ІНСТИТУЦІОНАЛЬНА ОРГАНІЗАЦІЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ НА ЦЕНТРАЛЬНОМУ РІВНІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і задачі, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одер-жаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів дисертації та публікації.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні засади організації державного фінансового контролю” – має три підрозділи. Державний фінансовий контроль досліджується як складне, багатомірне явище, як один з найважливіших елементів функції контролю в державному управлінні. У процесі аналізу здобутків учених з державного управління, економістів, юристів, а також у результаті з’ясування особливостей фінансового контролю в Україні отримано висновки про наявність таких основних функцій державного фінансового контролю: комплексне визначення реального стану фінансової системи; оцінка державних програм, аспектів бюджетного процесу та даних про фінансову діяльність; аналіз стану розрахунків з державним бюджетом і позабюджетними фондами; виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності; аналіз причин відхилення; вироблення й застосування відповідних коригуючих і превентивних заходів. Зміст державного фінансового контролю визначається тими завданнями, що стоять перед державою, а його метою є встановлення реального стану фінансової системи та дієвий вплив на управління фінансами.

Проаналізовано основні характеристики державного фінансового контролю як соціальної системи: елементи, зв’язки, межі та середовище. Особливу увагу звернено на дві підсистеми державного фінансового конт-ролю – контролюючу та контрольовану (підконтрольну). Виявлено зміст головних елементів державного фінансового контролю: суб’єкт, об’єкт та контрольна дія. На основі зазначеного зроблено висновок про те, що сукупність елементів державного фінансового контролю може стати системою у випадку, коли вона отримує здатність до самоорганізації, саморегулювання, адекватного реагування на зміни в середовищі, де перебуває (адже вона існує в межах конкретної держави з конкретними економічними умовами).

Дослідження системи державного фінансового контролю і як статичного, і як динамічного явища дозволяє запропонувати форми моделювання державного фінансового контролю в Україні в залежності від особливостей функціонування об’єкта державного управління (спадкоємна, трансформаційна та перспективна моделі).

Йдеться, передусім, про певну спадкоємність, органічний зв’язок з недалеким минулим, коли державний фінансовий контроль формувався та здійснювався у середовищі, яке було пов’язане з командним управлінням економікою, пануванням централізованого планування за єдиним тех-промфінпланом, що прирівнювався до закону. Трансформаційна ж модель вимагає поступового впровадження якісно нового у зв’язку з переходом від командно-адміністративної системи до ринкової. Докорінні соціальні зміни в українському суспільстві реально впливають на організацію державного фінансового контролю, відтак, дана модель безпосередньо залежить від системності та логічної послідовності реформ. Перспективна модель державного фінансового контролю може бути розгорнута в май-бутньому. У дисертації визначено два головних чинники впливу на розбудову цієї моделі контролю: стан соціально-економічних умов розвитку суспільства в Україні та практика, стандарти державного фінансового контролю в економічно розвинених країнах, перш за все, європейських.

Територіальна організація державного управління (центральний, регіональний та місцевий рівні) також підлягає обґрунтуванню з точки зору трьох зазначених вище моделей державного фінансового контролю. Зроблено спробу довести, що державний фінансовий контроль є системотворчим фактором цілісності та дієздатності системи державного управління, одним із суттєвих елементів функції контролю державного управління, оскільки він посідає чільне місце в забезпеченні послідовності управлінської діяльності.

Аналіз сфери фінансів, що здійснюється в змістовному контексті з іншими сферами суспільного життя, які є об’єктом державного управління, дозволяє з’ясувати специфічні особливості системи фінансових відносин. При цьому акцентується увага на двох аспектах контрольної діяльності в системі фінансових відносин: на стабілізаційній функції державного фінансового контролю, а також на його регулятивній, мобілізаційній та ліквідаційній функціях.

Другий розділ – “Інституціональні особливості організації системи державного фінансового контролю на центральному рівні” – складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню системи державного фінансового контролю на центральному рівні, визначенню її інституціональних особливостей та певних аспектів взаємодії елементів.

За загальний об’єкт державного фінансового контролю приймається фінансова система держави.

З точки зору організації системи суб’єктів державного фінансового     контролю виділяються дві групи контрольних органів: ті, що паралельно зі своїми основними функціями здійснюють функцію контролю, а також ті, для яких функція контролю є основною діяльністю. У першому випадку йдеться про функціональний контроль, який здійснюють органи державного управління. Друга група органів здійснює контроль інституціональний.

Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні потребує обґрунтування суттєвих відмінностей зовнішнього та внутрішнього контролю. Внутрішній фінансовий контроль здійснюється органами однієї системи, які перебувають в адміністративній під порядкова-ності, і спрямований на вирішення завдань, що стоять перед певним конкретним органом управління. На центральному рівні державного управління внутрішній фінансовий контроль здійснюють органи виконавчої влади та інші інституції. Кожний орган виконавчої влади наділений певними правами з управління державними фінансами та здійснює державний фінансовий контроль у зазначеній сфері, яка становить елемент фінансової системи. Завданнями цих органів є оцінка достовірності й відповідності рахунків законодавству та встановленим нормативам.

Зовнішній фінансовий контроль здійснюється суб’єктом, що не входить до тієї ж системи, що й об’єкт контролю. Цей вид контролю характеризується наступними рисами:

– публічною звітністю, завдяки чому платники податків та всі зацікавлені особи мають можливість стежити за фінансовою діяльністю уряду;

– комплексним аналізом фінансової системи;

– проведенням оцінки результативності використаних форм та методів регулювання різних сфер фінансової системи;

– наданням інформації, яка є підґрунтям прийняття рішень щодо майбутніх капіталовкладень та визначення пріоритетів підприємництва.

У демократичних країнах зовнішній державний фінансовий контроль здійснюється з метою аналізу та звіту про стан публічних фінансів. У 170 країнах світу його здійснюють вищі органи фінансового контролю. У країнах Європейського Союзу виділено чотири основні типи вищих органів фінансового контролю: суд із судовими функціями; колегіальний орган, що не має судових функцій; незалежне ревізійне управління на чолі з Генеральним ревізором; ревізійне управління у складі структури уряду на чолі з Генеральним ревізором.

Отже, об’єктом контролю вищих органів фінансового контролю в сучасних розвинутих демократичних країнах стає процес управління фінансовими ресурсами та власністю держави, що включає: формування доходів та здійснення витрат з державного бюджету й державних фондів; управління державним боргом; управління фінансами, що здійснюється органами управління адміністративно-територіальних одиниць; управління державними фінансами.

У дисертації робиться спроба дослідити системи суб’єктів внутрішнього державного фінансового контролю на основі виокремлення двох підходів. Перший підхід пропонується для визначення як “відповідальність третьої сторони”. Йдеться про те, що в окремих країнах Європейського Союзу міністерство фінансів має найширше коло повноважень щодо розробки проекту бюджету та розподілу коштів серед галузевих міністерств, окрім того, йому належить право прямого втручання в процес фор-мування бюджету на стадії попереднього контролю через своїх службовців, які є в кожному галузевому міністерстві. Другий підхід у розбудові системи органів внутрішнього державного фінансового контролю визначено як “відповідальність керівництва”. Він пов’язаний з особистою відповідальністю за контроль щодо витрат бюджетних коштів керівника галузевого міністерства.

Проведений аналіз дозволяє дійти висновку, що об’єктом внутрішнього державного фінансового контролю на центральному рівні є, перш за все, система показників стосовно роботи окремих галузей. Контролю підлягають і державні фінанси, але, як правило, не узагальнюється стан усієї фінансової системи.

Зарубіжний досвід свідчить, що певні державні органи здійснюють або внутрішній, або зовнішній державний фінансовий контроль. Взаємодія ж між цими органами контролю є раціонально визначеною та врегульованою правом. У дисертації виокремлено найважливіші аспекти взаємодії цих органів контролю в контексті чотирьох груп соціальних явищ: по-перше, об’єднуючих та загальносприйнятних, зрозумілих для більшості громадян ідей, поглядів, концепцій, принципів, дефініцій, що поширюються й сприймаються як елементи суспільної свідомості; по-друге, соціального партнерства на основі погодження норм, правил, приписів, цінностей, очікувань, тобто на основі так званих “соціальних інструкцій” щодо поведінки, дій як керівника, так і підлеглого; по-третє, демократичного, правового розуміння “соціальної ієрархії”; нарешті, сучасного усвідомлення “соціальної організації”, що відображає рівень узгодженості, упорядкування, організованості підсистеми, єдності дій.

Аналіз інформаційного аспекту взаємодії органів державного фінансового контролю включає проблеми розвитку інформаційної системи в цілому, а саме: шляхи удосконалення технічної бази; питання стандартизації та уніфікації управлінської інформації; зміст та напрямки професійної підготовки персоналу управління; правове регулювання інформаційної сфери тощо.

Третій розділ – “Результативність організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління та напрямки її підвищення” – містить три підрозділи.

Проведений у дисертації аналіз чинників, які справляють найбільший вплив на той чи інший аспект контрольної діяльності, дозволяє виокремити характеристики, за якими можна оцінити систему державного фінансового контролю за умови наявності трьох компонентів контрольної дії: забезпечення контрольних дій, здійснення контрольних дій та одержання результатів контрольних дій. Якісні характеристики пов’язані з оцінкою фактів з позиції причин та наслідків, а кількісні – з певними розрахунками. Дослідження організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління в Україні у відповідності до зазначених компонентів контрольної дії призводить до осмислення узагальнюючих вимог та пропозицій щодо суттєвого підвищення його результативності. За найважливіші з них можна вважати наступні:

– необхідність створення вищого органу фінансового контролю як дієвої передумови розвитку політичної демократії в Україні;

– відповідність організаційної структури системи державного фінансового контролю чітко визначеній меті, заради якої вона створена;

– забезпечення зовнішнім контролем в Україні об’єктивної оцінки ре-ального стану фінансової системи та прозорості в контролі за процесами управління державними фінансами;

– упровадження на рівні законодавства єдності форм, методів та засобів, що використовуються при проведенні контрольних дій;

– уникнення дублювання контрольної діяльності (у системі органів виконавчої влади встановлено функціонування інституцій, які здійснюють контроль щодо одного й того ж об’єкта);

– відмова від виключно формального підходу в реформуванні внутріш-нього державного фінансового контролю (відбувається переважно шляхом створення нових органів);

– застосування наукових розробок проблем державного фінансового контролю (рівень їх використання на практиці залишаються низькими у порівнянні із світовим досвідом);

– створення сприятливих умов для вдосконалення процесу координації дій органів державного фінансового контролю;

– виявлення та усунення наявних прогалин в чинному законодавстві, що негативно впливають на результативність контролю;

– доведення управлінських дій до відповідної якості стандартів (включаючи й застосування технічних засобів), що забезпечить високу результативність контролю.