СТАНДАРТИЗАЦІЯ ФАХОВОЇ ПІДГОТОВКИ З ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В КРАЇНАХ ПІВНІЧНОЇ АМЕРИКИ І ЄВРОПИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано вибір, актуальність і ступінь розробленості теми, вказується на її зв’язок з науково-дослідними роботами Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну отриманих результатів, їх практичне значення; наведено дані про апробацію дослідницьких результатів та публікації за темою дисертації.

У першому розділі – “Проблема стандартизації в освіті: джерельний аналіз” – розглянуто теоретико-методологічні аспекти й організаційно-нормативні засади стандартів в освіті взагалі, зокрема у вищій, і особливо у підготовці фахівців з державного управління. Показано, що ця проблема актуалізується в умовах диверсифікації освітніх систем, диференціації нових галузей і напрямів підготовки та водночас посилення процесів глобальної і регіональної інтеграції освітнього простору. В планетарному масштабі відбувається насамперед рівнева стандартизація освіти з метою надання освітніх послуг необхідної якості. Так, у 1997 р. запроваджена оновлена версія Міжнародної стандартної класифікації освіти, яка, по суті, є первинним загальним освітнім стандартом. Щодо європейської вищої освіти, то Спільною декларацією міністрів освіти Європи, прийнятою в 1999 р. у Болоньї (Італія), визначено стандартну двоциклову організацію вищої освіти, що узгоджується з основними нормами Міжнародної стандартної класифікації освіти. У зв’язку з цим виявилася невідповідність рівневої організації національної вищої школи загальноприйнятим у світі стандартам, що стосується і галузі підготовки фахівців з державного управління. Якщо в Україні визначено освітньо-кваліфікаційні рівні: молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр, то в Канаді, США, інших розвинених країнах цей перелік доповнюється освітнім рівнем доктора (або йому еквівалентними). Внаслідок цього ліцензуванням, атестацією, акредитацією, встановленням відповідних стандартів, критеріїв, індикаторів для фахової підготовки кадрів у країні займаються різні відомства, застосовуючи відмінні підходи. До формування вітчизняної системи державно-громадського забезпечення якості фахової освіти спонукає й утворення Європейської мережі гарантій якості вищої освіти та запровадження Європейської кредитно-трансферної системи.

Аналіз літературних джерел також показує, що в Україні до перебудови, тобто за умови централізації й уніфікації всього суспільного життя, включаючи освітню сферу, проблема стандартів „не виникала” через тотальну стандартизацію будь-якої діяльності. Демократизація, плюралізм думок, свобода творчості громадян, ринкові й конкурентні відносини, зрівняння у правах державного і приватного секторів економіки загострили питання стандартів якості будь-яких продуктів та послуг. Тому в 90-х роках минулого століття відбувався активний пошук правил і процедур унормування різних видів діяльності, включаючи освітню. У вищій школі цей процес стимулювався масовою появою навчальних закладів недержавної форми власності та різким збільшенням прийому студентів на навчання на платній основі, комерціоналізацією вищої освіти. Приміром, за 1995–2003 роки контингент студентів, які здобували повну вищу освіту, подвоївся, нині більшість з них навчається на умовах самофінансування. Процеси глобалізації та евроінтеграції також спонукали звернути увагу на відповідність національних стандартів міжнародним нормам якості.

Запровадження в Україні галузі освіти „Державне управління” в середині 90-х років і наступний її стрімкий розвиток теж крили в собі небезпеку недоброякісної підготовки фахівців для державної адміністративної системи. Запобігати цьому певною мірою мало вивчення кращого досвіду стандартизації такої підготовки в розвинених країнах і регіонах світу, насамперед у країнах „Великої сімки”, Європейського Союзу. Проте незважаючи на чималу кількість досліджень з цих питань, бракувало системних узагальнень. Окремі дослідники взагалі ставили під сумнів наявність і доцільність стандартів у навчанні державно-управлінського персоналу. Слід зазначити, що рівень розв’язання цих проблем країнами в різних регіонів і в межах одного регіону неоднаковий, наявні національні та регіональні особливості. Найбільш масштабно і системно даною проблематикою займалися в США, Канаді, значно менше – в Західній Європі, ще менше – в центральній і східній частинах європейського регіону.

Відбувався пошук оптимальної моделі стандартизації фахової підготовки і в Україні. В 1992 р. була утворена Міжвідомча республіканська акредитаційна (пізніше атестаційна) комісія. Проте діяла вона в умовах, коли Законом України „Про освіту” 1991 р. поняття стандарту взагалі не вводилося. Вперше на рівні закону освітній стандарт запроваджено в 1996 р. У тому самому році відповідними указами Президента України і постановами Кабінету Міністрів України засновано систему державного ліцензування, акредитації та атестації навчальних закладів. Крім Державної акредитаційної комісії України, до неї входила система фахових та експертних рад (на зразок спеціалізованих учених і експертних рад Вищої атестаційної комісії України), які розробляли норми та критерії освітньої діяльності й контролювали їх дотримання. Для вищої освіти у 2002–2003 роках укрупнені експертні ради, а замість постійних фахових рад запроваджені групи експертів, скориговано засади їх діяльності.

Починаючи з 1996 р. всі вітчизняні закони стосовно різних ланок системи освіти неодмінно містять статті або розділи щодо освітніх стандартів. Система стандартів вищої школи визначена Законом України „Про вищу освіту” (2002 р.) і включає державний стандарт, галузеві стандарти та стандарти вищих навчальних закладів. Доповнені нормативами і вимогами Державної атестаційної комісії України, вони використовуються для оцінки і контролю якості вищої освіти та діяльності вищих навчальних закладів. Це стосується і підготовки фахівців у галузі державного управління. На кінець 2003 р. отримали ліцензії, акредитацію щодо здійснення освітньої діяльності в зазначеній галузі понад 90 навчальних закладів вищої і післядипломної освіти. Сама галузь освіти “Державне управління” ще недостатньо розвинена, включає лише освітньо-кваліфікаційний рівень магістра, один напрям і три спеціальності. Певною мірою цю фахову освіту доповнює (проте на інших засадах типової організації) однойменна наукова підготовка кандидатів та докторів наук з державного управління.

Аналіз літературних джерел показав, що запровадження стандартів в освітню сферу, зокрема в підготовку фахівців, на часі. Хоча стандартизація освітніх послуг має національні особливості, суперечності, проте вона відбувається в умовах світової та європейської конвергенції освітніх систем, для неї характерне послідовне визнання й утвердження в світі, окремих регіонах і країнах. Проблема стандартів вищої освіти, як і освіти взагалі, малодосліджена і є предметом гострих дискусій щодо ролі та суті стандартизації. Це стосується і фахової підготовки з державного управління. Отже, на підставі джерельного аналізу можна дійти висновку про актуальність і доцільність спеціального наукового дослідження формування стандартів фахової освіти в галузі державного управління в країнах Північної Америки та Західної Європи і співвіднесення цих процесів із стандартизацією фахової підготовки кадрів для державно-адміністративної системи в Україні. 

Другий розділ – “Стандартизація підготовки фахівців з державного управління в розвинених північноамериканських і західноєвропейських країнах” – присвячено докладному розгляду розвитку державного управління як галузі професійної діяльності, освіти і науки, організації та стандартизації підготовки фахівців у цій галузі в США, Канаді, країнах Західної Європи.

Доведено, що США мають великі досягнення і давні традиції в розвитку державного управління, яке становить детермінуючу основу організації підготовки фахівців для потреб цієї галузі. Дискусії в науково-дослідних, громадсько-політичних, професійно-практичних колах США щодо того, чи є державне управління окремою великою й розгалуженою професійною галуззю, сьогодні здебільшого завершуються позитивно. Адже за цілями, цінностями, традиціями, колом проблем, методологією їх дослідження та розв’язання, законодавчим, економічним, соціальним середовищем, підзвітністю, кадровим і фінансовим забезпеченням, масштабами органів, установ, організацій, умовами роботи та підпорядкованості, ресурсними обмеженнями і таке інше державне управління відрізняється, приміром, від близьких до нього управління бізнесом, управління неприбутковими організаціями, соціальної роботи.

Разом з тим державне управління як вид діяльності має різні аспекти, наприклад академічний (освітній, науковий) і практичний, демократичний і бюрократичний, локальний, регіональний та глобальний тощо. Це дає підстави розглядати проблеми цілісності й зв’язності галузі державного управління. В умовах глобалізації важливим аспектом слід також визнати міжнародний характер державного управління, його поширення в усьому світі.

Ще в 1924 р. у Сіракузькому університеті (Нью-Йорк) започаткована перша навчальна програма з державного управління, яке виділилося з таких споріднених галузей, як право, політекономія, політологія. Нині більшість провідних університетів США готують фахівців з державного управління, щорічний випуск яких останнім часом досягав 10 тисяч. У 1939 р. утворена Американська асоціація з державного управління з метою вдосконалення досліджень, процесів, майстерності персоналу в державному управлінні, яка в 1940 р. заснувала фаховий журнал для вчених, практиків, студентів “Огляд державного управління”. Згодом була відкрита Академія державного і місцевого управління, а в 1958 р. – Рада вищої освіти з державного управління та в 1967 р. – Національна академія державного управління. У 1969 р. заснована Національна асоціація шкіл державних справ і управління, яка виникла на базі зазначеної Ради вищої освіти, видає журнал з освіти в державних справах і в межах якої функціонує Комісія з оглядової перевірки й акредитації.

Аналіз 193 навчальних програм безпосередньо з державного управління 103 університетів 50 штатів (91 % адміністративно-територіальних одиниць) США дав змогу виявити наступні типологічні характеристики стандартизації підготовки фахівців з державного управління.

По-перше, фахівці готуються за всіма існуючими в США стандартними академічними рівнями: асошіат (молодший спеціаліст), бакалавр, магістр, доктор (філософії), а також з наданням академічних (доступеневого і ступеневого) сертифікатів з підвищення кваліфікації.

По-друге, поширеними є комбіновані (дуальні, об’єднані) дворівневі (бакалавр–магістр, магістр–доктор) і однорівневі за різними напрямами, спеціальностями (магістр–магістр) навчальні програми.

По-третє, найпопулярнішими (за кількістю пропозицій) академічними програмами слід визнати магістерську (53,9 % розглянутих програм), докторську (13,0%) та їх комбінації (10,4 % магістр–доктор, 7,3 % магістр–магістр), тобто програми найвищих освітніх рівнів.

По-четверте, типова нормативна тривалість академічних програм становить: асошіата – 2 роки, бакалавра – 4 роки, магістра – 1-2 роки, доктора – 3 роки; для сертифіката – 0,5-1 рік. Разом з тим встановлюється граничний термін опанування програми, як правило, до 7-10 років. Академічні програми кожного рівня мають чітку типову структуру і здебільшого допускають їх певну модифікацію з урахуванням особливостей осіб, які навчаються, та реалізацію модульно-кредитної накопичувально-трансферної системи фахової освіти.

По-п’яте, навчальні дисципліни (курси) чітко стандартизовані, кожна з них має ідентифікаційний код, що вказує на предметну приналежність та рівень складності, а також на обсяг навчання – кредитну вагу (пункти).

По-шосте, навчання за академічними програмами здійснюється в різноманітних формах: очній, заочній, вечірній, післяобідній, суботньо-недільній, дистанційній й їх комбінаціях.

По-сьоме, загальнонаціональні стандарти і критерії чітко розроблені лише для домінуючих магістерських програм, для бакалаврських існують керівні принципи й орієнтири, для докторських – політика докторської освіти.

По-восьме, для магістерських програм основними компонентами змісту підготовки визнано: менеджмент організацій державної служби (людські ресурси, бюджетний і фінансовий процеси, інформаційні технології); використання кількісних й якісних методів аналізу (формування, впровадження й оцінювання політики та програм, прийняття рішень і розв’язання проблем); розуміння державної політики й організаційного середовища (політичні та правові, економічні і соціальні інститути та процеси, організаційно-менеджерські концепції й діяльність).

Визначаючи стандарти та критерії в галузі державного управління, Національна асоціація шкіл державних справ і управління до цієї галузі відносить також напрями підготовки з державних справ та державної політики. Фактично стандарти охоплюють і змістову, і процедурну їх частини і стосуються не лише змісту та результату фахової освіти, а і її процесу, ресурсів, умов. Загалом, за даними згаданої асоціації, в 2003 р. 187 університетів США здійснювали підготовку магістрів з державного управління, з них 64 % мали акредитацію цієї авторитетної в країні і за кордоном асоціації.

Канадську національну систему підготовки фахівців з державного управління на підставі розгляду 49 академічних програм 24 університетів дев’яти  (75 %) провінцій (територій) можна охарактеризувати наступними загальноприйнятими ознаками.

По-перше, фахівці з державного управління готуються з наданням таких академічних ступенів, дипломів і сертифікатів: бакалавр, магістр, доктор (філософії); диплом (доступеневий, ступеневий); сертифікат (доступеневий, ступеневий), сертифікат підвищеного типу. Також пропонуються комбіновані рівневі й галузеві академічні програми, проте вони менш поширені, ніж у США.

По-друге, серед навчальних програм найбільш популярними є програми з наданням магістерського (41 % досліджених програм) та бакалаврського (16 %) ступенів, диплому (14 %) і сертифікату (18 %).

По-третє, типова тривалість навчання становить: для бакалаврської програми – 3-4 роки, магістерської – 1-2 роки, докторської – 3 роки; диплому – 0,5-2 роки; сертифікату – 1 рік, підвищеного сертифікату – 2 роки.

По-четверте, підготовка, як і в США, здійснюється за різноманітними формами: з відривом, без відриву від основної діяльності, дистанційно, комбіновано.

По-п’яте, зміст і форми навчання враховують статус та досвід осіб, які опановують фах з державного управління. Гнучкі академічні програми включають стандартизовані курси, що характеризуються певними кодами і кредитами.

По-шосте, Канадська асоціація програм з державного управління та Канадський інститут державного управління не визначають і не контролюють конкретні жорсткі стандарти та критерії щодо навчання фахівців у галузі державного управління, а обмежуються розробкою рекомендацій загального характеру, поширенням кращого досвіду, спільним обговоренням зацікавленими організаціями актуальних проблем кадрового забезпечення державної служби в країні. Перших фахівців з державного управління підготував Делхаузький університет у 1936 р.

Якщо в США і Канаді історія становлення державного управління як самостійної освітньої, наукової та практичної галузі налічує багато десятків років, то в Європі подібні процеси виокремлення державного управління активізувалися значно пізніше. Але північноамериканські та західноєвропейські тенденції, незважаючи на їх значну розбіжність у часі, є подібними. Зокрема, це підтверджено аналізом стрімкої європеїзації державного управління (що через утворену ще в 1928 р. однойменну кафедру в університеті Роттердаму Нідерландів викладалося при навчанні фахівців з правознавства), висновками  міжнародних форумів з підготовки кадрів для державного управління. Аналіз 18 академічних програм з державного управління 14 вищих навчальних закладів 10 західноєвропейських країн свідчить, що в Європі, як і в США та Канаді, найпоширенішими є магістерські програми (78 % від розглянутих в роботі).

Подальшій диференціації, інтернаціоналізації і стандартизації державного управління сприяло утворення в 1999 р. Європейської асоціації з акредитації з державного управління, перші загальні збори якої відбулися в 2000 році. Зборами ухвалено і щорічно розглядаються критерії та процедури акредитації. Ця асоціація покликана гарантувати академічний рівень й удосконалення програм професійної підготовки фахівців з державного управління в Європі шляхом запровадження стандартів якості. Адже європейські програми з державного управління дуже відрізняються між собою внаслідок значних відмінностей у структурі вищої освіти країн Європи. Проведення акредитації  (перший процес відбувся в 2001 р.) покладено на Акредитаційний комітет – орган у складі визнаних фахівців з державного управління. До Виконавчого комітету асоціації входять представники Європейської асоціації з державного управління та Асоціації інститутів і шкіл державного управління Центральної та Східної Європи. Європейська асоціація з акредитації з державного управління розглядає академічні програми з державного управління усіх рівнів. Важливим стимулюючим джерелом і орієнтиром для її нормативів є правила та критерії, запроваджені Національною асоціацією шкіл державних справ і управління США.  

Акредитація вимагає чіткого визначення цілей і очікуваних результатів на рівні навчальних програм та курсів (дисциплін), аналізу і підтвердження досягнення закладом поставлених цілей, подальшого вдосконалення. Невід’ємним елементом акредитації та способом контролю якості програми виступає самооцінка. Акредитація на європейському рівні є визнанням якості й еквівалентності навчальних програм і академічних ступенів. У Європі встановлено кілька акредитаційних категорій освітніх програм: перша – бакалаврський рівень (3-4 роки навчання), друга – магістерський рівень (1-2 роки), комбінована – бакалаврсько-магістерський рівні (4-5 років) та післямагістерська.

Принципово, що європейська акредитація програм підготовки з державного управління не є догматично-ортодоксальною, в ній передбачаються і конструктивно враховуються множинність та відмінність національних систем освіти й акредитаційного оцінювання, тобто беруться до уваги національні інституційні норми та історичні традиції, різні підходи до досягнення високої якості вищої освіти з державного управління. Коли це можливо, використовуються висновки національного акредитаційного органу для мінімізації зайвої роботи. В остаточному рішенні з акредитації узгоджуються сутнісна відповідність встановленим стандартам, загальна оцінка якості з фактичним унікальним спрямуванням і оформленням програми. Хоча процеси акредитації академічної програми та її оцінки зацікавленими соціальними групами (студентами, випускниками, роботодавцями) розмежовуються, думка й інтереси останніх також враховуються.        

Акредитація передбачає розгляд та дотримання комплексу критеріїв. Як і американська, європейська асоціація також тлумачить державне управління в широкому розумінні і відносить до нього напрями підготовки з державного управління та державної політики, державних справ, державного менеджменту, урядових досліджень.

На прикладі організації підготовки фахівців з державного управління магістерського рівня в Еразмуському (Нідерланди) та Гетеборзькому (Швеція) університетах, які в 2001 р. першими в Європі отримали акредитацію, можна прослідкувати, як фактично реалізуються освітні стандарти, вироблені європейською акредитаційною організацією. Так, структура змісту підготовки в Еразмуському університеті включає такі основні навчальні компоненти (групи навчальних дисциплін): державне управління (загальне); державне управління (в аспекті державного менеджменту); державне управління (в аспекті державної політики); міждисциплінарний внесок (соціології, економіки, правознавства, політології) у вивчення державного управління; методологія; професійна майстерність.

Таким чином, розгляд розвитку державного управління як специфічної освітньої, наукової, професійної галузі на прикладі Північної Америки і Західної Європи дає підстави стверджувати, що державне управління набуває стрімкого глобального поширення, виразного виокремлення, супроводжується виробленням власних критеріїв та стандартів і становить контекстуально-детермінуючу основу для стандартизації відповідної фахової освіти. Сьогодні відбувається формування й зближення комплексів стандартів і систем акредитації підготовки фахівців з державного управління на міжнаціональному рівні, що охоплює такі розвинуті регіони світу, як Північна Америка та Західна Європа.

 У третьому розділі – “Перспективи розвитку стандартів фахової підготовки у галузі державного управління в Україні в умовах глобалізації і євроінтеграції та національної самоідентифікації” – на основі кращого північноамериканського і західноєвропейського досвіду, його зіставлення з вітчизняними здобутками обґрунтовуються принципи, напрями, заходи стратегії вдосконалення національних стандартів підготовки фахівців з державного управління.

Насамперед подальшого вдосконалення потребує державний стандарт системи стандартів фахової освіти. Доцільно розширити перелік освітньо-професійних рівнів підготовки фахівців з державного управління, запровадивши навчання молодших спеціалістів, бакалаврів. Цих фахівців можна використовувати на регіональному, місцевому і локальному рівнях державного управління на посадах нижчих категорій.

Концептуально та стратегічно важливо усунути і таку суперечність законодавчого поля вищої освіти, за якої фактична навчальна (поєднана з дослідницькою) діяльність з підготовки аспірантів та докторантів у вищій школі не ідентифікована з певним освітньо-кваліфікаційним рівнем, що не узгоджується із Міжнародною стандартною класифікацією освіти і практичним досвідом розвинених країн Північної Америки. Внаслідок цього такий важливий стандарт вищої освіти, як навчальний план, по суті, відсутній у вітчизняній аспірантурі й докторантурі.  

Із запровадженням у національну вищу освіту модульно-кредитної трансферно-накопичувальної системи навчання в перспективі слід використати досвід США і Канади з реалізації дуальних (комбінованих) академічних програм на різнорівневому бакалаврсько-магістерському та магістерсько-кандидатському (-докторському) рівнях або для споріднених галузей, напрямів, спеціальностей освіти на одному магістерському рівні (магістр–магістр).

З аналізу зарубіжного та вітчизняного досвіду випливає, що вдосконалення потребує і перелік спеціальностей та спеціалізацій, за якими готуються фахівці з державного управління. Частину з них потрібно зорієнтована на регіональне управління і місцеве самоврядування. Відповідно має відбутися децентралізація, деконцентрація і демонополізація підготовки державно-управлінських кадрів шляхом розширення складу залучених до цього вищих навчальних закладів. При цьому необхідно розмежувати фахове навчання кадрів вищого (персоніфікована підготовка), середнього і нижчого (масова підготовка для ринку праці) управлінських рівнів.

Важливим доповненням до системи стандартів стало б закріплення на рівні закону чітких вимог та критеріїв до педагогічних і науково-педагогічних працівників, іншого ресурсного забезпечення фахової підготовки. Приміром, у галузі державного управління, крім вимог до наукової кваліфікації таких фахівців, доцільно запровадити норму з наявності відповідного стажу практичної роботи у державно-управлінському апараті. Стандартизація має поширюватися і на зміст, і на результат, і на процес, і на ресурси, і на умови професійної освіти. Процесуально-процедурна частина стандартів також має бути стандартизована з урахуванням світового досвіду. У формуванні й реалізації комплексу національних стандартів підготовки державно-управлінських фахівців слід співпрацювати з Європейською асоціацією з акредитації з державного управління.