ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ У СФЕРІ ГРОМАДЯНСТВА В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Краткое содержание

У вступі обгрунтовано актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, розкрито його наукову новизну та практичне значення, наведено дані щодо апробації отриманих результатів.

У першому розділі – “Теоретичні аспекти державної політики у сфері громадянства” – аналізується стан досліджень у науковій літературі проблем формування та реалізації державної політики у сфері громадянства, а також розкриваються зміст поняття громадянства як явища державно-правового життя і як об’єкта державної політики, зміст, мета й принципи державної політики України у сфері громадянства як складової загальнодержавної політики та її зв’язок з процесами європейської інтеграції.

Аналіз робіт вчених, які досліджують питання громадянства, показує, що в сучасній науковій літературі громадянство, як і раніше, розглядається здебільшого в трьох аспектах: як суб’єктивне право, як правовідносини і як правовий інститут. При цьому, незважаючи на різноманітність підходів до формування згаданого поняття, найбільш поширеним є визначення громадянства як стійкого правового зв’язку між особою та державою, за якого вони наділені взаємними правами та обов’язками як на території відповідної держави, так і поза її межами.

Як спосіб інституціоналізації взаємовідносин особи і держави громадянство зумовлює наявність у них взаємних прав та обов’язків. З одного боку, громадянство виступає як засіб захисту прав, свобод та інтересів особи, а з іншого – як інструмент забезпечення інтересів суспільства й держави, яка може вимагати від своїх громадян виконання певних обов’язків як у межах своєї території, так і поза ними. Подібний дуалізм громадянства є відображенням відповідного співвідношення прав та інтересів особи з інтересами держави, яка є формою організації суспільства. До того ж громадянство відображає реальний суверенітет держави, оскільки держава має право самостійно визначати, хто може бути і є її громадянами. Все це дає підстави стверджувати, що проблеми громадянства є обов’язковою складовою внутрішньої і зовнішньої політики держави.

У такий спосіб громадянство нерозривно пов’язується з державою як організацією політичної влади в соціально неоднорідному суспільстві. Відображенням такого зв’язку є те, що за змістом відповідних положень Конституції України тільки громадяни наділяються всією повнотою конституційних прав і свобод, у тому числі й у сфері державного управління. Саме тому громадянство віднесене до інституту конституційного права, норми якого закріплюють основні права і свободи людини і встановлюють з цією метою певну систему державної влади. Як конституційно-правовий інститут громадянство об’єднує правові норми, які регулюють суспільні відносини з приводу набуття, збереження та припинення громадянства України і визначають повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства.

Із цих позицій у роботі послідовно проводиться ідея про те, що громадянство є об’єктом відповідної державної політики, яка є складовою загальнодержавної політики. У зв’язку із цим на основі аналізу наукових праць з проблематики державної політики та державного управління подається авторське визначення державної політики у сфері громадянства та розкриваються її мета, зміст та принципи. Зокрема, державна політика у сфері громадянства визначається як системна і послідовна діяльність держави щодо набуття, збереження та припинення громадянства України, спрямована на досягнення такого рівня взаємовідносин особи і держави, який відповідатиме інтересам кожної особи й інтересам України в цілому.

Відповідно метою державної політики України у сфері громадянства є створення умов для безперешкодної реалізації прав і свобод людини і громадянина, у тому числі і права на громадянство, а також забезпечення національних інтересів, безпеки та територіальної цілісності України, інтеграції здійснюваної нею політики в загальноєвропейську.

У дисертації визначено, що основні етапи формування та розвитку державної політики України у сфері громадянства пов’язані з основними віхами українського державотворення та розвитку конституціоналізму. Зміст її зводиться ось до чого. По-перше, державна політика України у сфері громадянства спрямована на дотримання історичної справедливості стосовно набуття громадянства України вихідцями з України. По-друге, вона орієнтується на надання можливості набуття українського громадянства на основі вільного волевиявлення всіма категоріями осіб, які проживають на території України на законних підставах, без будь-якої дискримінації. По-третє, при вирішенні питань, які стосуються зміни громадянства, не допускається виникнення безгромадянства. По-четверте, забезпечується практичне втілення конституційного принципу єдиного громадянства. І, нарешті, завдяки формуванню та реалізації державної політики України у сфері громадянства відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права створюється сприятливий режим для зближення умов набуття та припинення громадянства всіх європейських країн.

У результаті дослідження також встановлено, що принципи державної політики України у сфері громадянства, в яких відображається її сутність та зміст, закріплені в Конституції України, законах та міжнародних договорах України з питань громадянства. Система цих принципів включає в себе загальні принципи, на яких базується державна політика у будь-якій сфері (законності, дотримання основних прав людини, відкритості державної діяльності, узгодженості інтересів України та міжнародного співтовариства), а також принципи, яких дотримується держава стосовно громадянства. Це, зокрема, поєднання принципів “права грунту” і “права крові”, на яких базується українське громадянство, а також такі принципи: особистої автономії, існування в Україні єдиного громадянства; необхідності уникнення безгромадянства; права на громадянство як невід’ємного права особи; визначення законом підстав для набуття і припинення громадянства України; неможливості вигнання за межі України або видачі іншій державі громадянина України; гарантування Україною піклування та захисту своїм громадянам, які перебувають за її межами.

         У другому розділі – “ Конституційно-правові засади державної політики України у сфері громадянства” – досліджуються основні етапи становлення та розвитку національного законодавства України про громадянство та аналізується його відповідність міжнародно-правовим стандартам у контексті європейської інтеграції.

Такий напрям дослідження зумовлений тим, що основні засади державної політики у всіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері громадянства, визначаються, насамперед, у Конституції і законах України. До того ж наявність власного законодавства про громадянство є відображенням реального суверенітету будь-якої держави і, відповідно, її певної політики.

У роботі зазначається, що до конституційних засад державної політики у сфері громадянства належать передусім положення статті 4 Конституції України, згідно з якою “в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом”. Своєрідну першооснову для визначення конституційно-правових засад державної політики у сфері громадянства створюють також відповідні положення розділу ІІ Конституції України, який визначає конституційні права, свободи та обов’язки людини і громадянина. До них належать ті положення, в яких визначаються конституційні засади організації державної влади в України, зокрема щодо права громадян України брати участь в управлінні державними справами.

Основним нормативно-правовим актом, який на законодавчому рівні визначає засади державної політики України у сфері громадянства, є Закон України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 року. Відповідно до Конституції України він визначає правовий зміст громадянства України, підстави його набуття і припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Аналіз положень цього закону показує, що його спрямованість відповідає, насамперед, основним завданням державної політики України у сфері громадянства на сучасному етапі, її меті, змісту та принципам.

Водночас, як засвідчує практика застосування відповідних положень законодавства України з питань громадянства, всі питання не можуть бути вирішені лише на базі внутрішнього законодавства. Тому в роботі значна увага приділяється аналізу багатосторонніх міжнародних договорів, до яких Україна приєдналася або має намір приєднатися, а також двосторонніх міжнародних договорів України з питань громадянства передусім з державами-учасницями Співдружності незалежних держав, з якими відбувається інтенсивний міграційний обмін.

У дисертаційній роботі обґрунтовується необхідність участі України в багатосторонніх міжнародних договорах з питань громадянства, що зумовлено, насамперед, її членством у Раді Європи, а також проголошенням курсу на європейську інтеграцію, включаючи вступ до Європейського Союзу. У зв’язку із цим докладно аналізуються питання участі України в Європейській конвенції про громадянство 1997 року. Адже зазначена конвенція, яка була розроблена в рамках Ради Європи, є одним із найважливіших широкомасштабних сучасних міжнародно-правових документів, де визначаються основоположні принципи і правила стосовно громадянства фізичних осіб, з якими має узгоджуватись внутрішнє законодавство з питань громадянства держав-учасниць. Це стосується й України, яка вже підписала цю конвенцію та вживає необхідних заходів щодо її ратифікації.

У руслі такого підходу сформульовані пропозиції та рекомендації щодо приведення чинного законодавства України про громадянство у відповідність з Європейською конвенцією про громадянство. Зокрема, вони стосуються визначення термінів, що вживаються в законі, вдосконалення умов набуття громадянства України за народженням, за територіальним походженням, внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, прийняття до громадянства України, поновлення у громадянстві України та умов виходу з громадянства України і підстав втрати громадянства України; уточнення повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства і підпорядкованих йому органів та Міністерства закордонних справ України, дипломатичних представництв і консульських установ України.

За результатами аналізу відповідних положень Конституції та Закону України “Про громадянство України”, міжнародних договорів України зроблено висновок, що в Україні в основному сформовані конституційно-правові засади державної політики у сфері громадянства, які відображають її зміст і в цілому відповідають національним інтересам України та відповідним міжнародно-правовим стандартам. Проте законодавче регулювання державної політики України у сфері громадянства потребує вдосконалення, яке має полягати у внесенні змін до чинного законодавства та приєднанні до міжнародно-правових документів з питань громадянства.

У третьому розділі – “Система органів державного управління, що забезпечують реалізацію державної політики України у сфері громадянства” – розглядається система органів державного управління  стосовно громадянства та розкривається їх роль, функції та повноваження у відповідній сфері державно-управлінської діяльності.

 Це зумовлене насамперед тим, що державна політика у будь-якій сфері державного і суспільного життя завжди здійснюється через розгалужену систему органів державного управління, яка в широкому розумінні означає практичну діяльність усіх органів державної влади з реалізації цілей, функцій і завдань держави. Адже державна політика може бути ефективною не тільки за умови правового, а й організаційного забезпечення її реалізації. Мається на увазі те, що реалізація відповідних завдань і функцій держави, у тому числі й у сфері громадянства, об’єктивно потребує створення певного організаційного механізму. Це повною мірою стосується й державної політики України у сфері громадянства, яка також здійснюється через відповідну систему органів державного управління.

Виходячи з проголошеного в статті 6 Конституції України принципу поділу державної влади, до цієї системи належать Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також органи судової влади. Кожен з названих органів бере участь у реалізації державної політики у сфері громадянства в межах своєї компетенції.

У роботі аналізуються основні форми участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері громадянства, насамперед Верховної Ради України, основне соціально-політичне призначення якої полягає у виконанні в межах Конституції законодавчої функції та функції парламентського контролю. Проявом участі парламенту у формуванні та здійсненні державної політики у сфері громадянства є прийняття відповідних законів України, в яких визначаються основні її засади. До того ж Верховна Рада України, встановлюючи у формі законів повноваження, форми та методи діяльності органів виконавчої влади, визначає у такий спосіб параметри їх управлінської діяльності у сфері громадянства. До проявів виконання парламентом функції парламентського контролю належить діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Відповідні функції у сфері громадянства здійснює Президент України. За результатами аналізу повноважень Президента України як глави держави в дисертації визначені, зокрема, основні форми його участі в реалізації державної політики у сфері громадянства, до яких передусім належить видання Президентом України відповідних указів з питань громадянства. Президент України також дає відповідні доручення органам виконавчої влади та користується правом законодавчої ініціативи. Зважаючи на те, що за змістом пункту 28 статті 106 Конституції Президент України для здійснення своїх повноважень може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби, в дисертації відображається також їх участь у реалізації державної політики у сфері громадянства. Йдеться, зокрема, про Управління з питань громадянства Адміністрації Президента України та Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Державна політика у сфері громадянства реалізується в Україні також через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. У зв’язку із цим у роботі розглядаються, зокрема, повноваження Кабінету Міністрів України як органу загальної компетенції, який відповідно до Конституції покликаний забезпечувати здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України у всіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері громадянства.

У роботі докладно висвітлюються питання участі в реалізації державної політики у сфері громадянства спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства - Міністерства внутрішніх справ України, а також Міністерства закордонних справ, дипломатичних представництв та консульських установ України, що здійснюють відповідні повноваження щодо осіб, які постійно проживають за кордоном. Такий підхід зумовлений тим, що основне навантаження зі здійснення державної політики у відповідних сферах суспільного життя несуть, як правило, органи спеціальної компетенції.

Оскільки за змістом статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини в державі, в тому числі й на громадянство, то в роботі розглядаються питання участі органів судової влади в реалізації державної політики у сфері громадянства. Так, за результатами аналізу повноважень Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції визначаються основні форми їх участі в реалізації державної політики у цій сфері.

Зокрема, до виявів участі Конституційного Суду України в реалізації державної політики у сфері громадянства належать: вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України Конституції України; офіційне тлумачення Конституції і законів України. Крім того, Конституційний Суд України формулює висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість.

Виявами участі в реалізації згаданої політики судів загальної юрисдикції є розгляд скарг на рішення, дії та бездіяльність відповідних органів, до повноважень яких віднесено вирішення питань громадянства.

За результатами цього розділу визначено, що в Україні в цілому завершено створення цілісної системи органів державної влади, які забезпечують формування і реалізацію державної політики у сфері громадянства та здійснюють відповідні функції державного управління у цій сфері. Ця система охоплює: законодавчу владу - Верховну Раду України, Президента України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; органи судової влади.

Однак зазначене не виключає пошуку варіантів удосконалення системи органів державного управління, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері громадянства. Це особливо стосується системи органів виконавчої влади, функції та повноваження яких потребують уточнення та узгодження з метою забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції. Надзвичайно важливе місце в цьому процесі має відводитися конституційній, адміністративній та судовій реформам, актуальність яких підвищилася після вступу України до Ради Європи. Адже його наслідком є прийняття Україною низки зобов’язань щодо здійснення відповідних реформ у правовій та управлінській сферах, які є передумовою її повноцінної європейської інтеграції.