РОЗВИТОК ЄВРОПЕЙСЬКОГО УПРАВЛІННЯ В КОНТЕКСТІ ВПЛИВУ НА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, подано стислу характеристику сутності та стану розробки наукової проблеми, що вирішується; указано на зв’язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, зав­дання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано вико­ристані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількість публікацій за темою та розкрито структуру роботи.

У першому розділі – “Аналіз сучасного стану розвитку європейської інтегра­ції” – висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесу євро­пейської інтеграції як основи європейського управління; досліджено розвиток теоретичних та методологічних засад європейської інтеграції в сучасній науковій думці; розкриті державні стратегії європейського вибору України; обґрунто­вано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Аналіз концептуальних і теоретичних підходів до вивчення процесу європейської інтеграції, природи та функціонування Європейського Союзу, а саме: функціонального, трансакціонального, неофункціонального, між­уря­до­вого, взаємозалежності, внутрішніх політичних процесів, ліберального міжурядового, багаторівневого правління, порівняльної політики, історичного інституціоналізму та нового інституціоналізму, з одного боку, засвідчує багатовимірність, багатогранність, комплексність, складність та динамічну еволю­ційність методологічної основи дослідження європейських реалій, а з другого – наявність фундаментальних теоретико-прикладних засад євроінтегра­ційного процесу як основи європейського управління. Виявлені підходи поділяють на категорії, виходячи з того, що за їх допомогою намагаються аналізувати й пояснювати. Установлено, що найпоширенішою є класифікація, за якою розрізняються: велика теорія, що намагається пояснювати процес інтеграції в цілому; мезотеорія (або середній ряд), яка робить спробу пояснювати аспекти функціонування ЄС (більшість теорій середнього ряду зосереджується, зокрема, на процесах політики); концептуалізація, що намагається охопити сутність ЄС у концептуальних термінах.

Визначено цілу когорту відомих західних теоретиків європейської інтеграції, до якої належать Д.Мітрані, К.Дойч, Е.Хаас, Л.Ліндберг, С.Шайн­гольд, Ф.Шміттер, С.Хоффманн, Ж.Ґаррет, Р.Кеохайн, Ж.Най, В.Уоллес, Г.Уол­лес, К.Вебб, С.Булмер, У.Сендолц, Д.Зайсман, Е.Моравчік, Г.Маркс, А.Збро­джіа, Д.Річардсон, Д.Вайлер, Е.Штейн, Д.Марч, Д.Олзен, К.Селен, С.Штейнмо, К.Армстронг, П.Піерсон, Дж.Трангольм-Міккельсен, А.Барлей, У.Maттлі, А.Міл­вард, Дж.Грієко, Д.Вінкотт, А.Форстер, А.Світ, С.Джордж, Дж.Maтларі, О.Валей, Б.Розамонд, М.О’Нейл, В.Шнайдер, Р.Родос, С.Гайкс, науковий доробок яких становить потужну теоретико-методологічну базу сучасних процесів у сфері європейської інтеграції.

Виявлено тенденцію до наукового пошуку в рамках великої теорії євро­пейської інтеграції, у якому лідирували американські вчені і який розпочався в 1950-х рр. після заснування Європейських Спільнот. Із середини 1980-х рр. ХХ ст. цей пошук був настільки інтенсивним, що спричинив дискусії про нові якості інтеграції та особливості її розвитку у складніших форматах, суть яких зво­дилася до двох домінуючих у теорії європейської інтеграції концепцій ранніх років: неофункціоналізму й міжурядовості. Неофункціоналістська концепція інте­грації, в основу якої покладено функціоналізм, зосереджує увагу на ру­шійних мотивах і чинниках функціонального й просторового поширення євро­пейської інтеграції. Згідно з теорією міжурядовості, що походить із реа­лістичної традиції в межах теорії міжнародних відносин, національні держави та їх уряди вважаються ключовими “акторами” в міжнародних справах.

Установлено, що у цей самий період широко використовувалися досягнення в межах теорії взаємозалежності, яка, хоч і не цілком зосереджена на європейській інтеграції, однак намагається пояснити причини й перебіг інтегра­ційного процесу. Теорія взаємозалежності розглядає як одну з основних складових європейської інтеграції не стільки її внутрішні елементи, скільки зовнішні фактори.

З’ясовано особливості теорії “середнього діапазону”, яка, виражаючи специфічні аспекти процесу європейської інтеграції, зазвичай зосереджується на тому, як функціонує ЄС, і передбачає два найважливіших підходи стосовно політики ЄС: новий iнституціоналізм і мережі політики. Новий інсти­ту­ціоналізм, стверджуючи, що у визначенні й досягненні кінцевих результатів ключову роль відіграють інституції ЄС, передбачає три аналітичних підходи: історичний інституціоналізм, раціональний вибір інституціоналізму й соціо­ло­гічний інституціоналізм. Підхід “мережі політики” використовується для відображення й аналізу процесів і результатів політики ЄС.

Установлено, що питання європейської інтеграції та реалії функціо­нування Європейського Союзу, національних систем державного управління постійно перебувають у центрі уваги передусім таких зарубіжних учених, як М.Азнар, Д.Ален, Г.Атаманчук, Д.Байєрс, Ж.Берко, Ж.Бландіньєр, Ф.де Брюке, A.Вебер, В.Весселс, Дж.Вигнон, К.Вінсенці, В.Волес, Г.Волес, Т.Вюртенбергер, Г.Гайбах, Д.Галліган, A.Гатьє, М.Гердеген, K.Гоетц, С.Гофман, С.Гоці, Г.Граббе, Ф.Гюнтер, К.Деммке, Д.Дінан, Г.Дірікс, Ч.Зіллер, Л.Ентін, К.Ердман, С.Кашкін, В.Кернз, С.Корец, Л.Крам, К.Ласок, Ж.Марку, П.Моргос, E.Мортен, C.Ніццо, Н.Нугент, Ж.-Л.Поже, П.Понзано, Г.Райт, А.Сендон, Г.Сідентопф, Д.Сімон, А.Татам, Б.Топорнін, Д.Файхурст, Ж.Ле Шательє, Ф.Шарпф та ін.

Різноманітні питання теорії і практики європейської інтеграції в контексті певних проявів її впливу на державне управління в Україні та актуальні проблеми національної системи державного управління досліджують вітчизняні вчені: В.Авер’янов, О.Андрійко, Ю.Бажал, Я.Базилюк, М.Білоусов, М.Борсук, З.Варналій, О.Власюк, Л.Гайдуков, А.Гальчинський, В.Геєць, В.Гор­булін, Р.Давидов, І.Бураковський, В.Денісов, С.Веселовський, С.Годун, Я.Жаліло, В.Кампо, М.Квят­ковський, І.Коліушко, О.Копиленко, В.Копійка, В.Кравченко, В.Крисаченко, В.Куйбіда, О.Кушніренко, О.Лит­виненко, Е.Лі­банова, О.Малиновська, В.Манжола, П.Мартиненко, М.Ми­кіє­вич, Т.Мотренко, В.Мунтіян, В.Муравйов, В.Опришко, А.Омельченко, О.Пав­люк, Ю.Пахомов, І.Піляєв, Р.Петров, С.Пирожков, М.Пітцик, В.Посе­ль­ський, М.Пухтинський, М.Селівон, А.Селіванов, В.Сороко, М.Степико, А.Ткаченко, А.Ткачук, В.Токовенко, А.Фас­то­вець, Є.Фишко, А.Філіпенко, О.Чалий, В.Шамрай, В.Шаповал, Ю.Шемшученко, Т.Шин­каренко, Л.Шкляр, Г.Яворська та ін.

Акцентовано увагу на дослідженнях учених Національної академії державного управління при Президентові України, які вивчають актуальні проб­леми реформування державного управління в Україні в контексті євро­пейської інтеграції. Це такі вчені, як В.Бакуменко, В.Бодров, В.Борденюк, В.Ва­ку­ленко, В.Воротін, С.Дубенко, Ю.Кальниш, О.Кілієвич, В.Князєв, І.Козюра, С.Кравченко, І.Кравчук, О.Лебединська, В.Луговий, В.Майборода, С.Май­борода, І.Надольний, Г.Немиря, Н.Нижник, О.Оболенський, С.Озірська, О.Оржель, О.Палій, А.Пойченко, В.Понеділко, Н.Протасова, О.Пухкал, Я.Ра­диш, В.Ребкало, В.Рижих, І.Розпутенко, В.Романов, О.Романюк, С.Серьогін, Г.Сит­ник, В.Ску­ратівський, І.Солоненко, Ю.Сурмін, В.Трощинський, А.Че­мерис, Ю.Шаров, В.Юрчишин та ін.

У контексті дослідження вищеназваних проблем особливе значення надається вивченню державних стратегій європейського вибору України. Виявлено, що головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі є отримання статусу асоційованого члена ЄС, а стратегічною метою України – набуття повноправного членства в ЄС. Стратегії європейського вибору України класифіковано на такі, що розроблені й ухвалені в період до початку 2005 р. і після нього, а також на такі, що за своїм змістом поділяються на загальні та конкретні.

Установлено, що європейська інтеграція є закономірним соціальним процесом, який відбувається завдяки різним впливам, зокрема й управлінським, стосовно різних сфер суспільного життя в державах-членах ЄС, у державах-кандидатах і в державах-претендентах на вступ до ЄС. Показано, що ви­никнення в процесі євроінтеграції різних проблем зумовлює потребу в їх успіш­ному розв’язанні, яке здійснює європейське управління через свою орга­нізаційну основу – інституційну систему. Доведено, що в цих управлінських відносинах інституції ЄС є суб’єктом управління стосовно держав-членів ЄС, держав-кандидатів і держав-претендентів на вступ до ЄС, які відіграють роль об’єкта управління. Суб’єкт та об’єкт європейського управління виявлені з допомогою підходу, який сприяв концептуальному розумінню того, що процес європейської інтеграції передбачає відповідні відносини між Європейським Союзом як міждержавним утворенням, з одного боку, та державами-членами, державами-кандидатами й державами-претендентами – з другого.

Здійснено теоретико-методологічний аналіз сутності й особливостей європейського управління як явища процесу європейської інтеграції шляхом з’ясування суспільно-політичної природи ЄС у контексті його державного устрою та форми правління.

Дослідження державного устрою Євросоюзу дають підстави ствер­джувати, що він більшою мірою є державою, ніж недержавою, і має два рівні: рівень держав-членів (національний рівень) і рівень союзу держав-членів (над­національний рівень). З огляду на це європейське управління має певні ознаки державного управління й складається з національного та наднаціонального рівнів.

Дослідження суспільно-політичної природи європейського управління крізь призму форми правління показало, що в Європейському Союзі функціонує форма правління, у якій поділ влади не лише відбувається за оригінальною схемою, а й постійно розвивається. Цей поділ забезпечує, з одного боку, повну незалежність законодавчих, виконавчих і судових органів ЄС, а з другого – припускає суміщення цими органами законодавчої, вико­навчої та судової функцій. Виявлено, що в процесі розвитку інcтитуційна система ЄС як організаційна основа європейського управління набула певних особливостей, зокрема суміщення функцій, поліцентричності структури, розподіленої лояльності та поділу влад.

З урахуванням сутності й особливостей європейського управління запропоновано таке його визначення: європейське управління – це правила, процедури й дії суб’єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності.

У другому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження євро­пейського управління” – здійснено класифікацію й аналіз цілей Європей­сь­кого Союзу; досліджено його компетенційний механізм як одну з умов розвитку європейського управління та розкрито концептуально-нормативну обумов­леність розвитку європейського управління.

Застосовано підхід, за яким у європейському управлінні виявлено своєрідне “дерево цілей”, закріплених у засновницьких договорах спочатку Європейських Спільнот, а потім і Європейського Союзу. Це дало змогу встановити цільову спричиненість європейського управління. Показано, що у поєднанні із повноваженнями, компетенціями й функціями цілі виступають потужними мотиваторами євроінтеграційних дій.

Виявлено зв’язок між цілями і функціями в європейському управлінні. Завдяки цьому запропонована нова логічна схема для європейського управління з урахуванням поширеної в теорії й практиці державного управління формули, згідно з якою цілі й функції взаємо­обумовлені: цілі мають давати відповідь на запитання “що робити?”, а функції – “як робити?”. Дисертант увів у дану формулу як елемент запитання “де роби­ти?”, тобто на якому рівні – наднаціональному, національному, регіональному чи місцевому. Такий підхід базується на широко застосовуваній в європей­ському управлінні концепції багаторівневого управління та на повноваженнях і компетенціях, якими наділений кожний із зазначених рівнів: ексклюзивних (виняткових), які поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти можуть ухвалюватись лише Спільнотою/Союзом; конкурентних, які є найтиповішим різновидом у межах ЄС; паралельних, що поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматись і ЄС, і державами-членами (антимонопольне право, політика в галузі наукових досліджень і технологій, регіональна політика).

Дисертантом установлено своєрідний “діючий тандем” між цілями ЄС, з одного боку, та повноваженнями й компетенціями ЄС – з другого, в якому для до­сягнення цілей використовуються повноваження й компетенції із засто­су­ванням принципу субсидіарності й пропорційності. Показано, що завдяки цьому на практиці досягається досить ефективна співвіднесеність засобів із цілями.

Застосовано теоретико-правовий підхід, завдяки якому дослідження концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління здійснено за трьома напрямами: вивчення нормативно-правових засад розвитку європейського управління; класифікація джерел права Європейського Союзу та виявлення їх впливу на ефективність європейського управління; типологія принципів європейського управління як відображення дії acquis communautaire (тобто політико-правового доробку ЄС). Такий підхід зумовлений передусім досить складною природою права ЄС, яке в широкому розумінні включає всі правові норми, що діють у Євросоюзі (відоме як acquis communautaire), а у вузькому – правові норми первинного й похідного (або вторинного) законодавства.

Показано, що нормативно-правові засади розвитку європейського управ­ління, по суті, ґрунтуються на положеннях первинного неофункціоналізму, який передбачав спочатку “правову пов’язаність” між собою держав-членів Європейських Спільнот, а потім – і між самими Європейськими Спільнотами. Нормативно-правові засади мають відмінність, яка випливає із правової сутності Європейської Спільноти: вищезгадана сукупність правових норм ЄС (acquis communautaire) як структурована система послідовно й цілеспрямовано знаходила відображення й закріплювалася в засновницьких договорах стосовно інституційної системи як основи врядування, правління, управління. Саме спільна розробка й ухвалення відповідними інституціями через автономні правові механізми правових джерел, а потім і їх практичне впровадження в життя цими самими інституціями згідно із встановленими процедурами є сутнісною основою концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління.

Виявлено характерні особливості нормативно-правових засад розвитку євро­­пейського управління, відображені, по-перше, у природі права Європейського Союзу, зокрема у верховенстві щодо національних правових систем держав-чле­нів, та в прямій дії всіх положень, що застосовуються до цих держав-членів та їх громадян; по-друге, не лише в праві ЄС як новій правовій системі, що харак­теризується своєю автономністю та внутрішнім узгодженням власних правових джерел, а й у специфічній природі співвідносності (характері зв’язків) між правовими нормами ЄС та національними правовими системами держав-членів.

Здійснено класифікацію джерел права ЄС з урахуванням того, що вона може проводитися за різними критеріями, в основу яких покладено різно­ма­нітні підходи, численні доктрини, теорії, концепції. З’ясовано, що залежно від того, яким класифікаційним критеріям віддається перевага, розрізняються системи джерел Паризького й Римських договорів, протиставляються джерела писані й неписані, внутрішні й зовнішні, первинні та похідні, норми, перед­ба­чені законодавчими документами та запроваджені практикою, йдеться про право ЄС у вузькому чи широкому розумінні, про правові джерела Євро­пей­ської Спіль­ноти чи правові джерела Європейського Союзу. Запропоновано для біль­­шої чіткості й швидшого сприйняття дотримуватися спрощеної кла­си­фікації, згідно з якою джерела права ЄС поділено на основні, похідні та неписані.

На підставі аналізу й вищезазначеної класифікації зроблено висновок, що розвиток європейського управління відбувається в умовах постійного впливу на нього цілої низки стандартів, закріплених в acquis communautaire, роль яких відіграють неписані джерела права Євросоюзу, і насамперед адміністративного права, якими є відповідні принципи, визначені в державах-членах за їх спільною згодою в процесі інтеграції. Установлено, що відповідна типологія принципів базується на основних правах людини й міжнародного права, оскільки ці категорії прав належать до сукупності прав людини та громадянських свобод, що гаран­туються національними конституційними законодавствами й міжнародними інструментами захисту прав людини, серед яких ключову роль відіграє Євро­пейська конвенція із прав людини і які є одним з основних складників acquis communautaire. Виявлено, що типологія принципів права ЄС як відображення дії acquis communautaire на європейське управління об’єднує три групи: принцип захисту основних прав людини й принципи міжнародного права; прин­ципи, що випливають із концепції правової Спільноти; структурні прин­ципи, що відображають економічну й політичну структури Спільноти.

Принципи належного управління й безперервності державних та інших послуг, які входять до групи принципів, що випливають із концепції правової Спільноти (друга група), трактуються дисертантом не лише як прояви загальної вимоги дотримуватися права ЄС, але і як вплив acquis communautaire на європейське управління. До них відносять відкритість, участь, відповідальність, ефективність та узгодженість. Кожний із них важливий для встановлення демократичнішого й ефективнішого європейського управління та його подаль­шого розвитку. У сукупності вони є основою демократії й верховенства права в державах-членах, державах-кандидатах і державах-претендентах і засто­со­вуються на всіх рівнях управління – глобальному, європейському, національ­ному, регіональному й місцевому.

У третьому розділі – “Формування інституційної системи Європейсько­го Союзу як організаційної основи європейського управління” – досліджено со­ціально-історичні джерела виникнення й становлення інституційної системи Європейського Союзу; здійснено порівняльний аналіз згаданої системи в заснов­ницьких договорах; проаналізовано передумови виникнення європей­сько­го адміністративного простору та його особливості й роль у європейському управ­лінні; запропонована нова парадигма інституційної системи Європей­ського Союзу в Договорі про запровадження Конституції для Європи.

Дисертантом відображено еволюцію інституційної системи спочатку Європейських Спільнот (1951 р., 1957 р.), пізніше – Європейської Спільноти (1992 р.) і Європейського Союзу (1992 р.), яка набувала сучасної форми й змісту як організаційна основа європейського управління досить тривалий час. Аналіз її становлення й розвитку показав етапність, органічність і цілісність зв’язку із процесом європейської інтеграції, що дало змогу виділити тенденції інституціоналізації управління в ЄС. З’ясовано, що її юридичною базою стали засновницькі договори, які, крім того, багато в чому ще й визначили майбутнє інституційної системи. Здійснено класифікацію інституцій ЄС на основні і допоміжні з урахуванням виконання ними основних та допоміжних функцій.

Установлено, що формування інституційної системи ЄС розпочалося в межах Європейської Спільноти вугілля й сталі (ЄСВС), створеної в 1951 р. в результаті укладення Паризького договору. Початкова модель інституційної системи ЄС, закладена в договорі, включала п’ять інституцій: Вищий керівний орган (виконавча влада); Консультативний комітет (для Вищого керівного органу); Спеціальна Рада міністрів; Асамблея; Суд. Заснування в 1957 р. Рим­ським договором Європейської економічної спільноти (ЄЕС) і Євратому супро­воджувалося формуванням їх інституцій за моделлю ЄСВС, що цілком логічно привело до об’єднання в 1965 р. окремих і відповідальних за досягнення аналогічних завдань інституцій цих трьох спільнот з метою уникнення їх надмірної кількості, дублювання і паралелізму в процесі функціонування.

Виявлено легітимацію інституціоналізації управління в ЄС, зокрема внесеними Маастрихтським договором (1992 р.) змінами й доповненнями до Договору про Європейську Спільноту. Положення цього договору, а пізніше – Амстердамського (1997 р.) й Ніццького (2001 р.) договорів класифіковано у такі, що становлять “інституційні зміни” та “зміни політики”. Установлено, що перші не спричинили кардинальних нововведень, зате другі суттєво змінили призначення інституційної системи, а головне – функції її інституцій. Зокрема, були визначені нові процедури ухвалення спільних рішень, які передбачали більш відкритий спосіб, що забезпечував кращу їх сприйнятність і зрозумілість громадянами; відносини між Парламентом, Комісією, Радою Міністрів і Судом із часу їх заснування (1951 р.) суттєво змінилися в напрямі розширення інтересів та одночасного зменшення їх ізольованості й обмеження управ­лін­ської самостійності. З’ясовано, що дедалі активніше стало залучатися до управ­лінської діяльності через вироблення політики й ухвалення рішень все більше коло учасників, не пов’язаних із чотирма головними інституціями (засідання Євро­пейської Ради (ЄР), більш відомі як “саміти”, активна діяльність числен­них “груп інтересів і тисків” національних і міжнаціональних представників).

Показано, що в результаті інституціоналізації управління в ЄС було закріплено положеннями Маастрихтського й Амстердамського договорів певну модель вироблення політики та ухвалення рішень спочатку в рамках ЄСпт, а потім і ЄС, за якою Комісія пропонувала, Парламент радив, Рада вирішувала, а після прийняття закону Суд його тлумачив.

Виявлено тенденцію до подальшого вдосконалення інституційної системи ЄС після сприйнятої в 1995 р. ідеї розширення ЄС. Основні положення концепції реформи інституційної системи ЄС відображені в Ніццькому дого­ворі (2001 р.), згідно з правовими нормами якого при розподілі місць у Європейському Парламенті між окремими державами-членами враховувалася чисельність населення; визначена максимальна кількість депутатів, яка має збільшуватися з 626 до 732 на період з 2004 р. до 2009 р.

Застосування методу порівняльно-правового аналізу дало змогу виявити суттєві структурно-функціональні зміни, яких зазнала згідно з положеннями До­говору про запровадження Конституції для Європи інституційна система Євро­пейського Союзу як інституціоналізована основа управління, та класи­фікувати інсти­туції ЄС на основні й допоміжні. У згаданому Договорі виявлено нову па­радигму інституційної системи ЄС, яка передбачає основні інституції ЄС, за­кріплені в підрозділах “Інституційна структура” та “Керівні інституційні по­ло­ження”, і допоміжні інституції ЄС, описані в підрозділах “Інші інституції та орга­ни” й “Керівні інституційні положення”. Складниками інституційної структури є: Європейський Парламент; Європейська Рада; Рада Міністрів; Європейська Комісія; Європейський Суд. Ці інституції належать до категорії основних. Групу ін­ших інституцій та органів ЄС (або допоміжних інституцій ЄС) становлять Євро­пейський центральний банк, Рахункова палата й дорадчі органи Союзу – Комітет регіонів, Економіко-соціальний комітет та Європейський інвестиційний банк.

Установлено, що інституціоналізація управління в ЄС, зокрема його вдосконалення на наднаціональному рівні, не зачіпала національні інституційні системи. Проте потреба втілювати в життя законодавство ЄС, і в певних ви­падках навіть примусово, зумовлювала застосування найрізноманітніших форм управлінського співробітництва між суб’єктами управління наднаціонального та національного рівнів, головна роль у якому залишалася за національними системами державного управління. Виявлення тісної співпраці державних службовців різних рівнів держав-членів ЄС, а також між державами та Європейською Комісією, неформальних партнерських відносин, узгодження підходів для виконання різними системами державного управління між­націо­нальних зобов’язань і реалізація в такий спосіб політики ЄС дали змогу встановити тенденцію до запровадження спільних принципів управління й форм менеджменту. Показано, що саме це привело до створення європейської моделі державного службовця, який став діяти у спільному європейському адміністративному просторі.

У розділі пропонується тлумачити поняття “європейський адміні­стративний простір” як певну сферу суспільних відносин, яка регулюється передусім європейським адміністративним правом, сприймається як явище, у якому відбувається поступове поєднання національних адміністративно-правових норм з управлінською практикою держав-членів ЄС, чому сприяли різноманітні чинники: економічний тиск із боку громадян і підприємств, регулярні та тривалі взаємовідносини між посадовими особами різних держав-членів ЄС, та особливо практика судочинства в Європейському Союзі. Показано, що формування європейського адміністративного простору можливе лише тоді, коли європейське адміністративне право (тобто набір принципів і правил, що застосовуються до організації та менеджменту системи державного управління, а також регулюють відносини між адміністративною системою та громадянами) однаково реалізується на певній території та узгоджується з національною конституцією.

Виявлено, що відсутність у законодавстві ЄС чітких положень, які б урегульовували відносини у сфері європейського управління, суттєво ускладнює реформування національних систем державного управління країн-претендентів на вступ до ЄС. Обгрунтована необхідність проведення таких реформ відповідно до копенгагенських і мадридських критеріїв членства в ЄС. Показано, що стратегічний курс України на інтеграцію до Європейського Союзу також зумовлює потребу орієнтуватися на ці критерії. Доведено, що Україна, здійснюючи реформи, зокрема й у сфері державного управління, має керуватися не лише власним розумінням їх сутності й особливостей та внутрішньою політичною кон’юнктурою, а й чітко визначеними європейськими критеріями і цінностями.

У четвертому розділі – “Розвиток багаторівневої системи європейсько­го управління” – досліджено інституції наднаціонального і національного рівнів, їх функції та методи, моделі регіонального та місцевого рівнів європейського управління.

З’ясовано, що розвиток багаторівневої системи європейського управління відбувається на наднаціональному, національному, регіональному та місцевому рівнях. Його результатом, на думку дисертанта, є збільшення кількості суб’єктів управління відповідно до розширення різних сфер політики ЄС, які включають урядових та неурядових учасників; удосконалення процесуальності, оскільки розмаїття процедур ухвалення рішень та правил було встановлено в рамках усіх трьох стовпів Союзу і запровадження принципу гнучкості набуло практичного значення; підвищення ефективності в деяких сферах політики в результаті створення більш сприятливих умов для кваліфікованої більшості, що голосує в Раді; підвищення рівня демократизму, оскільки були розширені повноваження Європейського Парламенту.

Застосовано підходи, завдяки яким виявлено, що такі інституції ЄС, як Європейська Рада, Європейський Парламент, Рада, Комісія, Суд і Суд аудиторів, що є організаційною основою європейського управління, не повною мірою відповідають класичним зразкам державних організацій. Це особливо помітно, якщо підходити до їх аналізу з позицій принципу поділу влади. Показано, що хоча в них і виявляються функції законодавчої, виконавчої й судової влади, їх інституціоналізація відбувалася в інший спосіб, ніж у рамках національної державної організації. Це на практиці призвело до того, що функції виконуються не одним, а кількома органами на своєрідних спільних засадах, за якими вони ніби поділяють законодавчу, виконавчу й судову функції між собою, реалізуючи їх частинами. Разом з тим те, що Євро­пейському Союзу як міждержавному утворенню притаманна природа не лише традиційної міжнародної, а й державної організації, урегульованої консти­ту­ційним правом, дає підстави розглядати статус органів ЄС як суб’єктів управ­ління та їх основні функції крізь призму власне державного управління. Зазначене вище змішування основних функцій між органами ЄС, з одного боку, може бути особливим явищем у практиці класичного застосування принципу поділу влад, проте, з другого, видається правильним, якщо виходити з того, що державне управління не є виключною прерогативою певного виду державних органів, а проявляється в діяльності різних державних органів, які належать до різних гілок державної влади.

Саме завдяки наведеним аргументам виявлено, що органи управління наднаціонального рівня в ЄС наділені ще й політичною функцією, здійснення якої покладено на Європейську Раду. Не будучи традиційним органом, оскільки до її складу входять голови держав-членів і голови урядів держав-членів, а їх основною формою діяльності в рамках ЄР є саміти, вона надає Союзу необхід­ного імпульсу для його розвитку й визначає для цього загальнополітичні керівні принципи.

Відображено здійснення функції законодавчої влади в ЄС Радою (Рада Міністрів) та Європейським Парламентом. Раду як головний законодавчий орган охарактеризовано двома ознаками: її засідання відбуваються не на постійній основі; її склад змінюється залежно від порядку денного роботи із залученням різних представників урядів держав-членів (на рівні міністрів) до участі в засіданнях. Рада відіграє подвійну роль: з одного боку, діючи як міжурядова організація, вона виконує функції найважливішого органу в процесі ухвалення рішень, а з другого – вона як наднаціональна організація є своєрідним форумом, на якому держави-члени мають можливість оприлюднити свої національні інтереси. Виявлено характерну особливість Європейського Парламенту як “допоміжного” законодавчого органу, яка полягає в тому, що він не став точною копією національних законодавчих органів, хоча й наділений новими повноваженнями щодо участі в законодавчому процесі, бюджетних процедурах, у виборах Комісії й у виробленні та ухваленні рішень, включаючи надання згоди на асоціацію чи приєднання нових держав.

Охарактеризовано діяльність Європейської Комісії, яка виконує функцію виконавчої влади в ЄС. Відіграючи роль “двигуна” європейської інтеграції, сили, що здійснює контроль за дотриманням Договорів та представляє інтереси Спільноти, Комісія забезпечує функціонування спільного європейського ринку; захищає інтереси Спільноти; представляє ЄС у зарубіжних відносинах. Для реалізації своїх функцій і компетенції вона наділена правом законодавчої ініціативи, нагляду за дотриманням положень засновницьких договорів, втілення в життя політики ЄС і міжнародних торговельних відносин.

Висвітлено здійснення функції судової влади в ЄС Судом і Судом першої інстанції. Виявлено основне призначення судових органів ЄС ‑ забезпечувати реалізацію права ЄС при однаковому тлумаченні й застосуванні положень засновницьких договорів.

Визначено, що допоміжними інституціями в ЄС є Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів, Європейський інвестиційний банк, Європейський центральний банк, Європейська система центральних банків, Європейський банк реконструкції та розвитку, Суд аудиторів, Омбудсмен, Європейське поліцейське відомство (Європол). Виокремлено здійснювані інституціями ЄС такі допоміжні функції: консультативно-дорадчу – Еко­но­мічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів, фінансово-інвестиційну – Європейським інвестиційним банком, Європейським центральним банком, Європейською системою центральних банків, Європейським банком рекон­струкції та розвитку, контрольну – Судом аудиторів і Омбудсменом, право­охоронну – Європейським поліцейським відомством.

З’ясовано, що національний рівень європейського управління представ­лений національними системами державного управління, які ще називають національними урядами, національними владами, внутрішніми органами влади тощо. Якщо наднаціональний рівень управління ЄС розглянуто з допомогою стислого аналізу структури, природи та функцій інституцій ЄС, то націо­-нальний рівень управління досліджено з урахуванням деяких організаційних особливостей та методів управління. Такий підхід зумовлений насамперед специфічною природою європейського управління, а також наявністю на національному рівні управління 25 національних систем державного управління з величезною кількістю національних інституцій, навіть побіжний аналіз кожної з яких потребуватиме окремого масштабного дослідження.

Відображено досить широкий спектр методів втілення в життя євро­інтеграційних ідей, що застосовується у процесі європейської інтеграції. У роз­ділі доведено, що засновницькі договори не визначають методи європейського управління як такі: вони лише докладно пояснюють кожну сферу, де Європейська Спільнота/Європейський Союз мають повноваження діяти, і процедури, що застосовуються. Процес європейської інтеграції, як показано дисертантом, породжує складне поєднання різних методів європейського управління на національному рівні, включаючи дії й заходи щодо вироблення політики та практичного її здійснення і діяльності інституцій наднаціонального та національного рівнів. Національному рівню управління в ЄС притаманне використання таких методів європейського управління: спеціального, регулятивного, методу багаторівневої системи державного управління, методу координації національної політики та методу спів­робітництва на національному рівні. Розкрито їх сутність.

Показано, що сучасним регіональному та місцевому рівням європей­ського управління притаманні такі особливості: об’єднання регіонального рівня в різних національних системах; поступове об’єднання регіонального виміру в європейську систему; участь різних європейських регіонів у розвитку й застосуванні європейської політики та права ЄС. У багатьох державах-членах ЄС на регіональному та місцевому рівнях сьогодні запроваджуються, як виявлено у процесі дослідження, нові способи їх організації з метою підвищення ефективності й розвитку демократії, незважаючи на те, що обстою­ються й старі шляхи та підходи; тому регіональний і місцевий рівні управління дедалі більш ускладнюються. Зокрема, у деяких унітарних державах розвиток відбувається у “федеральному” напрямі, тоді як федеральні держави ще більше охоплюються федеральним характером управління. Однак такий новий тип “федералізму” західні вчені називають досить дивним через те, що в одній і тій самій унітарній країні і ступінь автономії, зумовлений різними географічними особливостями, і спосіб, у який нові уряди регіонального рівня організовані, можуть відрізнятися досить суттєво.

Установлено, що регіональний та місцевий рівні, базуючись на децентралізації, деконцентрації та застосуванні принципу субсидіарності, посідають сьогодні ключові місця в європейському управлінні, про що свідчить виникнення в останні десятиріччя в Європі нового типу держави (крім традиційних унітарних і федеративних) – регіоналізованої, яка, у свою чергу, поділяється на децентралізовану унітарну та регіоналізовану унітарну державу. Показано, що важлива особливість регіонального та місцевого рівнів європейського управління полягає в тому, що без транскордонного співро­бітництва вони сьогодні не сприймаються ні в теоретичному, ні в практичному аспектах. Серед багатьох форм транскордонного співробітництва най­по­ширенішою є така його управлінська форма, як “єврорегіон”, що, очевидно, спричинило виникнення синонімічних назв Європейського Союзу типу “Європа регіонів”, “регіональна Європа” тощо.

У п’ятому розділі – “Європейські підходи до вдосконалення державного управ­ління в Україні” – обґрунтовано європеїзацію державного управління в Украї­ні як прояв однієї із закономірностей світового розвитку; визначено пер­спек­тивні напрями реформування державного управління в Україні згідно з до­робками європейського управління; здійснено аналіз стану гармонізації, набли­ження й адаптації державної служби України до європейських стандартів і вимог.

Установлено, що термін “європеїзація” стає сьогодні одним із найбільш уживаних стосовно будь-яких питань чи сфер – політики, економіки, освіти, послуг, державного управління тощо. З’ясовано також, що досить часто в різних контекстах використовуються такі англійські й українські терміни, як adaptation – адаптація, пристосування, harmonisation – гармонізація, approxi­mation – наближення, приближення, convergence – конвергенція, збіжність, unification – об’єднання, уніфікація, implementation – здійснення, виконання.

Виявлено тенденцію в європейському адміністративному просторі, сутність якої полягає в тому, що європеїзація як всеохопний процес лише в окремих випадках означає процес конвергенції в розумінні гармонізації, наближення й адаптації. Установлено, що європеїзація де-факто не впорядковує національні системи державного управління, хоча досить інтенсивно впливає на них шляхом: виконання і навіть примусового здійснення національними системами державного управління законодавства ЄС; переговорів, ухвалення рішень і їх виконання системами державної служби на національному й наднаціональному рівнях; управлінської співпраці в рамках національних систем державного управління й державної служби; застосування прецедент­ного права ЄС та створення відповідних структур у сфері національних державних служб.

Показано, що європеїзація у сфері державного управління України зумовлює потребу систематично виокремлювати вимоги до управлінських та організаційних структур, національної кадрової політики, законодавства про державну службу, політичних і правових процесів з метою їх кращої адаптації до європейських стандартів. Серед форм європеїзації державного управління в Україні дисертант виділяє насамперед правову, яка передбачає європеїзацію шляхом адаптації законодавства України до законодавства ЄС, і насамперед у галузі конституційного та адміністративного права, законотворчого процесу. Державна політика щодо цієї адаптації формується не лише як складова правової реформи, але й таких реформ, як адміністративна, територіальна, судова.

Застосування конституційно-правового підходу до аналізу функціо­нування сучасних політико-адміністративних систем у державах-членах Європейського Союзу показало тісний зв’язок національних систем державного управління з тією чи іншою формою державного правління (президентською, парламентською, змішаною) і формою державного устрою (унітарною, федеративною, регіоналізованою) та їх взаємозалежність. Ідеться про сучасні форми правління в державах-членах ЄС, у рамках яких функціонують ті чи інші національні системи державного управління, та про форми устрою, завдяки яким дія цих систем поширюється на всю територію держави. Тому дисертант наголошує на тому, що перспективні напрями реформування державного управління в Україні доцільно пов’язувати із сучасними формами правління та формами (типами) державного устрою в державах-членах ЄС. Такий підхід, на думку автора, сприяє чіткому розумінню того, що реформування державного управління можливе, з одного боку, шляхом удосконалення форми державного правління, що є метою конституційної (політичної) та адміністративної реформ, з другого – шляхом удосконалення форми державного устрою, зокрема завдяки територіальній реформі.

Показано, що потреба в адміністративно-територіальному реформуванні в Україні як в одній з європейських країн виникла ще у 80-х рр. минулого століття, коли об’єктивно зумовлені демократичні процеси, супроводжувані децентралізацією й деконцентрацією державної влади, поширилися буквально по всій Європі. Закономірні тенденції демократизації всього суспільного життя в європейських державах спричинили розвиток і зміцнення парламентаризму і, як наслідок, виникнення змішаних форм правління – президентсько-прем’єрської (тобто напівпрезидентської), президентсько-парламентської та парламентсько-президентської. “Відцентрові” тенденції в рамках цих процесів призвели до перерозподілу певного обсягу державної влади між центральним рівнем і регіональним та місцевим рівнями, у результаті чого її значна частина сконцентровувалася в регіонах і на місцях. Мотивацією такого перерозподілу державної влади була здійснювана країнами-членами Європейських Спільнот політика, в основу якої вони поклали насамперед права й інтереси людини, громадянина, а вже потім – держави, суспільства. Одним із наймасштабніших наслідків цих процесів західноєвропейські вчені вважають появу нового типу (форми) державного устрою, який отримав назву “регіоналізованого” і, втрачаючи ознаки унітарного типу держави, став наближатися до федеративного.

Виявлено подальший розвиток успадкованої незалежною Українською державою системи державної влади, яка знаходить відображення насамперед в управлінських традиціях, уміннях, навичках та інших надбаннях комуністично-радянського типу. Доведено факт активного використання так званою державно-владною номенклатурою перехідного періоду між 1991 та 2004 рр. політико-адміністративної та адміністративно-територіальної систем, побу­д­ованих на авторитарно-тоталітарних принципах. Тотальний президентський контроль за всіма гілками державної влади й на всіх її рівнях із практичним застосуванням архаїчних радянських форм і методів державного управління зумовив, на думку дисертанта, запровадження в центрі Європи, тобто в Україні, з кінця 1990-х і до 2005 рр. новітньої форми авторитарного режиму.

Установлено, що реформування системи державної влади, і зокрема державного управління в Україні, об’єктивно зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми процесами. Визначено підходи, за допомогою яких важливо дістати справжнє уявлення насамперед про те, “що саме потрібно реформувати”, а вже потім – “як це потрібно робити”, і особливо те, “якими будуть наслідки перетворень”. У розділі показано, що реформувати в Україні потрібно не президентсько-парламентське правління, якого, на думку дисертанта, по суті, ще не було, а класичне президентське правління. Тому правильнішим і коректнішим буде вести мову насамперед про те, як реформувати президентську систему: чи її вдоскона­лювати шляхом демократизації, чи шукати інші форми правління.

У контексті конституційної (політичної) реформи, що триває в Україні, проаналізовано існуючі в Європі формули розподілу повноважень між прем’єр-мі­ністром і міністрами – “перший над нерівними”, “перший серед нерівних” чи “пер­ший серед рівних”. Виявлено, що у положеннях Закону України “Про вне­сення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р., які з 1 січня 2006 р. наб­рали чинності, крім положень, що набирають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною в 2006 р., загалом про­слідковуються елементи третьої формули й лише деякі – другої. Ця обставина виключає подібність української новостворюваної моделі парламентсько-президентської форми правління до найбільш поширених англійської чи німецької.

Аналіз зарубіжного досвіду дає підстави запропонувати Україні, яка прагне відмовитися від президентської форми правління, зробити вибір спо­чатку на користь напівпрезидентської форми правління, що дає їй змогу діяти в межах своїх знань, досвіду та компетенції, у той час як різкий перехід до пар­ла­ментаризму є переходом у стан “з багатьма невідомими”, який суттєво збіль­шує кіль­кість серйозних ризиків. Тому дисертантові видається досить квапливою спро­ба “перескочити” еволюційний розвиток системи правління в Україні – від пре­зидентської відразу до парламентсько-президентської, ігноруючи дві про­міжні форми – президентсько-прем’єрську (тобто напівпрезидентську) та пре­зидентсько-парламентську.

У розділі аргументовано, що перспективні напрями реформування дер­жав­ного управління в Україні крізь призму форми державного устрою мають ґрунту­ватися на сутності територіального реформування. Такий підхід виправ­даний тим, що він дає змогу виявити кінцеву модель державного управління як орга­нічного складника цілісної системи державного устрою. Йдеться про те, як мають взаємопоєднуватися державне управління і той чи інший тип (форма) держав­ного устрою – унітарний, децентралізований, федеративний. Для Украї­ни ці питання стають все актуальнішими, оскільки вже зараз, на переконання дисертанта, потрібно визначати ступінь децентралізації й деконцентрації влади й управління, щоб зберегти, з одного боку, територіально-адміністративну цілісність держави, а з другого – створити ефективний регіональний і місцевий рівні управління.

Доведено також потребу в отриманні чіткого й конкретного уявлення про те, до якого типу устрою може призвести територіальне реформування – унітар­ного, регіоналізованого чи федеративного. У процесі дослідження усталених типів державного устрою 15 держав-членів ЄС було виявлено цілу низку моделей з притаманними їм особливостями, відтінками й навіть винятками. Це дає підстави стверджувати, що формою (або типом) територіального устрою має залишатися в Україні унітаризм, хоча в контексті регіоналізаційних процесів, які тривають в Європі, він має поступово набирати децентралізованої форми.