ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ІНСПЕКЦІЙ В СОЦІАЛЬНІЙ СФЕРІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок дослідження з науковими програмами, розкривається його мета, задачі, об’єкт, предмет, методи, формулюється наукова новизна отриманих результатів, встановлюється їхнє практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації.

Перший розділ ‑ "Контроль державних інспекцій в соціальній сфер: теоретико-методологічні орієнтири" – містить аналіз основних ознак соціальної держави та ролі контролю в забезпеченні і підтриманні умов “соціальності” держави, поняття спеціалізованого державного контролю у контексті державного управління, правового регулювання контрольної діяльності державних інспекцій та їхнього зв’язку з іншими видами контролю в державному управлінні.

Ідея ідеального улаштування суспільства (держави), починаючи з Платона, стала предметом для осмислення, гострих дискусій та теоретичних суперечок відомих мислителів. Можливо, тільки з Т. Гоббса – видатного англійського філософа Нового часу – беруть початок конструктивні погляди щодо реальної модернізації держави. Принаймні, саме його надзвичайно лякало суспільство, що охоплюється хаосом. У такому суспільстві ні життя окремої людини, ні її сім’я, ні власність – ніщо не захищається державою.

Відтоді пройшло чимало часу, і лише ХХ століття людської історії, виявило ознаки “держави загального добробуту” (соціальної держави), яка стає визнаним взірцем суспільного розвитку та метою державного будівництва у розвинутих країнах світу.

По суті контроль державних інспекцій в соціальній сфері поступово набуває великого значення у справі побудови соціальної держави та являє собою необхідний і реальний захід гарантування державою правовими, демократичними засобами власної національної безпеки, складовою якої є соціальна безпека людини.

Разом з тим, контрольна діяльність державних інспекцій є невід'ємною складовою державного управління. Вона ґрунтується на певних, принципах, а саме: законності, істинності, систематичності, гласності, дієвості, оперативності та професіоналізму. Зазначена діяльність повністю відповідає основним ознакам державного управління. Вона є підзаконною, носить розпорядчий характер, здійснюється масштабно (всебічно), цілеспрямовано, має складну ієрархію контрольних органів, визначається державно-владним характером у відносинах між об'єктом і суб'єктом контролю.

Змістом контрольної діяльності державних інспекцій можна вважати: а) організацію та проведення контрольних заходів (вибір підконтрольних об'єктів, визначення конкретних форм та методів здійснення контролю); б) виявлення, збір та фіксацію отриманих в ході перевірки фактичних даних; в) на підставі останніх прийняття відповідного правового рішення, яке є обов'язковим для виконання підконтрольним об'єктом; г) застосування заходів, які забезпечують виконання об'єктами контролю прийнятого за результатами перевірки рішення; д) надання консультативної і методичної допомоги в налагодженні виробничого, навчального та інших процесів на об’єктах контролю відповідно до нормативно-правових вимог; е) інформування про прийняте рішення вищих відносно підконтрольного обєкта органів і організація зв’язку із засобами масової інформації та громадськістю.

Виходячи із змісту роботи інспекцій, можна стверджувати, що жоден орган виконавчої влади не має аналогічних повноважень в їх комплексі. Інспекції мають право втручатися в оперативно-господарську діяльність відповідних підприємств, установ, організацій всіх форм власності та відомчої підпорядкованості, окремих громадян, приводити її у відповідність до норм чинного законодавства, самостійно притягати винних у порушенні осіб до адміністративної відповідальності.

Інакше кажучи, в сучасному українському суспільстві спеціалізований міжвідомчий контроль з боку державних інспекцій в соціальній сфері виконує роль одного із сутнісних складових компонентів у функції контролю державного управління, найдієвіших важелів забезпечення законності та дисципліни в окремих галузях суспільного життя та життєдіяльності людини, одного з ефективних засобів для досягнення соціальної безпеки громадянина.

Правове регулювання контрольних правовідносин в соціальній державі передбачає запровадження певного правового режиму реалізації державними інспекціями управлінських функцій контролю відповідно до їх повноважень, застосування загальних засад та принципів контрольної діяльності, реалізації інноваційних форм, методів та порядку здійснення контрольних заходів, а також максимально можливої конкретизації правил поведінки для посадових осіб підконтрольних об’єктів.

Важливою умовою організації ефективної контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері є їх співпраця з іншими суб'єктами контролю. Інспекції взаємодіють з державними та громадськими суб’єктами контролю, які можуть бути і функціональними контрольними органами (наприклад, податкова інспекція, окремі органи громадського контролю), і органами, для яких контроль становить лише частину компетенції (деякі центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та ін.). Партнерство та сумісна робота з ними будується на принципах взаємної допомоги, сприяння та відносної самостійності в процесі проведення контрольних заходів. При цьому співробітництво державних інспекцій з іншими суб’єктами контролю здійснюється виключно у межах їхньої компетенції, яка встановлена законодавством. Така співпраця необхідна для того, щоб контролюючі органи не підміняли один одного при здійсненні перевірок, успішно реалізовували контрольні функції для досягнення основної мети їх діяльності ‑ забезпечення режиму законності на підконтрольних об’єктах.

Другий розділ дисертації ‑ "Організаційні і правові засоби контрольної діяльності державних інспекцій" – присвячено дослідженню системних зв’язків державних інспекцій в соціальній сфері, наявних форм і методів їхньої діяльності, контрольної перевірки як способу реалізації певної єдності форм і методів контрольної діяльності державних інспекцій.

Критеріями для класифікації контролюючих державних інспекцій вважаються: а) характер зв’язків з органами виконавчої влади (організаційно відокремлені, але підпорядковані безпосередньо уряду; цілком або частково відокремлені підрозділи центральних органів виконавчої влади); б) напрямки контрольної діяльності (галузева ознака). У дисертації пропонується виділяти два основних критерії:

·  порядок призначення керівників;

·  наявність системи підвідомчих підрозділів.

Державні інспекції соціальної сфери є структурними підрозділами центральних органів виконавчої влади, для яких здійснення контролю не є основною функцією. Головна особливість у діяльності цих інспекцій полягає в тому, що вони мають міжвідомчі повноваження. Разом з цим, державні інспекції, що входять до складу центральних органів виконавчої влади, мають різний організаційно-правовий статус. Деякі з них створені як державні департаменти або служби. Територіальні підрозділи державних інспекцій в соціальній сфері, по-перше, можуть входити до складу відповідних управлінь місцевих державних адміністрацій; по-друге, бути частиною управлінь відповідних міністерств; по-третє, підпорядковуватися безпосередньо керівнику державної інспекції міністерства і бути організаційно самостійними.

Державні інспекції мають неоднакову організацію своїх підрозділів на місцях. Наявність або відсутність останніх зумовлена характером функціонування підконтрольних об’єктів, їх кількістю та підпорядкованістю (охорона праці, здоров’я, навколишнього природного середовища та ін.).

Залежно від юридично значущих наслідків, форми контрольної діяльності можна поділяти на такі, що спричиняють (правові) або такі, що не спричиняють виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (неправові). До числа перших слід віднести видання інспекціями правових контрольно-управлінських актів (як нормативного, так і індивідуального характеру): укладання угод (договорів), складання протоколів про адміністративні правопорушення, винесення відповідних постанов, приписів, надання дозволів, здійснення інших юридично значущих дій.

Індивідуальні акти державних інспекцій мають деякі особливості, що відрізняють їх від інших актів застосування права. По-перше, вони тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (виступають в якості юридичних фактів). По-друге, видаються посадовими особами державних інспекцій одноособово, без узгодження з представниками підконтрольного об’єкта, але у відповідності до функціонального призначення центральних органів виконавчої влади, яким державні інспекції підзвітні чи належать як структурні підрозділи. По-третє, спрямовані на вирішення конкретного питання, що виникає в результаті інспекційної діяльності. Індивідуальний акт може укладатися стосовно визначення об’єкта перевірки, складання та затвердження плану контрольних заходів, закріплення за кожним інспектором певних напрямків роботи та ін.

До неправових форм роботи державних інспекцій належать здійснення організаційних дій (забезпечення якості та ефективності роботи інспекцій) та виконання матеріально-технічних операцій (обслуговування контрольно-управлінської діяльності).

Державні інспекції виконують свої повноваження за допомогою відповідних методів роботи. Метод контрольної діяльності державних інспекцій виявляється в зв'язках, які виникають між державними інспекціями та підконтрольними об’єктами в процесі здійснення контролю, він є засобом упровадження владно-розпорядчих повноважень інспекцій.

Методи контролю поділяються на методи організації та методи діяльності. У свою чергу , методами організації вважаються: методи координації, субординації, кооперування, концентрації та спеціалізації (допоміжні методи). Методами діяльності є переконання і примус, що реалізуються державними інспекціями тільки в комплексі і являють собою основні універсальні методи впливу на об’єкти контролю.

Характерні ознаки адміністративного примусу:

· детальна нормативно-правова регламентація його застосування;

· виключення засобами права будь-якого свавілля чи суб’єктивізму з боку контролюючих інспекцій;

· застосування лише в межах повноважень контролюючих суб’єктів;

· закріплення у законі прав і обов’язків об’єкта контролю щодо виконання примусових заходів (позбавлення, правообмеження, примусово вчинена дія і т. ін.);

· спеціальне призначення: покарання, виправлення, перевиховання правопорушників;

· застосовується як для припинення протиправних дій (порушення відповідних соціальних норм), так і з метою забезпечення соціальної безпеки громадян в умовах виникнення надзвичайних ситуацій.

На думку автора більшість порушень, як правило, вчинюються не навмисно, в дисертації робиться висновок про пріоритетність застосування методу переконання як основного. Його соціальна цінність полягає у можливості здійснення профілактики правопорушень та впливу на об’єкт контролю без використання будь-яких засобів обмеження його прав та свобод.

Головним напрямком роботи державних інспекцій є контрольні перевірки (обстеження). Аналіз нормативних актів дозволяє виділити три види перевірок: оперативні (найбільш поширені, проводяться протягом 1-2 робочих днів), цільові або вибіркові (планові чи як оперативне реагування на конкретні порушення) та комплексні або рейдові (всебічне вивчення порядку та умов функціонування підконтрольного об’єкта).

Сутнісною особливістю контрольної перевірки можна вважати те, що процедура її проведення вимагає ретельного підбору відповідних форм і методів, отже, контрольна перевірка є реалізацією конкретної єдності форм і методів контрольної діяльності державних інспекцій в залежності від ситуації (ситуативна єдність).

Проведений в дисертації детальний аналіз наявних в Україні конкретних форм і методів діяльності державних інспекцій в соціальній сфері дозволяє сформулювати висновок про те, що в політичний організації сучасного українського суспільства існує певна система контролюючих державних інспекцій. Однак, в умовах збільшення підконтрольних об’єктів різних форм власності та господарювання, зростання ролі контролю як функції державного управління, діяльність наявних державних інспекцій в соціальній сфері (суттєвого складового елемента щодо реалізації зазначеної функції) стає малоефективною, не відповідає запитам становлення та упровадження цивілізованих ринкових відносин. Відтак, особливого значення набуває вимога щодо закріплення в окремому законодавчому акті України обсягу примусових повноважень інспекцій, уніфікованого порядку та процедури їх реалізації, створення реальних можливостей для застосування заходів примусу у кожному випадку порушення правових норм в соціальній сфері.

У третьому розділі ‑ "Напрямки підвищення ефективності контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері" – робиться спроба з’ясувати основні важелі  щодо оптимізації організаційного  та утвердження правового статусу державних інспекцій, визначити домінанти стосовно посилення впливу інспекцій на підконтрольні об’єкти, установити перспективні тенденції розвитку процедурних засад у діяльності державних інспекцій.

Реалізація інспекціями спеціалізованого міжвідомчого контролю є адміністративною, контрольно-управлінською діяльністю. Остання визначається в дисертації як підзаконна, виконавчо-розпорядча, державно-владна, міжвідомча діяльність з профілактики, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, усунення їх шкідливих (або суспільно небезпечних) наслідків, відновлення порушених прав, організації та здійснення контрольних заходів з метою забезпечення режиму законності та правопорядку на підконтрольних об’єктах.

Забезпечення організаційної незалежності державних інспекцій в соціальній сфері вимагає встановлення в законодавстві порядку призначення їх керівників безпосередньо Президентом України. У цьому ж зв’язку є важливим перепідпорядкування деяких інспекцій не центральним органам виконавчої влади, а безпосередньо Кабінету Міністрів України, оскільки для належної реалізації своїх повноважень вони повинні діяти самостійно, бути незалежними від будь-якого впливу зацікавлених органів або посадових осіб. Державні інспекції або їх окремі підрозділи не повинні структурно входити у склад органу, який одночасно здійснює як контрольні повноваження, так і функції по використанню підконтрольних об’єктів (наприклад, Міністерство екології та природних ресурсів України, яке уповноважено використовувати як природні ресурси, так і охороняти довкілля за допомогою спеціалізованих контрольних органів). Тільки при повній організаційній незалежності окремих державних інспекцій в соціальній сфері, наданні їм усього комплексу необхідних контрольних повноважень стане можливим реальне забезпечення та гарантування прав людини в соціальній сфері.

У той же час, активізація взаємодії державних інспекцій з іншими органами управління (виконавча влада, місцеве самоврядування, правоохоронні структури), громадськими формуваннями, засобами масової інформації може реалізовуватись як шляхом прийняття відповідного закону, (закріплення загальних принципів, форм, методів та порядку взаємодії, умови щодо взаємообміну отриманою в ході контрольних перевірок інспекцією, застосування заходів відповідальності і т. ін.), так і внесенням змін та доповнень до чинних законів України ”Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про засоби масової інформації” (закріплення як обов’язку посадових осіб сприяння державним інспекціям у здійсненні контрольної функції, відповідальність за відмову у співробітництві з інспекціями тощо).

Оскільки державні інспекції не охоплюють контролем всі підвідомчі їм об’єкти, необхідно нормативно закріпити засоби їх взаємодії з інститутом громадських інспекторів.

Наступним кроком у підвищенні ефективності контрольної діяльності може бути впровадження у практику ідеї надання контрольно-управлінських послуг. Під такими послугами слід розуміти діяльність посадових осіб інспекцій, що:

· проводиться ними в межах своїх повноважень на договірних засадах із об’єктом та іншими суб’єктами контролю;

· розпочинається у зв’язку з довірливим зверненням до них відповідної (підконтрольної) юридичної або фізичної особи (замовника послуг);

· має на меті правове забезпечення умов для реалізації замовником своїх статутних зобов’язань;

· сприяє попередженню правопорушень за ініціативи об’єкту контроля.

Наявна в Україні система державних інспекцій потребує докорінного удосконалення шляхом:

· забезпечення відповідної незалежності та автономності в діяльності системи контролюючих органів;

· законодавчого відокремлення контрольних функцій від експлуатаційних, що спрямовані на використання та експлуатацію підконтрольного об’єкта;

· об’єднання державних інспекцій, які контролюють близькі по змісту питання;

· збалансування діяльності державних інспекцій їх перепідпорядкуванням;

· чіткого визначення правового статусу державних інспекцій, спрямованості їхньої діяльності на упровадження в практику реального життя національної безпеки держави та соціальної безпеки людини і громадянина.

Зазначене зумовлює необхідність якісного реформування нормативної бази, що безпосередньо регулює контрольну діяльність державних інспекцій. Слід нормативно закріпити в законодавстві України (майбутньому Законі України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”): загальний правовий статус державних інспекцій; їх офіційні назви; основні напрямки здійснення ними спеціалізованого контролю; загальні стадії контрольної діяльності (процесу); обсяг компетенції; основоположні форми та методи діяльності; державні гарантії щодо ефективності контролю.

Окремо, в Законі України “Про нормативно-правові акти”, який також слід якнайскоріше прийняти, необхідно передбачити засади підзаконної нормотворчості уряду України, центральних та місцевих органів виконавчої влади та самих державних інспекцій.

Контрольна діяльність державних інспекцій в соціальній сфері потребує особливої уваги законодавця, оскільки йдеться про створення правового поля для безпосереднього врегулювання засад щодо соціальної безпеки громадянина.

У висновках наводяться основні результати проведеного дослідження.