ПРИНЦИПИ ВІДКРИТОСТІ ТА ПРОЗОРОСТІ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обгрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, оцінено ступінь розробленості проблеми реалізації принципів відкритості та прозорості в державному управлінні, висвітлено наукову новизну й практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх практичне використання.

У першому розділі – „Теоретичні засади принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні” – здійснено аналіз проблеми незадовільного стану відкритості та прозорості в державному управлінні в Україні та розкрито існуючі підходи до її розв’язання. Показано, що проблема реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління грунтується на теоретико-філософському осмисленні процесу історичного розвитку та удосконаленні інститутів державної служби з об’єктивним глибинним становленням взаємовідносин держави та суспільства. Досліджуються основні складові вказаної проблеми: поняття відкритості та прозорості як характеристики демократизації державного управління; критерії цілеспрямованого впливу суспільства на розвиток і удосконалення державного управління; зміст понять відкритості та прозорості як принципів діяльності органів державного управління.

Питання про відповідність системи управління інтересам і потребам носія влади в державі розглядається багатьма вченими як передумова гарантій ефективності державного управління в контексті дослідження розвитку демократичних засад державного управління. Цілком закономірно, що носій влади для досягнення своїх інтересів і задоволення власних потреб реалізує її щодо інших суб’єктів влади, в тому числі як щодо окремих громадян, так і щодо інших, складних системних індивідів суспільства і держави, якими є суб’єкти економічної, політичної, а також державно-адміністративної діяльності (К.Мей, К.Поппер, Дж.Сорос,). Таким чином, реалізація влади її носієм відбувається як через структуру державного управління, так і щодо неї. Разом з тим через систему державного управління реалізація влади здійснюється відносно до інших індивідів держави і суспільства, які в сукупності і є народом - носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Одночасно влада через процес управління здійснюється для досягнення мети, яку суспільство в особі держави ставить перед собою.

Зміст принципів відкритості і прозорості в державному управлінні розглядається сучасними науковцями (Т.Гожинська, Я.Гонціяж, Н.Гнидюк, І.Ібрагімова). Відкритість і прозорість діяльності органів державного управління розуміється як можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої (якщо така інформація є в певних організаціях чи установах), й щодо соціальних, політичних, державних і регіональних питань відносно необмеженого доступу до всіх видів інформації, документів, діяльності і мотивів. Лише окремі дослідники, такі як як В.Мельниченко, ці поняття розмежовують, однак на рівні показників діяльності державних органів, тобто результативних проявів інших принципів державного управління.

Проте як відкритість, так і прозорість за змістовим навантаженням у діяльності органів державного управління мають чітке розмежування, а їх прояви зумовлені відповідними правилами цієї діяльності. Отже, відкритість і прозорість виступають як принципи діяльності цих органів.

Виходячи з конституційного устрою державної влади в Україні та проголошення права громадян брати участь в управлінні суспільними справами, права рівного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування принцип відкритості державної влади можна визначити як її обов’язок із забезпечення можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами шляхом безпосереднього волевиявлення, роботи на посадах державних службовців, а також  опосередковано – шляхом вибору конкретних кандидатур у депутати або політичних партій, які будуть представляти інтереси громадян у парламенті та в органах місцевого самоврядування. У свою чергу, принцип прозорості органів державного управління полягає у встановленні органами державного управління умов, що забезпечують залучення громадян та інших об’єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності щодо змістового та процедурного аспектів державно-управлінської діяльності.

У другому розділі – „Формування та функціонування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні” – досліджуються проблеми, пов’язані із застосуванням цих принципів органами державної влади у своїй діяльності, нормативно-правовим врегулюванням  їх функціонування та ефективністю  у динаміці історичного розвитку.

Змістовий прояв принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління необхідно розглядати як комплексне поєднання процесів (етапів) їх формування, становлення та розвитку, які не є тотожними. Під формуванням цих принципів доцільно вважати дії органів державного управління щодо нормативного створення певних умов, гарантій, а також  початковий етап їх впровадження у практичну діяльність. Становлення цих принципів на основі регламентованих правових норм, визначених критеріїв застосування та оцінки ефективності, результативності, відповідності інтересам суспільства і конкретних органів державного управління, їх утвердження у свідомості посадових осіб та у ментальності громадськості є наступним етапом. Розвиток цих принципів передбачає подальше забезпечення удосконалення відкритості і прозорості на основі вже запроваджених механізмів їх реалізації (завершальний етап).

Систему формування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління слід розуміти як комплекс заходів, спрямованих на забезпечення прояву відкритості і прозорості у цій діяльності шляхом розробки елементів (правил діяльності, якими для органів державного управління є правові норми), що створювали б цілісність цих правил, взаємодіяли між собою та справляли вплив на взаємодію органів державного управління з його об’єктами, забезпечували належний зворотний зв’язок у процесі здійснення цими органами повноважень з реалізації державної влади. Крім того, за своїми специфічними особливостями, що проявляються у правилах забезпечення зворотного зв’язку, така система має гарантувати і власний розвиток та удосконалення.

Таким чином, відкритість та прозорість у діяльності органів державного управління можна вважати одними з основних принципів, що забезпечують функціонування та сталий розвиток системи державного управління на демократичних засадах. Урахування таких принципів на основі цілепокладання, що полягає в завданнях органів державного управління щодо демократичного розвитку суспільства як об’єкта управлінської діяльності та захисту його інтересів, тісно пов’язане з раціоналізацією структури цих органів та процедур здійснення державного управління.

Вирішення проблеми формування принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління виходячи з їх змістового навантаження як обов’язкових для цих органів правил передбачає  створення певних норм щодо забезпечення  у їх діяльності відповідних характеристик відкритості перед об’єктами управління, прозорості управлінських процедур та гарантій невідворотності реалізації і розвитку суспільних відносин між суб’єктом і об’єктами державного управління на основі цих норм.

Разом з тим, зазначені суспільні відносини – правові, моральні, управлінські та інші виникають на основі правових норм, створених або санкціонованих суб’єктом влади. Отже, вирішення проблеми формування та розвитку будь-яких управлінських принципів полягає, передусім, у їх закріпленні через відповідну систему норм права.

Реалізація принципу прозорості в діяльності державної влади до цього часу в Україні не має  правового врегулювання. Йдеться, насамперед, про відсутність законодавчо визначених базових норм щодо формування та реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні, відсутність відповідних законодавчих норм щодо діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, недосконалість Закону України «Про Кабінет Міністрів України» в частині забезпечення механізму реалізації цих принципів.

Здійснення державного управління та державної служби передбачає керування у своїй діяльності насамперед нормами права. А відсутність законодавчо закріплених понять «принцип відкритості» і «принцип прозорості» державного управління залишає питання їх реалізації поза межами обов’язків та повноважень як органів влади, так і їх посадових осіб, що не сприяє упровадженню демократичних засад в процесі управління.

За таких обставин, а також без відповідного встановлення обов’язків і повноважень органів державного управління та їх посадових осіб щодо реалізації згаданих принципів, їх впровадження у повсякденну діяльність відбувається на рівні змістового навантаження на окремі функціональні та внутрішньогалузеві правові акти. Зокрема, сутність цих принципів знаходить відображення у нормативних документах, що регламентують питання управління корпоративною діяльністю, і можуть бути використані при вдосконаленні нормативно-правових актів з питань державного управління.

Питання функціонування органів виконавчої влади в основному були регламентовані прийнятим  у 2006 році Законом України „Про Кабінет Міністрів України” як вищий орган виконавчої гілки державної влади. У цьому законі, зокрема, визначено принципи діяльності уряду, що формально є обов’язковими для міністерств, очолюваних членами Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, які входять до сфери їх управління. До переліку основних принципів, на основі яких діє уряд, законом віднесено також принцип відкритості. Згідно з вимогами цього закону Кабінет Міністрів України має регулярно інформувати громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучати громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Оскільки вказаним законом визначаються основні засади діяльності вищого органу виконавчої влади, питання регламентації конкретних видів і напрямів такої діяльності мають бути відображені у відповідних нормативно-правових актах Уряду на основі визначених законом принципів. Проте, на жаль, принцип відкритості, встановлений для діяльності Кабінету Міністрів України нормою закону, в прийнятому ним Регламенті не знайшов втілення. Зокрема, § 17 Регламенту, яким визначаються учасники засідання уряду, навіть не передбачено можливості запрошення на відповідні засідання, що мають важливе суспільне значення, представників громадськості, як це передбачено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

Таким чином, з’ясовано, що впровадження принципів відкритості і прозорості в діяльність органів державного управління виконавчої гілки влади не забезпечується. Отже, функціонування цих принципів відбувається не на системній основі. Можна навіть стверджувати, що фактично гальмується їх розвиток.

Розвиток законодавчої та нормативно-правової бази державного управління демонструє певну позитивну динаміку в частині формування принципів відкритості та прозорості шляхом упровадження окремих їх положень у регламентації діяльності органів  державної влади України. Зазначене, безперечно, сприяє подальшій демократизації державної служби, покращанню її функціонуванню на засадах відповідності суспільним інтересам та посиленню взаємозв’язків із суб’єктами управління.

Водночас, незважаючи на поширеність вживання понять відкритості і прозорості щодо діяльності органів державного управління, їх правове визначення на рівні дефініцій, змістового навантаження, зобов’язальних норм та норм координації і контролю в актах чинного законодавства досі не існує. Аналіз показує, що в нормативно-правові акти вони впроваджуються відбувається на емпіричному рівні, безсистемно і хаотично, виходячи  переважно з популістських намагань зменшення збурень суспільної думки. Несистемний підхід до формування цих принципів проявляється, в першу чергу, у відсутності засад, ґрунтуючись на яких міг би розвиватися процес формування цих принципів у конкретних галузях суспільно господарського комплексу шляхом визначення відповідних норм у діяльності галузевих та регіональних органів державного управління, якими є міністерства, відомства центрального рівня та обласні і районні державні адміністрації.

Це створює передумови для неоднозначного та різнопланового тлумачення змісту цих принципів. За відсутності чіткого нормативного визначення вказаних принципів та умов їх застосування і забезпечення контролю за їх впровадженням, а також встановлених норм відповідальності за порушення цих принципів виникла інша проблема перекручування та підміни сутнісного значення цих принципів декларативністю їх проголошення.

 Отже, ці принципи впроваджуються у законодавчі та нормативні акти з регламентації діяльності цих органів довільно, безсистемно та доволі хаотично, ґрунтуючись не на цілісній основі, а з урахуванням суспільної думки, внаслідок чого на сьогодні вони є переважно декларативними.

Третій розділ – „Розвиток принципів відкритості і прозорості в державному управлінні” - присвячений проблемі, досі практично не дослідженій у вітчизняній науковій літературі, а саме реалізації принципів відкритості та прозорості щодо державного управління через інструменти громадських об’єднань та організацій.

Функціонування громадських об’єднань та організацій слід розглядати як один з вагомих та дієвих факторів забезпечення реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності державних органів. Громадські об’єднання та організації є важливою складовою демократичного устрою держави і відіграють вагому роль у здійсненні контролю за діяльністю органів державного управління, забезпеченні виконання ними суспільних функцій організації та розвитку держави, захисту законних інтересів її суб’єктів.

Сутнісну динаміку функціонування громадських об’єднань можна визначити як спрямованість вираження певних інтересів окремих громадян від неформального групування за спільними професійними, майновими, культурними та іншими економічними та соціальними напрямами  до формалізованих стосунків як усередині угрупування, так і з іншими суб’єктами держави і, в решті-решт, до їх реалізації через державні інструменти. І хоча інформація, яка надається громадськими групами інтересів органам, що ухвалюють політичні і адміністративні рішення, найчастіше буває однобічною, орієнтованою на інтереси даних груп, діяльність багатьох таких груп дає змогу владним структурам ознайомитися з усім спектром громадської думки стосовно тієї або іншої проблеми. І це, без сумніву, сприяє підвищенню ефективності діяльності влади, яка ознайомившись з громадською думкою, може проводити політичний курс, який відповідатиме реальним потребам громадян.

Необхідно зважити на те, що в сучасних принципах демократичного державного устрою, яке будується на засадах змагальності та конкуренції громадських об’єднань, передусім політичних партій, у їх прагненні до влади вже закладена періодичність змін та коливань у тандемі влада – опозиція. Це зумовлює потребу громадських об’єднань, що беруть участь у політичному процесі, в об’єктивній та достовірній інформації щодо дій органів державного управління, оскільки конструктивна критика відповідних управлінських рішень або ж їх схвалення та підтримка є передумовою створення власного позитивного політичного іміджу.

Водночас основною метою створення громадських організацій є захист інтересів своїх членів за певними напрямами суспільного буття, їх участь у функціонуванні суспільства через вираження цих інтересів за допомогою організаційних громадських механізмів. Досягнення ж цієї мети є можливим лише за умови досягнення належного рівня відкритості та прозорості державної влади, тобто достатньої інформованості щодо їх діяльності, розуміння причин та процедур прийняття управлінських рішень, а також доступу до участі в управлінні державними справами.

Розглядаючи питання інформаційно-комунікативних відносин громадських об’єднань і організацій з органами державного управління, необхідно зазначити, що провідну роль у регламентуванні відповідних процесів відіграє держава.

На основі низки наукових досліджень проаналізовано досвід зарубіжних країн розвиненої демократії щодо реалізації принципу прозорості державного управління як обов’язкової складової принципу відкритості державної влади та забезпечення основних засад демократичного розвитку суспільства. Проведений аналіз свідчить про необхідність урахування в побудові ефективної системи органів державного управління в Україні, поряд із загальними напрямами реформування діяльності органів державного управління, історичних, культурних та інших особливостей, притаманних вітчизняному суспільству.