ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЙНИМ ПРОЯВАМ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ (організаційно-правовий аспект)

Краткое содержание

У вступі визначається актуальність теми дисертаційного дослідження, об’єкт та предмет, мета та завдання дисертації, теоретико-метологічні засади дослідження, його наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяги роботи.

У першому розділі – “Теоретико–методологічні засади протидії корупційним проявам в системі державної служби України” - на базі системного підходу, що є методологічним напрямом сучасного пізнання як методологічна основа дослідження протидії корупційним проявам у державному управлінні, розкрито еволюцію протидії корупційним проявам у державному управлінні сучасної України, застосовано елементи синергетики.

Значущість системного підходу для дисертаційного дослідження зумовлена пошуком ефективної методології, що може бути застосована для досліджень з державного управління України. Основою системного підходу є ідея системи як єдності різних елементів, що характеризується низкою властивостей, зазначених у розділі.

У розділі наголошується на тому, що, будуючи нові суспільно-політичні та економічні відносини, Україна стикнулась зі значним рівнем злочинності. Бажання певної частини населення збагатитися швидко та у будь-який спосіб призвели до збільшення кількості корисливих злочинів.

Організована злочинність, корупційні прояви, як і злочинність взагалі, завжди належали до найбільш гострих проблем, які постають у суспільстві. Якщо наступ звичайної злочинності на суспільство супроводжується діями проти інститутів, у тому числі державних, то організована злочинність та корупція в цьому наступі намагаються опиратися на інститути держави, суспільства з метою протиправного використання їх у власних цілях. Задовольняючи свої особисті та вузькогруповi інтереси, окремі службовці та iншi особи, а також партії, угруповання чинять суспiльно небезпечнi i протиправні діяння, чим завдають великої шкоди державі, суспільним вiдносинам, зводять нанiвець реформи у державі. При цьому вони постійно вдосконалюють нові види корумпованих відносин, форми впливу кримінальних структур на прийняття нормативних актів, фінансових, господарських рішень, видозмінюються та вдосконалюються також форми “винагород”.

Стійкі спільноти злочинців з метою накопичення капіталу шляхом криміналізації економіки, використовуючи корупцію як систему захисту від соціального контролю, перетворюють її в різновид бізнесу. Для забезпечення своїх інтересів вони намагаються підкупити високопоставлених посадових осіб, влаштувати у структури державного апарату своїх людей. Щодо духовної сфери, то через дії організованої злочинності відкрито пропагується культ сили, вседозволеності, підкупності, вигоди.

Низька оплата праці державних службовців, з одного боку, та можливості швидкого збагачення шляхом корупції - з другого створили надзвичайно сприятливі умови для загальної корумпованості державного апарату всіх рівнів.

Водночас у цивілізованому свiтi існує чіткий взаємозв’язок між розміром платні службовця та рівнем завдань, якi вiн вирішує. Аналіз показує, що зарплата державного службовця має бути такою, щоб забезпечити його прожитковий мінімум, у противному разі існує велика ймовірність того, що він  працюватиме з меншою віддачею, вдаватиметься до крадіжок, здирництва, братиме хабарі. Коли у зв’язку з розміром окладу урядового чиновника виникає запитання, як він може прогодувати сім’ю на свою низьку зарплату, можна стверджувати, що в суспільстві існує загроза корупції. Для того щоб чиновник залишався непідкупним, він має отримувати належне державне забезпечення.

Разом з тим потрібно наголосити на тому, що проблема корупції не лише українська, а і міжнародна, вона характерна і для інших країнах світу. Її намагаються розв’язати ООН, Європейський парламент, Організація безпеки та співтовариства в Європі, інші міжнародні організації. Позитивним є те, що світова спільнота активно протидіє проявам корупції шляхом узагальнення передового досвіду запобігання цьому явищу.

В Україні корупція у державному апараті є системною проблемою, вона бере свій початок у діючих державних механізмах, де різні види відповідальності накладаються одна на одну, а підзвітність дуже розмита, міністерства займаються комерційною діяльністю, що провокує зіткнення інтересів, низькою є заробітна плата, недостатній контроль за діяльністю державних службовців та відсутні моральні норми державних органів щодо служіння суспільству. У зв’язку із цим необхідно серйозну увагу звернути на такі питання.

По-перше, потрібно намагатися не створювати сприятливі умови для розвитку корупції шляхом зниження ролі держави в економіці. Для цього необхідно прискорити приватизацію державних підприємств та поетапно обмежувати державне втручання в економіку.

По-друге, необхідно усунути спонукальні мотиви для корупції шляхом заохочення і підтримки норм чесності та підвищення вірогідності розкриття корупційних дій та відповідальності за них. Це вимагає реформування державного управління і державної служби, включаючи посилення фінансового контролю та нагляду за реформою в правовому секторі, підвищення заробітної плати та спонукальних мотивів для державних службовців і введення системи оцінки діяльності за заслугами.

По-третє, необхідно, щоб ставлення до корупції було нетерпимим. Це досягається шляхом підвищення свідомості громадськості та навчання державних службовців.

Розкрито поняття, сутність корупційних проявів та причини їх виникнення. Аналізується аспект цього явища на основі типології держави та її інститутів. Беруться до уваги природа, характерні риси людей, які обіймають посади в системі державної служби. Розкриваючи зміст поняття корупційних проявів, автор аналізує сучасні погляди науковців, поділяючи їх на дві групи.

1. Погляди, відображені в рішеннях і резолюціях міжнародних організацій. Їх узагальнююча суть полягає в тому, що це складне, багатоаспектне явище, яке виявляється не тільки в конкретних діяннях, а й у відхиленні поведінки державних службовців від соціальних і культурних цінностей суспільства та передбачає адміністративну відповідальність.

2. Погляди, згідно з якими корупційні прояви розглядаються як сукупність дій суто кримінального характеру, дисертант поділяє такі погляди і вважає доцільними для держави, що перебуває в перехідному періоді.

Поставлені дослідницькі завдання: аналіз наукових джерел за темою дисертаційного дослідження та окреслення змісту основних понять дисертації, насамперед “протидії” та “корупційних проявів” у системі державної служби.

Розглянуто історичний розвиток законодавства України щодо протидії корупційним проявам, де зазначено, що базовою складовою успішної протидії таким проявам у системі державної служби є належне антикорупційне законодавство. Визначено етапи його розвитку.

В Україні створена в цілому достатня законодавча база для ефективної протидії корупційним проявам, у тому числі в частині відповідальності за корупційні дії. Однак це не означає, що антикорупційне законодавство є цілком досконалим і повним. Його неможливо визнати цілісним, а низка його положень є не повною мірою науково обґрунтованою. Розвиток антикорупційного законодавства залежить від активності суспільства, належної оцінки стану протидії корупційним проявам виконавчої влади та певного зовнішнього впливу.

Охарактеризовано види корупційних проявів з певною відповідальністю. На підставі аналізу зазначається, що існує потреба в сучасному типі службовця, який би був здатний ефективно регулювати процеси суспільної життєдіяльності та державного управління, а також гостро постає вимога сьогодення про необхідність організаційно-правового забезпечення.

Безпосередньо питання вдосконалення державного управління в Україні досліджують такі вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бабкін, В.М.Бебик, Ю.М.Мальчин, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, Н.Г.Плахотнюк, В.А.Ребкало, В.О.Шамрай та інші.

Дослідженням проблем державної служби, адміністративного реформування присвячено багато вітчизняних і зарубіжних публікацій. Зокрема, проблеми функціонування державної служби в умовах становлення української державності розглядаються в роботах Ю.Л.Битяка, С.Д.Дубенко, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.В.Цвєткова; процес реформування підготовки та перепідготовки управлінських кадрів в Україні - В.М.Князева, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, І.Ф.Надольного; нові підходи у соціальному управлінні та кадровій політиці – Г.А.Дмитренка, М.П.Лукаше­вича, Є.М.Охотного, В.А.Скуратівського, Г.В.Щокіна та інших.

У другому розділі –“Організаційно-правові засади протидії корупційним проявам в системі державної служби України” - розглянуто систему протидії корупційним проявам в державній службі, визначено складові сучасної системи в державному управлінні.

Для системного підходу є характерним розгляд будь-яких організацій як системи, між частинами якої існують взаємозв’язки. Усі складові такої системи взаємодіють між собою та взаємозалежні. Протидія корупційним проявам у системі державної служби України розглядається як складна система, що включає певну кількість елементів.

Система характеризується тенденціями до саморозвитку, саморегуляції, та збереження. Характерним для системи протидії корупційним проявам у державній службі України є те, що як її суб’єкти, так і об’єкти мають різну організаційно-структурну форму і відрізняються за правовим статусом.

Ефективність діяльності системи щодо протидії корупційним проявам у системі державної служби в Україні залежить від кваліфікації кадрів і методів управління.

Зазначається, що Верховною Радою, Президентом, урядом України постійно приділяється увага протидії злочинності і корупційним проявам у державі. Створена певна правова база, підписано та ратифіковано низку міжнародних конвенцій про міждержавне співробітництво, сформовані спеціальні структури для боротьби з організованою злочинністю та корупцією.

Особливе місце в розв’язанні проблем протидії корупційним проявам посідає спеціально створений державний орган – Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. Він координує діяльність усіх правоохоронних та інших державних органів щодо виконання законів України, указів, розпоряджень Президента, уряду та власних рішень з питань протидії корупційним проявам та організованій злочинності, розробляє стратегічні й тактичні заходи щодо протидії злочинності і корупції. Водночас на підставі відповідного аналізу слід зазначити, що вжиті заходи та чинна законодавча база не забезпечують ефективну діяльність усіх зацікавлених органів влади та управління щодо викорінення корупційних проявів у суспільному житті.

Особливо слід відзначити недосконалість законів України “Про державну службу”, ”Про боротьбу з корупцією”, які не відповідають міжнародним стандартам та фактично імітують видимість антикорупційних законів. Так, Закон України “Про боротьбу з корупцією” покладає завдання боротьби з корупційними проявами на правоохоронні органи, проте вивчення стану цієї діяльності свідчить, що вона не відповідає вимогам суспільства і не дає змоги реально протидіяти корупційним проявам.

Розкрито функції та методи державного управління у сфері протидії корупційним проявам. Державне управління – це управління розвитком суспільства, здійснюване уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, функціонування яких спрямоване на реалізацію конституційно закріплених положень. Державне управління має владний, організаційний, виконавчий характер.

Функції державного управління являють собою конкретні види керівних дій держави (в особі уповноважених державних органів, їх посадових осіб), що відрізняються одна від одної за предметом, змістом та способом впливу керівного суб’єкта на керований об’єкт. Дисертантом запропоновано згрупувати їх за такими класифікаційними ознаками: 1) за об’єктивним складом - певними сферами суспільних відносин; 2) за системним підходом щодо дослідження проблем протидії корупційним проявам у системі державної служби; 3) за об’єктивною ознакою; 4) відповідно до стадій процесу управління; 5) згідно зі стадіями інформаційного процесу; 6) за характером закономірностей управління.

Зокрема, за об’єктним складом виділяються функції органів державної влади, що протидіють корупційним проявам (об’єкт державного управління – діяльність органів державної влади, що протидіють корупційним проявам).

За системним підходом функції поділяються на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх функцій державного управління у сфері протидії корупційним проявам належать ті, що відображають управлінський вплив на діяльність уповноважених органів державної влади, покликаних протидіяти корупції: стратегічне планування протидії цьому явищу, здійснення фінансово-економічної політики тощо.

Зміст внутрішніх функцій зумовлений засадами організаційної побудови системи уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, організацією державної служби.

Слід виділити такі взаємопов’язані функції, що виконують органи державної влади в процесі управління у сфері протидії корупційним проявам: юридичну; політичну; функцію політичного регулювання; геополітичну; функції соціально-економічного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку держави; прогностичну; організаційну; правозахисну; контрольну. На нашу думку, однією із причин кризи державної влади є неефективність здійснення контрольної функції. Ця функція має виконуватись на всіх рівнях державного управління.

Розглянуто методи державного управління, які включають у себе сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкта та об’єкта управління.

Методи державного управління, які застосовуються у сфері протидії корупційним проявам, у системі державної служби, залежать від стратегії і тактики протидії корупції в Україні, а також від стратегії соціально-економічних перетворень. Вибираючи сукупність методів управління у сфері протидії корупційним проявам, необхідно враховувати і те, що елементи адміністрування властиві будь-якому методу, оскільки процес виконання здійснюється та контролюється уповноваженим державним органом та його посадовими особами.

Значну увагу дисертант приділяє громадськості та в подальшому передбачає, що органам державної влади і управління в протидії корупційним проявам вкрай необхідна підтримка громадськості та ефективний зворотний зв’язок між державою і суспільством. Громадськість може активно сприяти подальшій демократизації суспільства, брати участь у розв’язанні суперечностей між гілками влади, посилювати її консолідацію та активно протидіяти корупційним проявам. Досвід інших країн показує, що подолати корупційні прояви вдається тим країнам, які збільшують прозорість влади через розбудову громадянського суспільства та забезпечення свободи слова.

Вважається, що найкраще контролювати чиновників може поінформована та небайдужа громадськість. Для подолання корупційних проявів необхідні політична воля та громадянська активність.

У третьому розділі - “Міжнародний досвід протидії корупційним проявам в системі державної служби” - розглядаються міжнародне співробітництво з протидії корупційним проявам у країнах Співдружності незалежних держав, де, зокрема, зазначається, що політичне та економічне співробітництво, яке останнім часом має тенденцію до розширеного розвитку, перетворює корупційні прояви в інтернаціональну проблему. Розглядаються щорічні дослідження міжнародної організації “Транспаренсі інтернейшнл” щодо рейтингу корумпованості різних країн світу.

Слід зазначити, що серед країн Співдружності Україна згідно з дослідженнями 2002 року поступається за корумпованість Казахстану, Молдові та Азербайджану і посідає 85-те місце з 102 можливих.

Установлено, що після розпаду Радянського Союзу і появи нових держав вибір структури політичної і програми економічних реформ був зроблений не у процесі проведення широких консультацій у масштабах всього суспільства і не на основі суспільного консенсусу, а в результаті рішення елітної групи реформаторів.

Позбавлений переваг інституціональних гарантій, процес економічних реформ став особливо незахищеним від захоплення влади вузькою групою приватних політичних і ділових кіл. Крім одночасних процесів створення нових політичних і економічних інститутів, однією з основних характерних рис перехідного періоду є масовий перерозподіл активів, що перестають бути суспільною власністю і стають приватною.

У всіх країнах перехідного періоду є численні приклади передачі за допомогою непрозорих коштів основних активів держави у власність або під контроль тих, хто має політичний вплив. Одну з ключових ролей у цьому процесі відіграють корупційні прояви. Держави-члени Співдружності усвідомили необхідність спільних дій у протидії корупційним проявам, що проблема набагато масштабніша, і що для протидії власних ресурсів окремо взятої країни недостатньо.

У рамках існуючого національного законодавства держав Співдружності створено Бюро з координації боротьби з організованою злочинністю та іншими небезпечними видами злочинів на території Співдружності незалежних держав.

Країни-члени Співдружності переконані, що для успішної протидії корупційним проявам необхідно зробити роботу чиновників більш прозорою. Вони визначили основні напрями участі у протидії корупції: 1) антикорупційне виховання і освіта в суспільстві; 2) прозорість судової системи і державного управління; 3) створення кожною з держав національної антикорупційної коаліції. Враховуючи стан та темпи зростання корупційних проявів у країнах, дисертант вважає зазначені напрями явно недостатніми та малоефективними як для України, так і для інших держав.

З урахуванням подальшої інтеграції України до Європейського Союзу у розділі розглядається також досвід протидії корупційним проявам в окремих країнах світу з розвинутою демократією. Зазначається, що жодна із соціально-політичних та економічних систем не має надійного імунітету від корупції – змінюються лише її обсяги і прояви, а також можливості, що визначаються ставленням до неї держави і суспільства.

 Корупція властива всім країнам незалежно від політичного устрою та рівня економічного розвитку.

Сьогодні корупція у міжнародних масштабах набуває форм спільної проблеми. Вона загрожує демократичній стабільності та політичному ладу, впливає на економіку та фінанси. Слід констатувати, що світова співдружність розглядає корупцію на сучасному етапі як одну з найбільших загроз правопорядку, демократії, правам людини, чесності та соціальній справедливості, яка перешкоджає економічному розвитку та становить реальну небезпеку для моральних устоїв суспільства.

Багатьом країнам з досить незначним рівнем корупції (за рейтингом корумпованості) вдалося створити ефективний механізм протидії корупційним проявам. До таких країн слід віднести: Фінляндію, Данію, Нову Зеландію, Ісландію, Сінгапур, Швецію, Канаду, Нідерланди, Люксембург, Норвегію, Австралію, Швейцарію, Велику Британію, Австрію, Ізраїль, США, Чилі, Ірландію, Німеччину та ін. Усі вони мають деякі особливості в організації антикорупційної діяльності, але спільними для них є: 1) бажання організації активної протидії корупційним проявам; 2) створення відповідної правової бази; 3) залучення до протидії корупційним проявам громадських організацій.

Корупція, передусім, усвідомлюється урядом цих країн як серйозна проблема національної безпеки. Вона розглядається як зовнішня і внутрішня загроза.

Дисертант дотримується думки, що в кожній державі має бути своя концепція протидії корупції, оскільки в будь-якій країні є своя так звана зона ризику, де корупційні прояви виявляються яскравіше, ніж в інших сферах.

Дослідженням встановлено, що корупційні прояви в Україні відрізняються від європейських тим, що на Заході вони обмежується в основному сферою нелегального бізнесу, який не зачіпає повсякденного життя i побуту широких верств населення.

Українські корупційні прояви за короткий час проникли буквально в усі сфери суспільства, охопили фактично на всі його верстви i зорієнтовані на максимальне використання можливостей особистого збагачення завдяки прорахункам i помилкам, допущеним при реформуванні суспільства.