КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність наукової проблеми, визначено методологічні рамки дослідження, його мету й завдання, наукову новизну, об’єкт і предмет, висвітлено практичну значущість результатів дослідження, наведено дані про їх апробацію й впровадження.

У першому розділі - „Теоретико-методологічні та історичні засади дослідження взаємодії органів державної влади і ЗМІ”- проведено історико-джерелознавчий аналіз дослідження проблеми взаємодії ОДВ і ЗМІ провідними науковцями, розглянуто місце ЗМІ в системі суспільної комунікації в умовах демократизації державного управління. На прикладі Польщі і ФРН проаналізовано особливості взаємодії органів державної влади і засобів масової інформації в демократичних країнах.

Історико-джерелознавчий аналіз взаємодії ОДВ та ЗМІ засвідчив, що дана проблема характеризується різноманітністю підходів до філософії свободи слова та доступу до інформаційних джерел. Як правило, вони реалізуються в державних регулятивних нормах (законодавстві) і саморегулятивних нормах працівників ЗМІ і працівників системи ПР (етичних, професійних кодексах). Виходячи з аналізу концепцій діяльності преси, розроблених Ф.Сібертом, Т.Петерсоном і У.Шраммом та опрацьованих Т.Репковою, автор робить висновок, що у сфері інформаційної політики України переважають підходи, що базуються на демократичній соціалістичній концепції, яка враховує плюралізм думок та втручання держави в діяльність ЗМІ „в ім’я захисту інтересів народу”. В процесі взаємодії зі ЗМІ органи державної влади, на нашу думку, спираються здебільшого на комунітаристські концептуальні підходи (описані, зокрема Дж.Мерілом та О.Вороніною) і концепцію розвитку та суспільної відповідальності ЗМІ (описані Я.Засурським та С.Михайловим). У системі мас-медійної діяльності набувають поширення лібертаріанські концептуальні підходи. Водночас окремі норми, що регулюють діяльність ЗМІ України, є свідченням прагнення влади регулювати їх діяльність виходячи з принципів авторитарної концепції або концепції суспільної відповідальності мас-медіа. Загальний висновок дослідників полягає в тому, що жодна з концепцій діяльності преси не може бути застосована в чистому вигляді. Такий самий висновок можна зробити і щодо системи взаємодії влади і ЗМІ, зокрема в аспекті створення регулюючих норм.

На основі вивчення наукових праць вітчизняних та зарубіжних вчених за темою дослідження автором з’ясовано, що в системі державного управління проблема взаємодії ОДВ та ЗМІ здебільшого розглядається з точки зору пропагандистського впливу, коли ЗМІ використовуються як засіб втілення державної політики та формування іміджу органів державної влади. В теорії сучасного державного управління проблема концептуальних засад взаємодії ОДВ України і ЗМІ в умовах демократизації державного управління комплексно не досліджувалася. У більшості праць з цієї тематики ЗМІ розглядаються як інструмент забезпечення ефективного впливу при створенні позитивного іміджу органів державного управління або як об’єкт ПР-діяльності. Зазвичай органи влади в системі відносин влади та ЗМІ сприймаються з позиції забезпечення правових засад, владних приписів та стримувань. Усі ці підходи були актуальні для перехідного періоду, проте вони не відображають особливості взаємодії ОДВ і ЗМІ в умовах демократизації державного управління.

У розділі зазначено, що вектор дослідження інформаційної політики України, а в цьому ракурсі й підходів до взаємодії ОДВ і ЗМІ, тільки в останні роки змістився з пропагандистської моделі до комунікаційної. В цьому плані заслуговує на увагу дослідження Н.Дніпренко, в якому проаналізовано та розширено схему такої зміни інформаційної парадигми в державному управлінні інформаційною сферою. Система інституалізації зв’язків з громадськістю як цілісний державно-управлінський інститут, який відіграє особливу роль у становленні громадянського суспільства і демократизації державно-управлінських відносин, вперше комплексно розглянута в дослідженні Ю.Работи.

У контексті проблеми взаємодії ОДВ і ЗМІ автором проаналізовано зміст дефініцій, що визначають її суть (зокрема „паблік рілейшнз” і „взаємодія”). Так, зроблено висновок, що трактування ПР-діяльності як „прагнення налагодити контакт” та “встановлення зв’язків” є вузьким і вихолощує її головну функцію, яка відображена в ключовому слові „взаєморозуміння”. Порівнюючи поняття „паблік рілейшнз” і „взаємодія”, зазначимо, що „паблік рілейшнз” – більш широке поняття, яке позначає засоби взаємодії та дає відповідь на запитання: „як працювати?”. „Взаємодія” ж вказує на методи співпраці і відповідає на запитання: „яким чином співпрацювати?” в інформаційному полі.

Теоретико-методологічний аналіз ЗМІ як складової системи суспільної комунікації засвідчив, що в процесі демократизації державного управління їх роль постійно зростає, а в умовах розвитку інформаційного суспільства стає все більш визначальною. Комунікація як двосторонній процес завжди відбувається під впливом зовнішнього середовища. Тому взаємодію ОДВ і ЗМІ як комунікаційний процес доцільно розглядати в контексті впливу з боку соціального оточення, який відчувають обидва суб’єкти комунікації – влада і ЗМІ.

Для розуміння місця та ролі ЗМІ у цьому процесі та їх особливостей в інформаційному суспільстві пропонуємо виходити з наукового визначення комунікації як опосередкованої та цілеспрямованої взаємодії двох суб’єктів. Оскільки під час комунікації виникає „опосередкована та/або цілеспрямована взаємодія”, ЗМІ в цьому процесі можуть бути як впливовими акторами, так і просто посередниками. Українська дослідниця Н.Костенко об’єднує парадигми підходів до вивчення масової комунікації у тези, які відображають силу чи слабкість впливу мас-медіа на ціннісні системи суспільства, і стверджує, що ЗМІ відіграють роль соціального інституту, який залежить від інших інститутів суспільства і перебуває під їх впливом. Це, зокрема, контроль з боку влади, тиск з боку капіталу та економічних структур, а також залежність від виконання функцій виховання та розвитку суспільства, формування громадської думки та уподобань аудиторії. Однак усі ці залежності не виключають свободи і автономності мас-медіа стосовно їх впливу на основи існуючого соціального порядку та формування нових ціннісних орієнтацій.

Аналіз функціонування ЗМІ в країнах розвинутої демократії, вивчення нормативно-правової бази регулювання їх діяльності та сталих моделей взаємодії органів державної влади і ЗМІ засвідчує, що здебільшого ці процеси визначаються рівнем розвитку свободи слова, доступу до інформаційних джерел, впливу економічної незалежності ЗМІ на якість та об’єктивність новин. Інформаційна робота в цих державах будується на концептуальних засадах свободи слова та думок, чесної та відкритої інформації, що надходить від органів державної влади.

У висновках до розділу зазначено, що в більшості досліджень з цієї проблематики засоби масової інформації розглядаються як інструмент забезпечення ефективного впливу з боку органів державної влади України при створенні їх позитивного іміджу або як об’єкт ПР-діяльності. Зазвичай органи влади в системі відносин влади та ЗМІ сприймаються з позиції забезпечення правових засобів, владних приписів та стримувань, створення умов діяльності, а ЗМІ – з позиції ретранслятора владних ідей.

 У другому розділі – „Інформаційна діяльність органів державної влади  України в процесі демократизації державного управління” – здійснено інституціональний аналіз сучасного стану інформаційного простору України, визначено тенденції його розвитку, розглянуто трансформацію теорії і практики концептуальних підходів до взаємодії ОДВ і ЗМІ в умовах демократизації державного управління, політико-правові, ідеологічні та економічні аспекти цієї взаємодії.

 За роки незалежності України кількість державних і недержавних структур, які є суб’єктами комунікативного процесу, суттєво зросла. Суб’єктами інформаційного обміну в публічному інформаційному просторі виступають вже не тільки ЗМІ та журналістське середовище, а й державні структури (прес-служби, ПР-агенції, інформаційно-аналітичні та моніторингові комітети), громадські організації та ін. У розділі проаналізовано тенденції  змін в інформаційному просторі України, які відбулися протягом останніх років.

Оскільки юридичного тлумачення дефініції „інформаційний простір” в законодавстві України поки що не існує, аналіз проводився на основі визначення, запропонованого А.Барановим, згідно з яким до інформаційного простору держави включають усі сфери комунікації. Отже, до інформаційного простору держави ми відносимо всі типи ЗМІ, Інтернет-середовище, книговидання, бібліотечну справу, кіноіндустрію, теле- та радіокомунікацію, а також усі типи зв’язку і державні структури, які працюють з інформацією.

Інформаційний простір України як самостійний національний простір сьогодні фактично ще тільки формується. Його розвиток відбувається під впливом демократичних тенденцій та змінюється внаслідок економічних і соціальних трансформацій українського суспільства. Автором детально розглянуті окремі сегменти інформаційного простору України, що є предметом дисертаційного дослідження і з якими переважно взаємодіють органи державної влади задля поширення інформації про свою діяльність.

За результатами аналізу зроблено висновок про те, що нинішній стан українських ЗМІ віддзеркалює особливості перехідного періоду. Він характеризується: відсутністю розуміння медіа як "бізнесу"; наявністю атавізму у вигляді державної власності на ЗМІ; зміною фінансової залежності ЗМІ на політико-редакційну; незаангажованістю мас-медіа із залученням іноземних інвестицій. У розділі узагальнено і обґрунтовано критичні проблеми сучасного інформаційного простору України, зокрема: консолідація й укрупнення видавничих компаній; концентрація ЗМІ у власності кількох впливових політико-фінансових груп; непрозорість власності у медіа; відсутність національної системи суспільного мовлення, структурованої нормативно-правової бази для завершення реформування національної інформаційної сфери.

            На основі дослідження визначені основні тенденції формування сучасного інформаційного простору України: активний розвиток ринку незалежних ЗМІ, які є власністю суб’єктів підприємницької діяльності; невідповідність між витратами на утримання ЗМІ (переважно комунальних або місцевих) з державних бюджетів усіх рівнів та їх рейтингом і накладами; поява на медіа-ринку іноземних інвесторів; активний розвиток телевізійного ринку, запровадження цифрового телебачення. Визначальною тенденцією формування сучасного цивілізованого ринку ЗМІ є розвиток рекламного ринку, який відіграє значну роль у становленні незалежної преси в Україні.

У сучасну інформаційну епоху виокремлюють два світоглядних підходи до формування інформаційної політики держави (Т.Ратувухері): державно-політичної та національно-державної доцільності, за якого народжуються політико-ідеологічні крайнощі (фашизм, більшовизм, націонал-патріотизм), та інформаційного суспільства, який дає змогу обговорювати і піднімати питання свободи слова, права на інформацію та інтелектуальну власність. Законодавчі документи, прийняті за часи незалежності України, свідчать, що наша держава декларує світогляд інформаційного суспільства. Тому автор дослідження пропонує формувати концепцію інформаційної політики виходячи із світоглядного підходу, де головною складовою взаємодії ОДВ зі ЗМІ визначено законодавче регулювання їх діяльності.

 У розділі проаналізовано шляхи становлення системи законодавчого регулювання державної інформаційної сфери. Зокрема зазначається, що сучасне інформаційне законодавство України потребує кодифікації та узгодження з політичними, психологічними та ментальними особливостями українського суспільства. В Україні відсутня цілісна Концепція інформаційної політики як стратегія розвитку національної інформаційної сфери. Вона, на думку автора, могла б стати оптимальною формою налагодження складних інформаційних відносин між громадянами, суспільством і державою. Створення такого документа сприятиме плануванню, структуруванню і систематизації діяльності ОДВ з регулювання інформаційної сфери та закріпленню обов’язкових вимог щодо діяльності всіх суб’єктів інформаційного ринку. Механізмом виправлення інформаційного дисбалансу між громадянами та державою може стати закон про доступ до публічної інформації. Мета закону – сприяння максимальному розкриттю інформації в інтересах громадськості, реалізація права кожної особи на вільний доступ до інформації та забезпечення ефективного механізму його захисту. В цьому законі можна також передбачити створення громадської ради з питань діяльності ЗМІ та запровадження посади уповноваженого з питань інформації.

Система взаємовідносин влади та засобів масової комунікації аналізується автором у трьох аспектах: 1) політико-ідеологічному – взаємовідносини ОДВ і ЗМІ розглядаються з позиції використання владою медіа-систем для „збереження державних структур суспільства” та розуміння природи ЗМІ як форми виробництва і як форми ідеологічного впливу (виходячи з дуалістичної природи ЗМІ); 2) політико-законодавчому – ЗМІ розглядаються як системи, що регулюються законодавством, з урахуванням вимог національної безпеки та забезпечення національних інтересів; 3) економічному – ЗМІ сприймаються як структура виробництва на ринку з урахуванням видатків та прибутків цього ринку в системі ВВП та економічних інтересів держави. Ці підходи пропонуються автором як концептуальна основа взаємодії ОДВ і ЗМІ України в умовах демократизації державного управління.

У висновках до розділу зазначено, що проблеми, пов’язані з розвитком та управлінням інформаційною сферою України, можуть бути вирішені шляхом удосконалення законодавчого регулювання інформаційного простору, його структуризації й постійного моніторингу, визначення та законодавчого закріплення функцій учасників інформаційної сфери з боку держави. Розглянуті автором концептуальні засади інформаційної політики пропонується враховувати при формуванні нових підходів до діяльності ОДВ в інформаційному просторі. Зазначається, що Концепція інформаційної політики може бути реалізована та представлена в Інформаційному кодексі України, в якому будуть визначені конкретні дефініції та узгоджені законодавчі механізми взаємодії ОДВ і ЗМІ. Це дасть змогу уникнути непорозумінь у трактуванні законодавчих норм та врегулювати взаємовідносини як у самому інформаційному середовищі, так і у взаємовідносинах ОДВ і ЗМІ, а також чітко окреслить рівень відповідальності ОДВ стосовно їх взаємодії з інформаційним середовищем.

Третій розділ – „Оптимізація інформаційної співпраці органів державної влади і ЗМІ” – присвячений аналізу інформаційної відкритості, порядку і правил надання інформації органами державної влади через систему зв’язків з громадськістю в ОДВ України з точки зору ефективності їх діяльності.

Узагальнюючи пропозиції щодо оптимізації взаємодії ОДВ зі ЗМІ в умовах демократичного плюралістичного ринку ідей та думок, автор констатує, що сьогодні арсенал засобів взаємодії спеціальних підрозділів в ОДВ (особливо в місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування) дещо звужений. Для його розширення потрібні універсальні рекомендації організаційно-методичного характеру та дотримання демократичних принципів взаємодії ОДВ і ЗМІ, які б передбачали формування у працівників спеціальних підрозділів ОДВ по роботі зі ЗМІ та громадськістю навичок планування інформаційної роботи та проведення інформаційних кампаній, вміння діяти в надзвичайних ситуаціях тощо. Систематизація цієї роботи необхідна для того, щоб зберегти базові засади діяльності органів державної влади. Автор пропонує також розробити певні організаційно-методичні правила навчального характеру, які б одночасно відігравали роль своєрідних "хоронителів пам'яті" певного арсеналу засобів та методів взаємодії ОДВ і ЗМІ.

             Потреба в науковому обґрунтуванні оптимізації співпраці ОДВ і ЗМІ підтверджується і результатами експертного опитування та дослідженнями, які проводились громадськими організаціями, журналістами та органами державної влади України впродовж 2003-2007 рр. і стосувалися питань відкритості органів державної влади, доступу до інформації ОДВ з боку громадськості, ефективності взаємодії між працівниками спеціалізованих підрозділів зв’язків з громадськістю в ОДВ, журналістами та громадськістю. В розділі проаналізовані дані дослідження, проведеного Українським незалежним центром політичних досліджень, „Інформаційна відкритість сайтів органів державної влади України”, в якому зроблено висновок про те, що сайти органів влади не враховують потреби громадян.

Аналіз результатів опитувань, проведених Фондом „Європа ХХІ” в рамках проекту „Зміцнення демократії участі шляхом поліпшення доступу до інформації”, підтвердив припущення про наявність браку соціально значущої інформації, зокрема інформації про правила та можливості отримання соціальних послуг громадянами з боку органів державної влади України, а також про їхні права та механізми реалізації цих прав. Дослідження „Оцінки спроможності структурних підрозділів з питань взаємодії зі ЗМІ та зв’язків з громадськістю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади виконувати свої функції на належному рівні”, проведене Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України за підтримки проекту Світового банку „Діалог для реформ”, послужило підтвердженням думки про те, що структурні підрозділи ОДВ, які покликані надавати більш широку інформацію суспільству та налагоджувати взаємодію зі ЗМІ та громадськістю, неспроможні повною мірою виконувати свої функції відповідно до вимог вироблення публічної політики в умовах демократичного врядування. Чинники, які в першу чергу перешкоджають ефективній взаємодії органів виконавчої влади зі ЗМІ, представлені в експертному опитуванні "Аналіз ефективності існуючих форм співпраці влади зі ЗМІ та пошук нових механізмів взаємодії, які задовольнятимуть потреби журналістів у відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади", що проводилось на замовлення Секретаріату Кабінету Міністрів України Центром стратегічного аналізу економічних перетворень.

 У процесі роботи над дисертацією автором було проведено власне експертне опитування щодо концептуальних підходів до взаємодії влади і ЗМІ та удосконалення ефективності цієї взаємодії, в якому взяли участь представники менеджменту ЗМІ, журналісти, науковці, державні службовці інформаційної сфери. Узагальнюючи експертні позиції, можна зробити висновок, що конструктивація конфлікту між владою та ЗМІ в контексті забезпечення національних інтересів та розвитку публічної сфери може бути досягнута за умов: розуміння сторонами необхідності дотримання партнерських відносин між владою та ЗМІ на засадах взаємоповаги та врахування моральних цінностей; чіткого законодавчого регулювання діяльності ЗМІ; створення прозорого ринку ЗМІ; виконання функції громадського контролю з боку ЗМІ та прозорості і підзвітності діяльності з боку ОДВ; невтручання влади в діяльність ЗМІ; введення інституту омбудсменів у ЗМІ; прийняття закону про свободу доступу до інформації.

Експертні оцінки дають підстави зробити висновок про те, що оптимізація інформаційної співпраці органів державної влади і ЗМІ в умовах демократизації державного управління полягає в реалізації трьох головних складових: а) визначенні ідеологічних постулатів (концепції); б) організаційній структурованості функцій державних органів, що відповідають за діяльність ЗМІ; в) досягненні професійної досконалості працівниками спеціальних державних підрозділів (прес-служб, прес-секретарів, відділів по зв’язках із ЗМІ), а також державними службовцями, які часто відіграють роль носіїв новин.

У розділі обґрунтована необхідність підготовки спеціального теоретико-практичного курсу для системи підготовки державних службовців щодо методів, засобів та шляхів ефективної взаємодії представників влади, громадськості, політиків, бізнесменів та інших учасників політичної комунікації зі ЗМІ з урахування особливостей їх діяльності; запропоновані організаційно-методичні аспекти формування нових підходів до взаємодії ОДВ і ЗМІ.