| Краткое содержание: | У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості теми, її зв’язок із науковими програмами, сформульовано об’єкт, предмет, методи дослідження, його мету і основні завдання, описано наукову новизну та практичну цінність результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження.
Перший розділ Теоретико-методологічні засади регулювання міжбюджетних стосунків в розвитку місцевого самоврядування” присвячений обґрунтуванню наукових засад формування ефективних систем міжбюджетних стосунків та побудови механізмів збалансування місцевих бюджетів у процесі їх регулювання.
Розглянувши теоретико-методологічні засади місцевих бюджетів та регулювання міжбюджетних стосунків було визначено, що місцеві бюджети є важливою економічною категорією і в цій якості виконують у фінансовій системі держави розподільчу, контрольну, регулюючу та стимулюючу функції. Місцеві бюджети становлять фінансову основу місцевого самоврядування і забезпечують виконання самоврядних функцій. Посилення ролі місцевого самоврядування є однією з ключових цілей реформування суспільного сектору в Україні. Загальновизнано, що дієвість місцевого самоврядування прямо впливає на спроможність держави мобілізовувати необхідні ресурси для виробництва суспільних благ.
Місцеві бюджети є важливим інструментом макроекономічного регулювання, реалізації державної регіональної політики, фінансування найважливіших видатків, спрямованих насамперед на задоволення потреб населення. Водночас вагомість місцевих бюджетів в Україні залишається низькою і не відповідає призначенню місцевого самоврядування у наданні суспільних послуг. Причиною цьому є незначні фіскальні повноваження органів місцевого самоврядування, неврегульованість деяких аспектів їх діяльності, що потребує розробки заходів для посилення ролі місцевих бюджетів в економічній системі держави.
Доведено, що комплекс наявних проблем регіонального розвитку в Україні зумовлює необхідність посилення регулюючого впливу держави на процеси територіального відтворення з метою забезпечення рівномірного постачання суспільних благ, подолання депресивності окремих територій, сприяння соціально-економічному розвитку регіонів. Важливе значення при вирішенні цього завдання надається регулюванню міжбюджетних стосунків. Дослідження системи міжбюджетних стосунків та виділення у її структурі складових дозволяє більш чіткіше встановити різницю між поняттями „регулювання міжбюджетних стосунків” та „міжбюджетне регулювання”.
Регулювання міжбюджетних стосунків розглядається як зовнішній вплив на систему міжбюджетних стосунків, тобто сукупність дій різних органів управління з метою впорядкування структури системи, забезпечення збалансованості між її окремими елементами, досягнення відповідності з принципами побудови бюджетної системи. Регулювання міжбюджетних стосунків включає політичні, економічні та інституціональні аспекти їх організації і охоплює широкі сфери діяльності уповноважених органів управління щодо побудови або зміни конфігурації системи міжбюджетних стосунків. Регулювання останніх має ґрунтуватися на принципах комплексності, історичності, об’єктивності та еволюційності, що є необхідною передумовою забезпечення ефективності їх функціонування та фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.
На відміну від регулювання міжбюджетних стосунків, міжбюджетне регулювання слід розглядати як вплив на поведінку економічних суб’єктів, насамперед органів місцевого самоврядування, та результат, наслідок дії на національну й регіональну економіки. Ефективна система міжбюджетних стосунків може певним чином сприяти макроекономічній стабілізації та зупиненню зростанню видатків центрального уряду. Крім цього, система міжбюджетних стосунків має важливий економічний аспект, оскільки створює умови для економічної конкуренції між регіонами. Міжбюджетне регулювання є важливим засобом впливу на соціально-економічний розвиток регіонів, рівень їх фінансової забезпеченості, зменшення міжтериторіальних диспропорцій, а також інструментом реалізації загальнодержавних інтересів на регіональному рівні. Належно розроблена система міжбюджетних стосунків сприяє підвищенню політичної відповідальності, економічної ефективності та відкритості управлінських рішень, результативності функціонування державних інститутів та розвитку стабільної фінансової інфраструктури.
Регулювання міжбюджетних стосунків і міжбюджетне регулювання є діалектично взаємопов’язаними категоріями, оскільки стосуються системи міжбюджетних стосунків і виступають відносно неї як зовнішній вплив і наслідок цього впливу, трансформований дією її механізму та інструментів. Тобто регулювання міжбюджетних стосунків являє собою певний механізм їх організації та впорядкування. Міжбюджетне регулювання виступає результатом впливу на економіку і проявляється в кількісних показниках споживання основних суспільних послуг територією країни, питомій вазі місцевих бюджетів у державному секторі економіки, ступені перерозподілу через місцеві бюджети валового внутрішнього продукту, рівні дотаційності місцевих бюджетів, обсягах інвестицій органів місцевого самоврядування в розвиток інфраструктури тощо.
Правова основа регулювання міжбюджетних стосунків визначається сукупністю нормативно-правових актів з організації та впорядкування зв’язків у цій сфері між органами управління різних рівнів. Економічні фактори регулювання міжбюджетних стосунків стосуються принципів визначення організаційних основ взаємовідносин між державними органами влади й місцевого самоврядування з приводу розподілу доходів і видатків за рівнями бюджетної системи.
Аналіз зарубіжного досвіду свідчить, що в багатьох країнах створено досить ефективні механізми регулювання міжбюджетних стосунків. Зважене використання досвіду інших країн з реформування міжбюджетних стосунків дозволить виробити для України чіткий алгоритм подальших заходів з удосконалення цієї сфери, що може в багатьох випадках повторювати послідовність перетворень в інших країнах, відрізняючись лише за глибиною та масштабами реформ. Перспектива формування дієвої моделі фіскального федералізму в Україні можлива за умови гармонічного поєднання інтересів центру з місцевими і регіональними.
У другому розділі “Стан регулювання міжбюджетних стосунків в Україні” проаналізовано нормативно-правове забезпечення регулювання міжбюджетних стосунків, досліджено економіко-правові аспекти розподілу повноважень між місцевою та центральною владою, охарактеризовано методи та інструменти міжбюджетного регулювання.
Бюджетна система України за останні десять років зазнала суттєвих змін, а її складова – система міжбюджетних стосунків, практично створювалась наново. Бюджетна система, що залишилась Україні з радянських часів, не відповідала вимогам незалежної держави і була майже повністю несприйнятливою до окремих спроб її реформування. Це пов’язано зі зміною концепції організації державної влади в Україні, її розподілом на законодавчу, виконавчу та судову, а також запровадженням інституту місцевого самоврядування.
Розвиток нормативно-правового забезпечення процесу регулювання міжбюджетних стосунків в Україні можна умовно поділити на два періоди: до і після прийняття Бюджетного кодексу. У перший період (протягом
1992–2000 рр.) принцип самостійності бюджетів усіх рівнів був лише продекларований, а не підкріплений реальними повноваженнями та фінансовими ресурсами, практика регулювання міжбюджетних стосунків не відповідала потребам місцевих органів влади у фінансових ресурсах, враховуючи покладені на них зобов’язання; не базувалася на місцевих фінансових потребах; зменшувала прозорість, передбачуваність і стабільність системи міжбюджетних стосунків; створювала умови для лобіювання інтересів окремих регіонів, використання політичних чинників при розподілі коштів з державного бюджету; посилювала залежність місцевих органів влади від обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету.
Процес становлення системи міжбюджетного регулювання в Україні виявився надзвичайно складним і суперечливим. Навіть після прийняття нової Конституції України її положення стосовно запровадження нової моделі міжбюджетних стосунків тривалий час залишалися нездійсненими (до 2002 року). Головними причинами цього були: відсутність практики законотворення в умовах незалежності держави, невизначеність щодо вибору моделі побудови державних фінансів і ступеня її централізації, слабкість інституту місцевого самоврядування, недостатність теоретичного осмислення сутності процедур та механізмів організації міжбюджетних стосунків.
З прийняттям Бюджетного кодексу зроблені значні кроки у напрямі реформування бюджетної системи, що стало певним фактором стабілізації соціально-економічної та фіскальної ситуації в Україні, подолання суперечностей між різними рівнями влади з приводу розподілу фінансових ресурсів. Водночас у законодавстві залишились проблемні питання, що заважають ефективному функціонуванню системи міжбюджетних стосунків. Багато нарікань викликає закріплений у Бюджетному кодексі розподіл джерел доходів і фінансування видатків з різних бюджетів. Зокрема, він ґрунтується на нечітких й економічно невиважених критеріях. Натомість ефективний розподіл повинен якнайбільше відповідати розмежуванню функціональних повноважень територіальних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Забезпечення бажаного ступеня фіскальної децентралізації та ефективності регулювання міжбюджетних стосунків можливе за умови застосування комплексного підходу до розподілу функціональних повноважень, видаткових зобов’язань та бюджетних доходів між органами управління різних рівнів. З цією метою необхідно розробити чіткий план дій щодо розподілу й закріплення функцій і доходів між різними органами місцевого самоврядування і центральним урядом та його місцевими підрозділами під час проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні.
На сьогодні при реалізації місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування делегованих повноважень виникає низка проблем, зокрема: законодавча нерозробленість основ делегування районними й обласними радами повноважень місцевим державним адміністраціям, що призводить до невизначеності механізмів відповідальності, впливу та контролю за виконанням зазначених повноважень; законодавча нерозробленість інституційних механізмів, що регулювали б взаємозв’язок центральних, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; штучний поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні та делеговані, невизначеність критеріїв розмежування повноважень органів представницької і державної виконавчої влади; незадовільне фінансування делегованих повноважень; нежиттєздатність чинної системи первинного адміністративного устрою України.
Складність процесу реалізації делегованих повноважень зумовлює необхідність пошуку та запровадження дієвих механізмів взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Їх ефективна взаємодія дає можливість регулювати соціально-економічні процеси на відповідних територіях, погоджувати економічні приватні інтереси, інтереси окремих громадян, територій, а у випадку виявлення суперечностей – шукати взаємовигідні шляхи, методи і форми їх усунення. Сутність взаємодії полягає в узгодженні та інтеграції дій на основі консенсусу інтересів сторін з метою найбільш ефективної реалізації функцій кожної з них, досягнення їх стратегічних цілей і вирішення тактичних завдань, що забезпечує стабільність економічного і соціального розвитку регіону та країни загалом.
У результаті дослідження особливостей побудови системи міжбюджетних трансфертів визначено, що вона повинна ґрунтуватись на принципах: справедливості розподілу, передбачуваності, визначеності конкретного обсягу, простоти розрахунку, цільового призначення. Сучасна практика міжбюджетного регулювання використовує широкий набір методів та інструментів, зокрема: закріплені і регулюючі загальнодержавні податки і збори, різні види міжбюджетних трансфертів (умовні та безумовні, пайові й непайові, лімітовані та нелімітовані). Тобто розробка системи трансфертів є складною роботою. Надання трансфертів часто спрямоване на досягнення декількох цілей: виправлення вертикальної незбалансованості, скорочення горизонтальних дисбалансів між багатими і бідними територіями для вирівнювання їх спроможності фінансувати видатки, підтримання зусиль субнаціональних органів управління у збиранні податків, узгодження фіскальних рішень субнаціональних органів управління з пріоритетами центрального уряду. Конкретний вибір застосування того чи іншого інструменту зумовлюється особливостями фінансової системи країни, видами фіскальних дисбалансів та цілями державної політики.
Дослідження зарубіжної і вітчизняної бюджетної практики трансфертного фінансування дало можливість отримати такі результати: 1) з огляду на об’єктивні умови нерівномірності в соціально-економічному розвитку регіонів в Україні проблема горизонтального бюджетного вирівнювання залишається однією із найбільш актуальних. Недостатність фінансових ресурсів, які можуть бути закріпленими за місцевими бюджетами зумовлює і в майбутньому істотну роль міжбюджетних трансфертів у наповненні дохідної частини окремих адміністративно-територіальних формувань; 2) необхідність забезпечення неупередженості та справедливості, мінімізації суб’єктивного чинника в наданні міжбюджетних трансфертів вимагає застосування об’єктивних критеріїв їх розподілу.
Як свідчить світова практика, оптимальним методом цього є застосування формульного підходу. При цьому, на наш погляд, останній, по можливості, повинен враховувати якомога більшу кількість чинників. Зокрема, система показників має включати: відмінності у потребах територій щодо здійснення видатків, відповідно до потреб конкретного регіону та волевиявлення місцевих громад, однак забезпечити дотримання певного мінімального рівня бюджетної забезпеченості в межах країни; компенсувати відмінності між бюджетами різних територій щодо потенційної можливості фінансування видатків; створювати стимули для зростання ступеня використання місцевими органами влади власного дохідного потенціалу; бути стабільною та передбачуваною оптимальним шляхом вирішення проблеми міжбюджетних трансфертів, на нашу думку, є утворення Фонду фінансової підтримки адміністративно-територіальних утворень.
У третьому розділі “Напрями вдосконалення регулювання міжбюджетних стосунків в розвитку місцевого самоврядування” обґрунтовуються шляхи гармонізації міжбюджетних стосунків у контексті адміністративної реформи в Україні, перспективи посилення ролі місцевих бюджетів у процесі фіскальної децентралізації, розробляються заходи з удосконалення інструментарію міжбюджетного регулювання для прискорення соціально-економічного розвитку регіонів.
Формування ефективно функціонуючого державного сектору економіки, зокрема у сфері надання місцевих суспільних послуг, потребує розробки дієвих механізмів регулювання міжбюджетних стосунків. Останні є динамічною системою, яка змінюється під впливом дії різноманітних факторів: пріоритетів державної політики, розвитку інституту місцевого самоврядування, загальноекономічної ситуації, змін у територіальному влаштуванні країни. У державах з перехідною економікою реформування міжбюджетних стосунків ускладнюється тим, що одночасно проводиться декілька суспільно-економічних реформ, які повинні становити систему взаємопов’язаних заходів. На функціонування міжбюджетних стосунків впливають заходи адміністративної, бюджетної, реформи адміністративно-територіального устрою, муніципальної та податкової реформ. У свою чергу, від перебігу міжбюджетної реформи залежить здійснення інших – у першу чергу бюджетної, реформ соціальної та житлово-комунальної сфер.
Ключовим напрямом удосконалення міжбюджетних стосунків має бути чітке розмежування функціональних повноважень і дохідних джерел між органами самоврядування та державної влади. Ці заходи повинні синхронізуватись із проведенням адміністративно-територіальної та податкової реформ. Водночас розробці напрямів реформування міжбюджетних стосунків має передувати глибоке дослідження теоретичних засад їх побудови, визначення загальних принципів організації ефективних систем міжбюджетних стосунків, виявлення причин недосконалості чинної практики їх регулювання. Досконала система міжбюджетних стосунків повинна відповідати наступним загальним умовам. По-перше, бути збалансованою. Це означає, що необхідно чітко визначити підхід до розподілу ресурсів, який повинен відповідати загальним принципам, цілям і напрямам проведення бюджетної політики. По-друге, міжбюджетні стосунки мають стати основою і рушієм проведення державної регіональної політики, більше того, своєрідним провідником державної стратегії в регіонах країни та певною мірою показником результативності впровадження цієї стратегії. По-третє, міжбюджетні стосунки необхідно побудувати таким чином, щоб створити для місцевих органів влади стимул збирати податки і наповнювати бюджет, а також забезпечувати максимальну ефективність використання місцевих ресурсів з метою підвищення якості й обсягів надання суспільних послуг, розвиток приватного сектору та сприяти поліпшенню інвестиційного клімату в регіонах. По-четверте, система міжбюджетних стосунків має бути прозорою.
Система міжбюджетних стосунків повинна забезпечувати:
· економічну ефективність, тобто створення довготермінових стимулів для органів державної влади та місцевого самоврядування проводити структурні реформи, підтримувати конкурентне середовище, сприятливий інвестиційний та підприємницький клімат, сприяти зростанню доходів населення й економічному розвитку відповідних територій;
· бюджетну відповідальність – управління суспільними фінансами від імені та в інтересах населення, при максимально ефективному використанні податкових та інших ресурсів відповідних територій для надання суспільних послуг, прозорості і підзвітності бюджетно-податкової політики, збалансованості всіх стадій бюджетного процесу, підвищення законодавчо встановленої взаємної відповідальності органів влади різних рівнів при розробці і проведенні бюджетної політики;
· соціальну справедливість – вирівнювання доступу громадян, незалежно від місця їх проживання, до основних суспільних послуг і соціальних гарантій;
· політичну консолідацію – досягнення суспільної згоди у питаннях розподілу між органами різних рівнів фіскальних повноважень, створення умов для ефективного виконання органами влади і місцевого самоврядування своїх функцій, сприяння розвитку громадянського суспільства;
· територіальну інтеграцію – забезпечення єдності бюджетно-податкової системи, запобігання виникненню і пом’якшення диспропорцій регіонального розвитку, зміцнення територіальної цілісності країни.
Сучасний етап суспільних перетворень ставить нові завдання перед системою державного управління у сфері регулювання міжбюджетних стосунків. Пріоритетом їх реформування має бути насамперед посилення регулюючої функції, для чого необхідно запровадити єдині методологічні засади розподілу субвенцій капітального характеру між територіями. У цьому контексті відносини центр–регіони потрібно перебудовувати на принципах співробітництва, взаємної відповідальності, узгодження загальнодержавних і регіональних цілей і пріоритетів розвитку, стабільності та прогнозованості, співфінансування проектів і програм, які за своїми масштабами є загальнодержавними. Фінансові ресурси держави, що виділяються на стимулювання регіонального розвитку, потрібно концентрувати насамперед на підтримці депресивних територій, інвестуванні в інфраструктуру.
Не меншу увагу необхідно приділяти і соціальній функції міжбюджетних стосунків, для посилення якої має бути збільшено частку прямих соціальних витрат у загальних видатках як державного, так і місцевого бюджетів, запроваджено оцінку бюджетних видатків на основі вартісних та якісних стандартів надання суспільних послуг.
Важливий блок заходів з реформування міжбюджетних стосунків становлять завдання щодо децентралізації й розмежування функцій між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування різних рівнів та відповідного розподілу доходів між державним й місцевими бюджетами. Виконання поставлених завдань нерозривно пов’язано з проведенням адміністративно-територіальної та податкової реформ.
Системи фіскальної децентралізації не можуть бути однаковими в різних країнах. Фіскальна децентралізація має як недоліки, так і переваги, баланс між ними визначає ступінь адекватності фіскальної децентралізації для кожної окремої країни. При здійсненні політики фіскальної децентралізації необхідно забезпечити правильний порядок реформ. Спочатку органам місцевого самоврядування повинні бути надані повноваження із розподілу ресурсів, і тільки потім необхідно визначати повноваження в дохідній частині. Перша причина важливості зазначеного полягає в тому, що центральний уряд повинен виявити потреби у витратах для кожного рівня управління, перш ніж вирішувати питання з розподілу доходів. Другою причиною є те, що економічно ефективний розподіл доходів вимагає знання порядку розподілу витрат.
Центральний уряд повинен контролювати та оцінювати процеси децентралізації. Для більшості країн, що розвиваються, характерні більш централізовані фінансові системи, причому дуже ймовірно, що такий рівень централізації буде зберігатись протягом досить тривалого часу. „Контрольований” і поступовий процес фіскальної децентралізації повинен здійснюватись під керівництвом центрального уряду, особливо в таких питаннях, як встановлення єдиної системи фінансової звітності, правил проведення аудиту, вимог відкритості в процедурі запозичення, а також визначення умов надання більшої свободи щодо витрати ресурсів, коригування формул виділення трансфертів і, нарешті, встановлення розумних лімітів на залучення позик. Крім того, у деяких сферах органам місцевого самоврядування потрібна технічна допомога. Органи місцевого самоврядування найнижчих рівнів особливо потребують допомоги з таких питань, як бухгалтерський облік, казначейство, збір податків, обробка даних і оцінка проектів.
У контексті системного реформування міжбюджетних стосунків в Україні завдання зі створення ефективних механізмів фінансового забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування перш за все полягають у наступному: необхідно розширити власні джерела доходів місцевих бюджетів; статусу власних повинні набрати не тільки закріплені за місцевими бюджетами податки і доходи, а й такі регуляційні доходи, як податок на прибуток підприємств і податок з доходів фізичних осіб.
Важливим кроком на шляху зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, встановлення реальної фінансової самостійності органів місцевого самоврядування є надання їм права запроваджувати власні місцеві податки і збори. Досвід окремих країн свідчить, що ці системи повинні відзначатись розмаїтістю і гнучкістю використовуваних фіскальних інструментів.
Для посилення ролі міжбюджетних трансфертів у впливі на соціально-економічний розвиток регіонів доцільним вбачається здійснення комплексу заходів, що полягають у наступному: внести зміни до Бюджетного кодексу з метою закріплення визначених доходів державного бюджету як джерел фінансування субвенцій на здійснення інвестиційних проектів, що надаються місцевим бюджетам (наприклад, частка ПДВ або податку на прибуток); розробити і впровадити концепцію розвитку регіональної інфраструктури (регіональні банки розвитку, агентства регіонального розвитку), що дасть можливість ефективно використовувати кошти на фінансування інвестиційних проектів. |
