суспільства загалом.

У третьому розділі – «Інтегрований інститут публічної служби як напрям розвитку системи публічного управління в Україні» – розроблено та обґрунтовано принципи функціонування інтегрованого інституту публічної служби, виявлено рівні взаємодії в ньому, запропоновано класифікацію посад в інтегрованому інституті публічної служби та методичні рекомендації щодо його формування в Україні.

Основою формування інституту публічної служби в Україні є Конституція України, що передбачає узгоджену взаємодію його складових (державна служба: цивільна та спеціалізована; служба в органах місцевого самоврядування; діяльність на політичних посадах; персонал у державних закладах, установах, організаціях і на підприємствах). Перелічені елементи є: по-перше, певною мірою відкритими системами; по-друге, мають специфічні і тільки їм властиві характеристики та певний ступінь незалежності; по-третє, забезпечують обіг прямої та зворотної інформації, де одна приводить до певної дії, а інша інформує про результат цієї дії. Кожна складова володіє відповідними організаційними, матеріальними, кадровими та фінансовими ресурсами й повноваженнями щодо належного забезпечення надання публічних послуг. За кожною складовою закріплена сфера повноважень, які здійснюються самостійно, комплексно, узгоджено. Функції та форма організації складових інституту публічної служби визначаються характером надання публічних послуг, а створення інтегрованого інституту публічної служби передбачає їх узгоджену взаємодією як за горизонталлю, так і за вертикаллю.

Процес взаємодії в інтегрованому інституті публічної служби починається з міжособистісних відносин службовців і продовжується в процесі виконання покладених на них повноважень, дотримання посадових інструкцій, тобто визначається посадою, яку займає публічний службовець. Характер цих відносин пов’язаний із низкою принципів організації публічного управління: відкритістю, рівним доступом усіх громадян до публічної служби, політичною лояльністю, законністю та виборністю влади. Це дозволяє простежити чотири рівні взаємовідносин: базовий, середній, вищий і найвищий.

На базовому рівні політична взаємодія відзначається погодженням, співпрацею та має рівноправний характер. Середньому рівню притаманні нейтральність, співробітництво, функціональність і субординація службовців. На вищому рівні превалюють консенсус або конфронтація, що обумовлено інституціональною традицією взаємодії між собою публічних службовців. Найвищий рівень відображає конкуренцію або панування лідерів політичних програм. В Україні він характеризується відсутністю конструктивної взаємодії, що негативно впливає на стабільність політичної та управлінської систем. Унаслідок цього відбувається порушення закріпленої в Конституції України системи стримувань і противаг, посилення виконавчої влади за рахунок парламенту, що обумовлює перенесення протистояння «парламентська більшість – парламентська меншість» на вісь «Верховна Рада України – Кабінет Міністрів України – Президент України». Зазначені рівні утворюють єдиний простір функціонування інтегрованого інституту публічної служби в Україні та визначають особливості його структури, що забезпечує весь комплекс організаційно-управлінських, політичних і соціальних відносин і вимагає постійної взаємодії органів публічної влади з громадськістю. 

Процес залучення громадськості базується на принципах: публічності влади; прозорості; відкритості; гнучкості; підзвітності; урахування інтересів громадян. Принцип відкритості гарантує не тільки право людини на достовірну, своєчасну та повну інформацію про діяльність органів влади, а й право на участь у вирішенні питань, що стосуються його законних інтересів. Підзвітність розуміється як певний стан суспільних відносин між органами публічної влади та громадськістю. Прозорість вказує на відкритість діяльності та взаємодії різних гілок влади, рівнів публічного управління, посадових осіб між собою, з опозицією – розробником альтернативного курсу державної політики, із засобами масової інформації, політичними партіями та громадськими організаціями. Урахування громадських інтересів передбачає право громадян звертатися до відповідних органів публічної влади із запитами, пропозиціями, і ті, у свою чергу, зобов’язані до них прислухатися. Гнучкість передбачає адаптацію організаційної структури органів публічної влади до умов зовнішнього середовища та до вимог часу.

Створення умов партнерства між громадянами та органами влади, включення управлінських сфер публічного управління до структури інтегрованого інституту публічної служби обумовлює принципи його діяльності. Визначальним є принцип служіння від імені народу і для народу. До загальних принципів належать, по-перше, принципи діяльності публічного службовця – демократизм, законність, гуманізм, професіоналізм, компетентність, ініціативність – та, по-друге, принципи діяльності інституту публічної служби – економічність, ефективність, відкритість і прозорість. Спеціальними принципами є принципи деконцентрації, мультипараметричності та субсидіарності, вони відображають взаємодоповнювальну діяльність складових інтегрованого інституту публічної служби, що спрямована на її максимальне наближення до людей.

Запровадження інтегрованого інституту публічної служби набуває особливого значення для розвитку професійного корпусу службовців, метою діяльності яких є реалізація функцій держави та забезпечення інтересів, прав і свобод громадян, ґарантованих Конституцією України. Відповідно до цього повинно відбуватися формування морально-етичних норм і стандартів професійної діяльності (кодексу етичної поведінки) публічного службовця. До такого кодексу слід включити як загальні положення, що стосуються всіх службовців інтегрованого інституту публічної служби, так і спеціальні положення, які характеризують специфіку напряму діяльності його складової. Мова йде про варіативність очікувань (вимог) суспільства від тих функцій, що здійснює службовець. Відповідно до цього вимоги можна поділити: до найманого працівника державного й комунального сектора; до працівника органів державної служби й місцевого самоврядування; до службовців, які займають політичні посади. Усі вони мають спиратися на єдину управлінську структуру та потребують розробки єдиної класифікації посад в інтегрованому інституті публічної служби з урахуванням особливостей його складових.

Класифікація ґрунтується на виокремленні специфіки завдань і функцій, покладених на службовців громадою, державою чи суспільством; основних джерел фінансування (бюджетна сфера); умов прийняття на публічну службу та її проходження; відповідальності за прийняття державно-управлінських рішень; прав, обов’язків та обмежень публічних службовців щодо своєї професійної діяльності тощо. Пропонується посади інтегрованого інституту публічної служби поділяти на чотири групи та чотири категорії.

Як групи посад були визначені «політики», «адміністратори», «спеціалісти», «спеціалісти із забезпечення»:

1) політики – посади політичних керівників центральних органів виконавчої влади, а також народні депутати України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних рад, міські, селищні, сільські голови. Посади обіймаються на певний строк повноважень, але не більше ніж два строки;

2) адміністратори – посади керівників, які не є політичними, і заступників керівників центральних органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, посади керівників і заступників керівників територіальних органів публічного управління та їх структурних підрозділів, посади керівників та заступників керівників представництв органів публічного управління та їх структурних підрозділів. Посади адміністраторів обіймаються без обмеження терміну повноважень;

3) спеціалісти – посади, які впроваджені для професійного забезпечення виконання органами публічного управління встановлених завдань і функцій. Посади спеціалістів обіймаються без обмеження терміну повноважень;

4) спеціалісти із забезпечення (патронажні та технічні) – посади, які впроваджені для організаційного, інформаційного, документаційного, фінансово-економічного та іншого забезпечення діяльності органів публічного управління. Посади патронату обіймаються на певний термін повноважень, посади технічних спеціалістів – без обмеження терміну повноважень.

Усі групи посад запропоновано поділити на «найвищі», «вищі», «середні» та «базові» категорії. Взаємозв’язок між посадами забезпечується через розподіл управлінської відповідальності, повноважень і функцій публічних службовців, єдності їх кваліфікаційних вимог і умов підвищення професійної підготовки та перепідготовки кадрів.

Доведено, що впровадження інтегрованого інституту публічної служби в Україні вимагає перегляду законів «Про державну службу», «Про місцеве самоврядування», «Про Президента України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про статус народного депутата», «Про освіту», «Основи законодавства України про охорону здоров’я», «Про податкову службу України», «Про міліцію», інші служби зі спеціальним статусом; потребує правового врегулювання статусу опозиції та вироблення положень про персонал у державних закладах, установах, організаціях і підприємствах. У зв’язку з цим сформульовано рекомендації щодо інституалізації публічної служби в Україні, наведені в розробленій автором Концепції формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні.