| Краткое содержание: | У вступі обґрунтовується актуальність теми, її зв’язок з науковими програмами, визначено об’єкт і предмет наукового пошуку, хронологічні межі, мету й дослідницькі завдання, гіпотезу дослідження, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення та особистий внесок здобувача; наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи й публікацій за темою дослідження.
У першому розділі – “Методологія, історіографія і джерельна база дослідження” – здійснено виклад методологічних засад і дослідницьких методів державного управління як науки, проведено системний аналіз історіографічного доробку з теми, охарактеризовано стан джерельної бази роботи й визначено напрями дослідження.
У розділі наголошується, що неодмінною умовою продуктивного наукового пошуку, особливо при аналізі широкого й різноманітного конкретно-історичного матеріалу, є застосування адекватних дослідницьким завданням методологічних засад. При цьому автор цілком усвідомлює релятивізм будь-якої методології, а відтак й певну відносність, умовність і суб’єктивність пізнання сутності історичних процесів, явищ і подій.
Важливо, що державне управління як наука останнім часом в Україні зробило суттєвий поступ у сфері теоретико-методологічного оснащення. Насамперед це стосується визначення предмета, понятійного апарату, закономірностей та принципів розвитку. Цьому сприяло творче засвоєння напрацювань вітчизняних і зарубіжних учених у галузі управлінської науки, екстраполяція їх на сучасні державотворчі процеси, врахування минулого досвіду. Широке коло науково-теоретичних проблем державного управління висвітлено в працях В.Б.Авер’янова, В.Д.Бакуменка, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, Б.О.Кравченка, В.І.Лугового, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, В.В.Цвєткова, В.М.Шаповала та інших. Водночас дисертант повністю погоджується з думкою провідних українських учених, що “нинішній стан методології державного управління не задовольняє ні потреб практики державного будівництва, ні державного управління як галузі знання”. Автор робить висновок про необхідність подальшого розвитку методології державного управління як однієї із суспільних систем, до яких належать також політика, економіка, наука, право, культура, мораль та ідеологія. Всі вони взаємозалежні й можуть суттєво впливати одна на одну.
Щодо співвідношення державного управління і влади, то у дисертації обстоюється точка зору, що влада неодмінно стає засобом здійснення державного управління, але вона інструментальна, службова і стосовно суспільства, так само, як і державне управління. Останнє неможливе поза владою. Державне управління є не тільки умовою влади, а й засобом її здійснення. Тому державне управління, політика і влада пов’язані круговою причинно-наслідковою залежністю, вони утворюють двоєдину суспільну сутність. Такий підхід дає можливість розуміння та інтерпретації складних явищ минулого, в тому числі й проблем реформування радянського державного управління.
Вивчення державно-управлінських реформ в Україні 1953-1964-х рр. вимагало від автора творчого використання сучасного методологічного інструментарію, специфічних методів як історичної, так й управлінської науки. Адже вони обидві належать до соціогуманітарного циклу, і в їх загальних, логічних і емпіричних методах досліджень багато спільного. Саме тому при проведенні дослідження застосовувалися такі методи, як історичний, соціологічний, порівняльний, структурно-функціональний, інституційний, поведінковий та інші. Послуговувався автор і методами емпіричних досліджень. Насамперед це стосується нагромадження фактологічного матеріалу, виявленого в архівних й оприлюднених документах, статистичних збірниках, періодичній пресі.
Проведений аналіз свідчить про необхідність критичного осмислення догматів марксистсько-ленінської методології як теоретичної бази так званого комуністичного будівництва, а відтак й державно-управлінських реформ. Зважаючи на специфіку проблеми, її ретроспективний характер, автор змушений у роботі оперувати усталеним раніше категоріально-дефінітивним апаратом, який адекватно не відбиває змісту тогочасних суспільних явищ і державно-управлінських процесів: “радянська влада”, “соціалістична демократія”, “всенародна держава”, “радянський парламентаризм”, “повновладдя рад” тощо.
На основі проведеного дослідження в роботі доведено, що Україна у складі СРСР підпорядкувалась загальносоюзним правилам, у тому числі і в організації та діяльності органів державного управління. Функціонально ці органи мало чим відрізнялися у кожній з союзних республік, тобто майже не мали своєї специфіки. Власне державне управління, як правило, зводилося лише до “управління соціалістичним виробництвом”. Тобто КПРС на ділі втілювала в життя шосту статтю діючої конституції про керівну і спрямовуючу роль партії. Партійно-радянська система державної влади та управління тоталітарного типу, яка функціонувала в Україні майже 70 років, вичерпала себе лише в кінці 80-х – на початку 90-х рр. ХХ ст. і вступила в глибоку тотальну кризу, що призвело до її ліквідації в серпні 1991 р.
Дається аналіз широкого масиву літератури, в якій прямо чи опосередковано висвітлюються досліджувані в дисертації питання. Здійснена автором типологізація наукового доробку попередників дозволяє виділити кілька історіографічних груп. У першій, радянській, існує два підходи до оцінки цього періоду загалом і державно-управлінських реформ зокрема. Один – апологетичний, коли численні реформи інтерпретуватися як блискучі розробки, підтверджені життям. Інший – позначений неувагою до періоду 1953-1964 рр. як наслідок політики замовчування ролі М.С.Хрущова.
У розділі стверджується, що історична наука досліджуваного періоду була схильна до апологетики і коментарства. У результаті низка складних проблем і передусім характеристика періоду в цілому опинились фактично поза увагою вчених. Крім того, дослідження проблем державного управління у Радянському Союзі з кінця 1930-х рр. перейшло до сфери адміністративного права. Протягом більше двох десятиліть ця наука вивчала проблеми державного управління. Їх розгляд тільки з юридичних позицій не забезпечував ефективного розвитку теорії і практики державного управління.
На відміну від радянської історіографії, на Заході здійснювалось поглиблене вивчення цього важливого історичного етапу в житті СРСР. Було підготовлено і видано величезний масив літератури, де аналізувалися різноманітні напрями функціонування радянської системи державного управління. Праці зарубіжних дослідників Л.Алексєєвої, Я.Білинського, Б.Винара, Б.Кравченка, Б.Левицького, І.Майстренка, Дж.Берча, К.Фарнера та інших характеризувалися тоді як “буржуазне фальсифікаторство”. Автор підкреслює, що саме вони становили серйозне підґрунтя для вітчизняних учених у кінці 1980-х років, коли почалося переосмислення пройденого історичного шляху, вивільнення від жорсткої ідеологічної зашореності.
Аналіз архівних матеріалів свідчить, що демократизація суспільного життя в СРСР доби горбачовської передумови дала потужний імпульс дослідженню сталінізму як явища, його природи, зв’язку з радянською моделлю соціалізму, об’єктивних і суб’єктивних факторів виникнення (Ю.М.Афанасьєв, Д.О.Волкогонов, А.І.Зевелєв, Р.О.Косолапов, Р.О.Медведєв та інші). Значну увагу історики, публіцисти приділили аналізу ХХ з’їзду КПРС, його рішень і матеріалів, доповіді М.С.Хрущова “Про культ особи і його наслідки”. Учені досліджують багатопланову діяльність М.С.Хрущова, висвітлюють численні реформи в економіці, суспільно-політичний системі, державному управлінні (М.О.Барсуков, Ф.М.Бурлацький, Д.В.Валовой, В.О.Данілов, В.П.Наумов та інші).
У розділі особлива увага приділена вивченню творчого доробку сучасних українських учених. Зокрема, в ґрунтовній монографії В.К. Барана “Україна 1950-1960-х рр.: еволюція тоталітарної системи” глибоко проаналізовано процеси трансформації постсталінського тоталітаризму в суспільно-політичній, соціально-економічній та духовно-культурній сферах. Праці І.Г.Біласа, С.І.Білоконя, Ю.С.Ганжурова, Ю.І.Шаповала важливі для розуміння процесів демонтажу сталінської репресивної машини, відмови від використання політичного терору як методу державного управління, непослідовності соціальних реформ.
З’являються праці, в яких досліджується історія державного управління окремими галузями. Так, у змістовній монографії С.В.Майбороди розглядається державне управління вищою освітою в Україні 1917-1959-х рр. Один з параграфів присвячений розвиткові вищої освіти в досліджуваний період. Зроблені висновки щодо особливостей управління вищою школою в республіці підтверджують загальні закономірності тогочасних державно-управлінських процесів.
Важливо, що й в одному з перших вітчизняних навчальних посібників з історії державного управління В.В.Киричука і В.І.Тимцуника є параграф, присвячений процесам десталінізації в Україні. Автори дають лаконічну, але досить змістовну характеристику тогочасних управлінських реформ.
У літературі справедливо відзначається, що теза “історія вчить” далеко не завжди реалізовувалась у позиціях та роботі партійних і державних діячів. Багато складних явищ і процесів тієї доби дістали досить докладне висвітлення та сучасну наукову інтерпретацію. Однак історіографічний аналіз переконливо доводить, що реформування системи влади та державного управління в Україні як міждисциплінарна наукова проблема не стала предметом спеціального комплексного дослідження.
Поява нових наукових праць з політичної історії, історії та теорії державного управління стала можливою у зв’язку з подальшим розширенням й осмисленням джерельної бази. В дисертації подана характеристика основних груп джерел, які склали широку інформаційно насичену фактологічну базу дослідження державно-управлінських процесів 1953-1964-х рр.
Документальні публікації – стенографічні звіти з’їздів КПРС і КП України, сесій Верховної Ради СРСР і УРСР, постанови ЦК КПРС і ЦК КП України, рішення союзного і республіканського урядів дисертант вважає опорними у вивченні історії тогочасного державного управління, численних економічних та адміністративних реформ. При цьому наголошується на важливості сучасної джерелознавчої критики опублікованих документів.
Основне місце в розділі приділено аналізу архівних документів, виявлених автором у центральних архівосховищах Російської Федерації та України - Російському державному архіві соціально-політичної історії, Російському державному архіві новітньої історії, Центральному державному архіві громадських об’єднань України, Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України. Саме аналіз та введення у науковий обіг нової архівно-документної інформації уможливили розв’язання поставлених дослідницьких завдань. У дисертації охарактеризовано й інші сегменти використаної джерельної бази: журнально-газетна періодика, статистичні збірники, мемуарна література тощо.
Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити найважливіші напрями проблеми, що дотепер не дістали достатнього розкриття й потребують поглибленого наукового дослідження та підкреслюють його актуальність. Це, насамперед, виявлення особливостей трансформації радянського суспільства в добу хрущовської “відлиги” та уроків для реформування владно-управлінської системи в сучасних умовах. Крім того, є необхідність всебічного висвітлення змісту й наслідків реформ у сфері економіки, правоохоронної політики, діяльності представницьких органів, показати їх суперечливість і незавершеність.
Реалізація зазначених напрямів і завдань дослідження й вироблення на їх основі практичних рекомендацій є основним завданням дисертації.
У другому розділі – “Подолання спадщини сталінізму – головна умова державно-управлінських реформ” – висвітлюються політичні передумови реформування державного управління, розкривається реформаторський потенціал ХХ з’їзду КПРС та процес наукового осмислення суспільного поступу.
На підставі аналізу різноманітних літературних та архівних джерел зроблені висновки щодо усвідомлення вищим керівництвом СРСР необхідності реформування системи влади в повоєнні роки. Вже тоді мали місце спроби корекції пріоритетів державного управління в бік виробництва товарів масового споживання, зміцнення грошової системи, розвитку державної і кооперативної торгівлі. Проте цей політичний курс не став тоді домінуючим. Однак усвідомлення радянським керівництвом його необхідності справили певний вплив на проведення реформ 1953-1964-х рр.
Нове керівництво партії на чолі з М.С.Хрущовим практично повністю зберегло стратегію комуністичного будівництва, вироблену в повоєнний період. У цьому сенсі вважалось за необхідне залучення всього народу до управління державою, до повсякденної активної державної, громадської роботи на основі невпинного розвитку культурного рівня народних мас і максимального спрощення функцій державного управління. Пропонувалось практично перейти до повсюдного здійснення принципу поєднання виробничої діяльності з участю в управлінні державними справами шляхом почергового виконання всіма трудящими державно-управлінських функцій.
Аналіз архівних документів, докладне знайомство з науковою періодикою повоєнного періоду свідчить про зміну владно-управлінських пріоритетів на користь держави як вирішальної сили, здатної спрямувати весь розвиток радянської країни. На думку автора, в цьому полягала особливість сталінського бачення владного укладу в цілому, де держава в особі очолюваного ним уряду зосереджувала реальні важелі управління, все оперативне керівництво соціально-економічним і культурним життям і висувалась на передові позиції у владній ієрархії. Все це переконливо свідчить про важливе значення досліджуваного періоду у формуванні програми державно-управлінських реформ, висунутої М.С. Хрущовим у кінці 50-х рр. ХХ ст.
Досліджуючи роль, значення і вплив ХХ з’їзду партії на реформування радянського суспільства, для глибшого розуміння логіки тогочасного політичного процесу, передумов з’їзду, проаналізовані знакові рішення липневого (1953 р.) та січневого (1955 р.) пленумів ЦК КПРС. Документи цих партійних форумів свідчать, що напередодні ХХ з’їзду КПРС тема культу особи виступає як своєрідний інструмент головних внутрішньопартійних битв, основною метою яких буде встановлення одноосібного лідерства в системі влади та органів державного управління. Цей важіль опинився в руках першого секретаря ЦК, який зумів застосувати його з великою користю для себе.
Викриття культу особи, доповідь М.С.Хрущова на з’їзді справили вибухово-сенсаційне враження, особливо у зовнішньому світі. Проте у внутрішньосуспільному середовищі амплітуда цього впливу свідомо гасилася. Тодішнє партійно-державне керівництво розуміло небезпеку перенесення критики культу особи Сталіна на створену ним систему влади. Адже переважна більшість з них належала до її вищого синкліту. Це й зумовило гостру і тривалу боротьбу за владу, а значить й за право призначати й приносити у жертву винуватців. Саме обмеженість та скутість реформаторського потенціалу ХХ з’їзду КПРС є однією з гносеологічних причин незавершеності і неефективності багатьох спроб реорганізації системи влади і державного управління того часу. Постановка і генезис питання щодо культу особи були зініційовані “згори”. В суспільстві існували сили, які були кровно зацікавлені в державно-управлінській і владній структурі, створеній Й.В.Сталіним. Такою силою був партійний і державний апарат.
Суперечливість критики культу особи в 1956-1964 рр., на думку автора, багато в чому пояснюється недостатнім науковим осмисленням цієї важливої проблеми. В цей період було принижено значення наукової методології, що не могло не позначитися на оцінці стану суспільства, його системи влади, розкриття механізму державного управління.
Водночас у дисертації робиться висновок, що виступ М.С.Хрущова на ХХ з’їзді націлював на забезпечення “антикультових” заходів лише Центральний Комітет, тоді як постанова ЦК КПРС “Про подолання культу особи і його наслідків” вбачала головним об’єктом процесу очищення суспільного життя від проявів культу особи безпосередньо партійні організації. І все ж таки її половинчастість, а відтак – і обмежена ефективність була очевидною. Партійна директива залишала поза сферою гуманістичної діяльності головну дійову особу історії - народ, споконвічне право якого творити було знову продекларовано і проігноровано.
У дисертаційному дослідженні аналізується вплив ХХ з’їзду партії на комуністів, трудящих України, їх ставлення до викриття культу особи, осмислення його причин та наслідків. Тогочасне політичне та морально-психологічне очищення суспільства стало підгрунтям для подальшого реформування системи влади та управління.
У розділі наголошується, що ХХ з’їзд КПРС створив певні умови для вивільнення наукової думки від тягаря догматизму, вульгаризаторства, фальсифікацій. Активізувалася діяльність дослідницьких центрів у галузі філософських, економічних, історичних наук. Значна увага приділялася оновленню понятійно-категоріального апарату, оживилися творчі дискусії, почав виходити ряд нових наукових видань.
Розробки учених-економістів щодо розширення самостійності підприємств, розвитку госпрозрахунку, матеріального стимулювання виробника відбилися в низці документів органів державного управління. Лібералізація суспільного життя, розширення джерельної бази дали поштовх розвитку історичної науки, очищенню її від догматів панівної ідеології, сприяли ліквідації “білих плям історії”, деміфологізації історичного процесу.
Гуманітарні науки виступали важливим інструментом десталінізації суспільства, генератором теоретичних обґрунтувань назрілих політичних та економічних реформ. Проте загальний формат марксистсько-ленінської теорії, доктринальні уявлення про будівництво комунізму, ідеологічні і політичні настанови стримували розвиток науки і не привели до кардинальних змін у самому суспільствознавстві, покликаному продукувати теоретичні розробки стратегічного рівня.
Радянській науці доводилось витрачати свої зусилля на псевдотеоретичні імпровізації таких “актуальних проблем”, як важливі закономірності переходу від соціалізму до комунізму; шляхи перетворення соціалістичної праці в комуністичну; умови подолання відмінностей між містом і селом, розумовою і фізичною працею; створення передумов комуністичного розподілу тощо. Домінування теорії, народженої не із реалій, а із доктринальних схем підновленого, облагородженого сталінізму, визначало образ усіх галузей суспільствознавства в досліджуваний період.
Робиться висновок, що в сучасній історіографії щодо державно-управлінських перетворень М.С.Хрущова сформувалися певні традиційні підходи. Вони пов’язані з тим, що аналіз реформ починається, як правило, з березня 1953 р. або вже безпосередньо з ХХ з’їзду КПРС. Проте більш ефективним і перспективним вбачається погляд з позицій післявоєнних років (1946-1952 рр.). Саме в цей період була висунута і розрекламована ключова ідеологічна доктрина - безпосереднє розгортання будівництва комунізму з визначенням його конкретних термінів (20 років). Стенограма ХІХ з’їзду КПРС відображає відчуття атмосфери близького комуністичного завтра. В цьому сенсі останній сталінський партійний форум мало чим відрізнявся від ХХ і ХХІІ з’їздів, які фактично повторили установку на будівництво комунізму, тільки в інтерпретації вже нових лідерів. Тема комунізму звучала стриманіше лише в 1953-1956 рр., тобто в час формування курсу на десталінізацію і гострої внутрішньопартійної боротьби. Інакше кажучи, хрущовська “відлига” проходила на тлі вже достатньо оформленої стратегічної мети - будівництва комунізму. Немає сумнівів у тому, що вона розглядалася М.С.Хрущовим як домінантна суспільна ідея.
У третьому розділі - “Модернізація системи влади та її наслідки” - автор детально розкриває складні перипетії боротьби на владному олімпі СРСР після смерті Й.В.Сталіна, яка призвела до гострого протистояння у середовищі вищої компартійної і державної олігархії. В роботі зроблено висновок, що піднесення ролі партійного апарату, зосередження в його руках владних важелів у кінцевому підсумку й визначили перемогу М.С.Хрущова та його прибічників.
Автор підкреслює, що після усунення Л.П.Берії від влади, звільнення з посади голови Ради Міністрів СРСР Г.М.Маленкова, визнання фракційною діяльність групи Маленкова, Молотова, Кагановича на червневому (1957 р.) пленумі ЦК КПРС та зміщення Г.К.Жукова в жовтні того ж року, система влади набула нових рис. Головною її особливістю залишалися внутрішньопартійні розбірки в президії і секретаріаті ЦК. У 1958-1961 рр. там сформувалося і різко зміцнилося українське угруповання. Кожен з тих, хто боровся за першість у Кремлі, шукав підтримки з боку могутнього субцентру влади у Києві. У 1957 р., коли боротьба за владу закінчилася перемогою М.С.Хрущова, компартійно-радянське керівництво України від цього тільки виграло. Новий союзний вождь вважав Україну своєю вотчиною. Разом з тим він недовірливо ставився до партійних працівників українського походження. Серед них йому вбачалися тіні нових змовників, які займали місця, звільнені поваленою “сталінською гвардією”. На думку автора, саме цими причинами пояснюється різке зменшення впливу О.К.Кириченка і відсторонення від партійного апарату Л.І.Брежнєва. Такими діями М.С.Хрущов намагався обезглавити і серйозно ослабити важко керовану українську групу в президії ЦК, представлену відразу чотирма особами – членами президії (О.К.Кириченком і Л.І.Брежнєвим) і кандидатами (М.В.Підгорним і А.П.Кириленком).
У дисертації робиться висновок, що боротьба на владному партійно-державному олімпі після смерті Й.В.Сталіна була детермінована усвідомленням необхідності десталінізації, неможливості залишати незмінними систему влади з її радикальним, тоталітарним, репресивним характером. Хоч ці зміни не мали кардинального характеру і не вийшли за межі тодішньої владно-управлінської системи.
У розділі показано, що загальна атмосфера демократизації суспільства, заходи щодо реформування органів влади зачепили й такий суб’єкт політичної системи, як ради депутатів трудящих. Процес розширення компетенції союзних республік реалізувався в оновленні правової бази діяльності рад, посиленні їх впливу на формування місцевих бюджетів, вирішенні питань територіально-адміністративного устрою, участі громадських організацій у радянській роботі.
Українська РСР стала першою союзною республікою, яка змогла розробити і прийняти відповідні нормативні акти, що визначали організацію і діяльність місцевих рад. 31 травня 1957 р. президія Верховної Ради УРСР схвалила положення про обласну, районну, міську, районну у місті, сільську, селищну ради депутатів трудящих, які стали основою для майбутніх законів про ці органи. Для порівняння зазначимо, що в РРФСР на цей час було прийнято лише Положення про сільську раду.
Аналіз нормативних актів середини 1950-х – 1960-х рр. засвідчує, що створювалася реальна правова основа діяльності місцевих органів влади: регулювалися основні принципи діяльності рад знизу догори, посилювався контроль за додержанням конституційних прав громадян під час виборів, при розгляді заяв, скарг, пропозицій трудящих тощо. Після ХХ з’їзду КПРС уперше в історії розвитку та діяльності рад із звітом перед виборцями почали виступати депутати Верховної Ради. Були також внесені інші суттєві зміни в “Положення про вибори”: збільшення мінімальної кількості виборчих округів з виборів до районних рад з 25 до 35, до сільських та селищних – з 9 до 15. В 1958 р. ухвалено закон про скасування позбавлення виборчих прав громадян по суду, що передбачалося Конституцією 1936 р. В 1956-1961 рр. були прийняті також закони про порядок відкликання депутатів Верховної Ради СРСР, союзних республік та місцевих рад.
У березні 1957 р. були прийняті зміни до Конституції УРСР, зокрема в законах про внесення змін до статей Конституції (Основного Закону) УРСР визначалося, що поза межами дії ст. 14 Конституції СРСР (про розмежування прав союзної держави та союзних республік) Українська СРСР здійснює державну владу самостійно, зберігаючи повністю свої суверенні права, говорилося про розмежування союзно-республіканських та республіканських міністерств України, про структуру та комісії виконавчих комітетів обласних, районних та міських рад депутатів трудящих.
З метою активізації діяльності місцевих рад та постійних комісій президія Верховної Ради УРСР у травні 1957 р. прийняла постанову “Про положення про місцеві Ради та постійні комісії місцевих Рад депутатів трудящих Української РСР”, скасувавши чинне законодавство, що регулювало їх діяльність ще з липня 1931 р. і явно відставало від потреб дня. Поточна діяльність органів державної влади на місцях регулювалася та визначалася не лише Конституцією України та законами, а й рішеннями та постановами президії Верховної Ради республіки. В них аналізувалася робота постійних комісій рад, підкреслювалися недоліки та шляхи їх усунення.
Одночасно дисертант доводить, що паралельно з оновленням правової бази діяльності рад формувався механізм гальмування прийнятих рішень, постанов, указів та законів. Ради знову перетворювалися в передавальну ланку партійної влади, формально залишаючись органами державної влади на місцях. Верховна Рада республіки лише декларувала законотворчу діяльність, тоді як основні владно-управлінські функції взяла на себе її президія. Лише за період від ХХ з’їзду КПРС і до жовтня 1964 р., за підрахунками автора, Верховна Рада республіки одностайно ухвалила 124 закони, а президія Верховної Ради УРСР прийняла за цей час 1868 указів та постанов, які зовсім не обговорювалися депутатами і фактично регулювали радянську роботу.
Значна увага у розділі приділяється процесу оптимізації управлінських структур та зменшенню чисельності апарату як прикметній рисі тогочасних державно-управлінських реформ. В УРСР ці зміни зачепили всі ланки владно-управлінської системи, дозволили знизити витрати на утримання апарату, надати йому функціональної динамічності, наблизити до виробництва. Цим же цілям були підпорядковані й зменшення чисельності адміністративно-територіальних одиниць та їх органів державного управління і самоврядування. Так, з метою спрощення та здешевлення управлінського апарату президія Верховної Ради УРСР в 1955 р. провела певну роботу з ліквідації низки сільських районів в окремих областях республіки. Це, головним чином, стосувалося малих, економічно слабких районів, подальше існування яких вважалося недоцільним.
Усього було ліквідовано 52 сільських райони, за цей же час утворено два нових сільських райони. Поряд з цим було ліквідовано 406 невеликих сільських рад, територію яких було передано в адміністративне підпорядкування суміжним укрупненим сільрадам, або включено до смуги відповідних міст чи селищ міського типу і утворено 43 нові сільські ради. Шляхом укрупнення 164 сільських районів, 13 районів у містах, близько двох тисяч сільських рад депутатів трудящих, майже 13 тис. господарських організацій кількість управлінського апарату в Україні була скорочена на 130 тис. осіб, що дало змогу заощадити більше 1 млрд крб.
Відповідно до постанови ЦК Компартії України і Ради Міністрів УРСР від 10 жовтня 1958 р. № 1434 “Про дальше удосконалення і здешевлення адміністративно-управлінського апарату радянських установ, підприємств та організацій” в Україні було ліквідовано 2288 паралельно діючих організацій та установ, скорочено штат адміністративно-управлінського апарату по всіх ланках управління на 35390 посад, відповідно скорочено фонд заробітної плати на 327,5 млн крб та інші адміністративно-господарські витрати, включаючи і витрати на відрядження на 85,1 млн крб на рік.
Підсумовуючи досвід роботи по оптимізації управлінського апарату в 1950 - 1960 рр., автор робить висновок, що здійснення цих заходів шляхом механічного і спонтанного скорочення кадрового складу без органічного поєднання з усім комплексом реформування системи влади і управління дає тимчасовий і нестійкий ефект, а згодом приводить до зворотних наслідків.
У четвертому розділі - “Державно-управлінські реформи в умовах лібералізації суспільного життя” - розглядаються зміни у правоохоронній системі, економічні реформи та невдала реорганізація владно-управлінських органів за виробничою ознакою.
Підкреслюється, що найбільш потворним явищем сталінського режиму були масові репресії, які зачепили практично всі суспільні верстви і довгі роки тримали людей у міцних лещатах страху. Тому зміни в повсякденному житті країни, які розпочалися після 1953 р., були неможливими без відновлення і зміцнення законності та правопорядку. На початку 1953 р. у виправно-трудових таборах, тюрмах і колоніях утримувалося понад 2,5 млн ув’язнених, із них: засуджених на термін до 5 років – 590 тис., від 5 до 10 років – 1 млн 216 тис., від 10 до 20 років – 273 тис. і понад 20 років – 188 тис. осіб. В тюрмах, концтаборах, на спецпоселеннях перебувало понад 506 тис. українців.
Реформа правоохоронної системи стала одним з перших і суттєвих чинників десталінізації радянського суспільства. Вона розпочалася з припинення масових репресій, широкої амністії, реабілітації політв’язнів. Курс на лібералізацію правоохоронної політики закріплювався оновленням правової бази, кодифікацією законів, уведенням прокурорського нагляду, децентралізацією управління органами внутрішніх справ та регламентацією їх діяльності. Було вжито заходів до поліпшення кадрового складу органів прокуратури, суду, міліції, насамперед підвищення їх фахово-освітнього рівня. Активізувалася участь громадськості у сфері охорони правопорядку, попередженні злочинності, дотриманні законності: народні дружини, товариські суди, взяття на поруки колективів тощо.
Правоохоронні відомства, включаючи й органи державної безпеки, були поставлені під контроль партійних комітетів. Це призводило до прямого втручання у їх професійну діяльність та політизації, підривало незалежність і об’єктивність у проведенні слідчих дій та судочинства. Рудименти репресивної системи проявилися у нових політичних переслідуваннях, використанні психіатрії у боротьбі проти дисидентів.
Дисертант робить висновок, що попри ці негативні сторони, реформи у сфері правоохоронної діяльності були найбільш послідовними, стійкими і ефективними. Їх позитивний вплив відчувався у суспільстві й протягом наступних років.
У розділі піддано критичному аналізу суперечливий процес здійснення радянським керівництвом радикальних економічних реформ. Найважливішими їх наслідками стали децентралізація управління промисловістю, розширення прав і компетенцій союзних республік, перехід від галузевого до територіального принципу управління шляхом утворення раднаргоспів та економічного районування, зміни порядку державного планування і фінансування. У результаті їх здійснення майже вся промисловість республіки була підпорядкована Раді Міністрів УРСР. Крім того, у віданні уряду перебувало 90% від загального обсягу капітального будівництва, повністю сільське, лісове господарство, торгівля та майже всі підприємства зв’язку. Тобто у цей період республіка отримала ширші можливості здійснювати управління економікою, чого не можна сказати ні про більш ранній, ні про наступний періоди. Саме в ці роки з’явилася перспектива переходу з екстенсивного шляху розвитку на інтенсивний і за рахунок не нарощування ресурсів, а більш раціонального й ефективного їх використання.
Економіка УРСР у той час розвивалася відносно швидкими темпами. Дещо з нагромадженого тоді досвіду, на думку автора, зберігає свою актуальність і сьогодні. Скажімо, переорієнтація урядом, Держпланом УРСР, раднаргоспами та іншими державними органами економічних зв’язків, підпорядкованих їм промислових підприємств, на внутрішню кооперацію дала змогу значно зміцнити ці зв’язки як у межах республіки, так і в окремих її економічних районах, а масштаби нераціональних відносин з іншими союзними республіками значно скоротилися. Це дещо нагадує нинішню ситуацію, коли різкий розрив економічних зв’язків з суміжниками за межами України призвів до того, що підприємства багатьох галузей промисловості практично зупинились. Не випадково з метою підвищення ефективності державного сектора економіки одним з пріоритетних напрямів Кабінет Міністрів України визначив поглиблення процесів децентралізації та регіоналізації, розширення повноважень територіальних органів управління. А в цьому сенсі саме на рубежі 1950-60-х рр. державні органи нагромадили значний досвід роботи, оскільки одним з головних елементів реформи 1957 р. стало розв’язання проблем децентралізації управління та розширення повноважень територіальних органів.
Матеріали дисертації свідчать, що в цей період УРСР отримала відносний економічний суверенітет, можливість управління місцевими ресурсами, налагодження виробничої кооперації, гармонізації галузевих і територіальних інтересів, розвитку нових форм господарювання. На початковому етапі реформ це дало збільшення обсягів промислового виробництва в республіці більше, ніж у два рази. Однак надалі модернізаційні процеси породили низку ключових проблем, подолання яких було неможливе без руйнації фундаментальних підвалин соціалістичної економіки.
Реформи в сільському господарстві мали ще більш суперечливий характер. З одного боку, збільшилися інвестиції в аграрний сектор, ліквідація машинно-тракторних станцій зміцнила технічну базу колгоспів, спростила управління ними, поліпшилося забезпечення села фахівцями, збільшилася заробітна плата колгоспників. З другого боку, численні непродумані кампанії, типу кукурудзяної, звели нанівець ефект реформ і навіть породили продовольчу кризу.
Характеризуючи перебіг останньої з хрущовських реформ, дисертант доходить висновку, що глобальна за своїми масштабами перебудова партійних, радянських органів і громадських організацій за виробничим принципом зачіпала стрижневу вісь системи влади - апарат партійних комітетів. Гносеологічно ця новація випливала з доктринального положення про зростання ролі КПРС під час комуністичного будівництва.
На пленумах ЦК КПРС і ЦК Компартії України, які відбулися наприкінці 1962 р., були прийняті постанови про перебудову партійних органів за виробничою ознакою. Метою цих змін задекларовано забезпечення оперативного й повсякденного партійного керівництва народним господарством. В областях УРСР утворилися дві самостійні партійні організації, на чолі яких стояли відповідні обкоми Компартії України: з керівництва промисловістю та з керівництва сільським господарством. Замість райкомів партії було створено 250 виробничих колгоспно-радгоспних управлінь, а також 78 промислово-виробничих парткомів, що керували парторганізаціями підприємств і будов сільської місцевості. Крім того, в республіці діяли 92 міські комітети і 71 міський районний комітет Компартії України, які очолювали партійні організації підприємств промисловості, транспорту, зв’язку та будівництва в містах. При ЦК партії засновано бюро з керівництва сільським господарством. В областях (крім шести західних) утворено сільські обкоми та сільські облвиконкоми, а замість сільських райкомів – парткоми колгоспно-радгоспних (чи радгоспно-колгоспних) виробничих управлінь. За таким же принципом відбулася перебудова профспілкових і комсомольських органів.
З метою підняття ролі рад та більш широкого залучення трудящих до управління громадськими справами, як наголошувалося в указі президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 р., обласні ради депутатів трудящих були реорганізовані також за виробничим принципом і поділені на промислові та сільські. В 19 областях, які мали значний обсяг промислового і сільськогосподарського виробництва, створені обласні (промислові) і обласні (сільські) ради та їх виконавчо-розпорядчі органи. В шести західних областях, де обсяг промислового і сільськогосподарського виробництва був порівняно меншим, залишені єдині обласні ради. До промислової зони було віднесено два міста республіканського і 147 міст обласного підпорядкування, один промисловий район, 74 райони в містах, 51 місто районного підпорядкування, 226 селищ міського типу. Всього, таким чином, у промисловій зоні функціонувало 520 рад із загальною чисельністю населення в 17 млн осіб, що становило 38,2% усього населення УРСР.
Чергова реорганізація виявилася тривіальним перекомпонуванням елементів однієї й тієї ж владно-управлінської системи. Відразу ж далися взнаки плутанина, функціональна нерозмежованість, розрив єдиного господарсько-управлінського механізму, паралелізм у роботі тощо. Поділ партійних комітетів створив дискомфорт у середовищі партпрацівників, посилив спротив апарату проведенню реформ, а в кінцевому підсумку привів до усунення їх творця від влади.
У п’ятому розділі - “Перспективи реформування державного управління: утопізм ідеології” - здійснено аналіз теоретичних уявлень політичного керівництва СРСР про загальнонародну державу та практику її побудови. Проголошення зазначеної ідеї логічно вимагало перегляду поглядів на побудову комунізму не як на далеку мету, а як на реальне завдання всього радянського суспільства. А це об’єктивно потребувало зміни механізмів руху, демонстрації можливостей для досягнення намічених планів.
Концепція “загальнонародної держави”, незважаючи на те, що в керівництві країни не було єдиного погляду щодо цього теоретичного постулату, розвивалася в СРСР дуже швидко. Забігання наперед, ідеалізація комуністичних планів на рубежі 50-60-х рр. стають визначальними. Передчасні заяви про безмежні перспективи, які відкриваються у зв’язку з комуністичним будівництвом, домінують у всіх важливих напрямах життя суспільства. Це знайшло відображення і в твердженнях про можливість створення матеріально-технічної бази комунізму, для чого вважалися достатнім суцільна електрифікація країни, комплексна механізація і масова автоматизація виробництва, широке використання хімії й атомної енергії. На виконання цих завдань відводилося кілька десятиріч. Нічим реально не обґрунтовані принципи комуністичних відносин висувались і в усіх сферах суспільного життя.
Керівництво КПРС своєрідно розуміло шляхи розвитку демократії, протиставляючи цивілізованому світовому розумінню особливу науково-практичну доктрину загальнонародної держави у формі рад депутатів трудящих, які невдовзі перестануть бути органами державної влади і цілком перетворяться на структури громадської самодіяльності народу, призначені для управління суспільством. Відмирання державних органів на практиці передбачалось як поступове зникнення державного апарату (а відтак – й особливої групи людей, зайнятих управлінням), передача його функцій громадським органам, самому населенню. Це завдання мало вирішуватися шляхом утвердження і поширення інституту громадських інструкторів та інспекторів в апаратах державного управління. Вони мали оперативно організовувати виконання рішень органів радянської влади шляхом переконання мас у необхідності їх підтримки, навчати їх управлінню державними і громадськими справами. В перспективі планувалося повністю замінити штат виконавчого апарату в усіх сферах управління працівниками на громадських засадах.
Наведені в дисертації архівні дані вказують на значне зростання кількості самодіяльних організацій трудящих в досліджуваний період. Якщо 1960 р. в Україні їх налічувалося 196 тис. за участю 2,5 млн осіб, то в 1962 р. уже 386 тис., до складу яких входило 5,5 млн активістів. Громадські об’єднання намагалися охопити своїм впливом усі ділянки роботи на місцях. Лише в 1964 р. у республіці була представлена 71 форма таких об’єднань трудящих.
Здійснивши аналіз суперечливого досвіду розвитку самоврядних засад 1950-1960-х рр., дисертант доходить висновку, що курс на створення загальнонародної, а отже, демократичної держави не міг бути реалізований у тодішніх конкретних суспільно-політичних умовах: при пануванні однопартійної системи, утопічної ідеології, безальтернативних виборів. У цьому полягали особливості тієї епохи, коли щирі намагання лідерів КПРС змінити ситуацію на краще часто наштовхувалися на протидію наявних політичних механізмів і практичні результати виявлялися мінімальними.
Висвітлюється незавершеність процесів демократизації суспільного життя. З проголошенням курсу на розгорнуте будівництво комунізму посилюється пропаганда і агітація, з’являються нові сфери ідеологічного впливу на громадськість. Падіння “залізної завіси”, розвиток міжнародного туризму, мовлення зарубіжних радіостанцій викликали у радянського керівництва серйозне занепокоєння щодо впливу буржуазної ідеології на свідомість “активних будівників комунізму”.
У ставленні до церкви починає культивуватися войовнича нетерпимість. Релігія розглядалася ідеологами КПРС як суттєва перешкода на шляху до комунізму. Адміністрування щодо релігійних об’єднань набрало грубих форм і масового характеру. Посилився податковий тиск, були ускладнені процедури реєстрації і спрощено механізм ліквідації громад. В Україні за 1959-1962 рр. закрито понад 3 тис. церков і молитовних будинків.
Посилилося втручання цензури у випуск друкованої продукції. В УРСР за 1956-1958 рр. цензори вилучили з газет, журналів, матеріалів радіомовлення, РАТАУ понад 12 тис. відомостей з метою збереження “державної таємниці”.
Розділ завершується аналізом модернізаційного потенціалу двох найбільш репрезентативних документів досліджуваного періоду – ухваленої ХХІІ з’їздом партії Програми КПРС і проекту Конституції СРСР.
Нова Програма КПРС зачіпала ключові проблеми розвитку економіки, соціальної сфери, системи влади і державного управління. В дисертації наголошується, що головний програмний документ правлячої партії, попри всю масштабність задекларованої народногосподарської модернізації, містив дещо скориговану мобілізаційну модель економіки, яка не змогла б забезпечити якісних змін і прирікала б країну на прогресуюче відставання в галузі нової техніки і технологій.
Передбачене Програмою КПРС реформування системи влади, зокрема піднесення ролі рад депутатів трудящих, визначення параметрів обов’язкового оновлення їхнього складу, розширення демократичних засад в управлінні державою, на думку автора, могло б надати радам реальні владні важелі.
У дисертації вперше проведено порівняльний аналіз структури й змісту Конституції СРСР (1936 р.) та Конституції УРСР (1937 р.) і розроблюваних проектів Основного Закону. Автор дійшов висновку про наявність в останніх суттєвих новацій, спрямованих на широке залучення громадян до управління суспільними й державними справами, надання громадським організаціям права законодавчої ініціативи, посилення контрольних функцій Верховної Ради УРСР тощо. Обидва розглянуті документи відбивали рівень тогочасних ідейно-теоретичних уявлень лідерів КПРС про шляхи і темпи “побудови комунізму”.
Широко використовуючи документи Центрального державного архіву вищих органів влади і управління України, дисертант здійснив глибокий аналіз окремих статей Конституції, де мова йшла про народні збори – збори колективів підприємств, організацій, установ, метою яких мало бути широке залучення громадян до управління суспільними і державними справами. Так, ст. 115 надавала громадським організаціям право законодавчої ініціативи. Стаття 127 запроваджувала Урядову Раду УРСР, вищий орган Верховної Ради УРСР, вищий орган державного управління.
Фактично конституційна комісія розвивала напрацювання, зроблені в період ухвалення третьої програми КПРС. Уже тоді визначався курс на зміцнення ролі рад усіх рівнів у політичному і економічному житті країни. Під час обговорення проекту нового Основного Закону ці акценти ще більше посилились. Автор вважає, що в разі ухвалення цього варіанта Конституції Верховна Рада відчутно збільшила б свою вагомість у системі влади та органів державного управління країни. Курс на трансформацію статусу Верховної Ради підтверджує і зміна в проекті назви уряду – Урядова Рада, що, на думку авторів проекту, повніше враховувало факти ліквідації багатьох міністерств, децентралізації виробництва, здійснені наприкінці 1950-х – на початку 1960-х рр.
На основі проведеного дослідження автор доходить висновку про певну умовність характеристики періоду 1953-1964 рр., позначеного терміном “відлига”. Сьогоднішнє його сприйняття як епохи зародження демократії багато в чому пов’язане з піком історичної публіцистики кінця 1980-х - початку 1990-х років, коли відбувався пошук шляхів для політики “перебудови і гласності”, ідеалізувались окремі етапи нашого складного історичного минулого. Очевидно, що розвінчання культу особи Й.Сталіна, відновлення елементарних норм законності, послаблення тотального репресивного тиску сприяли подоланню похмурої спадщини сталінщини і принесли радянському суспільству елементи лібералізації та демократизації, але вони не стали системною, стійкою тенденцією суспільного розвитку.
Крізь призму минулих років у дисертації робиться висновок, що під час реформування системи влади та органів державного управління в перше післясталінське десятиріччя не було потрібної послідовності й цілеспрямованості, чіткого уявлення про державно-управлінські пріоритети. Пояснюється це й тим, що “хрущовські” реформи не опирались на висновки науки, не враховували уроків практики, наслідків поспішності дій і стихійності у розв’язанні ключових проблем.
|
