ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ РАЙОНІ МІСТ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обгрунтовується актуальність теми, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, оцінюється ступінь розробленості проблеми державного управління в адміністративному районі міст України та реалізація пріоритетних функцій управління в адміні­стра­тивному районі міст України, наводяться дані про їх впровадження й апробацію.

У першому розділі – “Теоретичні основи державного управління в адміністративному районі міст України” – зроблено системний огляд наукової літератури за темою дослідження; уточнено сутність державного управління в адміністративному районі міст України.

Широкий спектр наукових досліджень із проблем державного управління дав можливість всебічно проаналізувати проблеми державного управління в адміністративному районі міст України, визначити його особливості.

Адміністративний район – це складова адміністративно-територіального устрою, елемент системи державної влади, що утворюється для організації управління соціально-економічними й політичними процесами, забезпечення життєдіяльності місцевого населення і його зв’язків з суспільством.

У розділі відзначається, що поділ міст на райони має переваги практичного характеру. Водночас є проблема координації різних місцевих органів, наприклад, у сфері міського транспорту, охорони здоров’я, соціальній сфері та інших. Виникає також проблема певної нерівності у фінансовій сфері між районами, що мають неоднакові джерела самофінансування.

Процеси оновлення, що відбуваються в державі, мають одночасно об’єктивний і суб’єктивний характер. Зміна типу держави та формування нового громадянина і власника об’єктивно вимагають від усіх органів управління нової сутності державного управління в адміністративному районі міст України, конструктивних принципів оптимальної структури та ефективних функцій управління.

Адміністративний район міст України являє собою один із різновидів загального поняття – регіон.

Зроблений теоретичний аналіз дав змогу встановити, що на відміну від інших регіонів (областей республіки) адміністративний район у місті має характерні тільки йому риси: велика концентрація людей, що проживають і працюють на території району; залежність від ресурсів, що потрібні для життєзабезпечення адміністративного району в місті (продовольство, паливо та ін.); значна концентрація кадрового, наукового, освітнього та культурного потенціалу тощо.

Досвід управління розвитком адміністративних районів України тільки починає формуватися і вимагає глибокого осмислення. Автор розглянув сутність такого управління на прикладі адміністративних районів міста Києва.

Аналіз показує, що в адміністративних районах міст триває процес концентрації виробництва, науки, населення, об’єктивно посилюється взаємодія між районами в містах, тому дослідження змін, що відбуваються в результаті урбанізації території, зростання міст, потребують розгляду їх у системі “місто-район”, “місто-держава” та ін. Ми обмежимося передусім розглядом теоре­тичних засад державного управління в адміністративному районі міст України та реалізацією пріоритетних функцій державного управління в адміністра­тивному районі міст України.

З точки зору системного аналізу адміністративний район міст України автор визначив як складну багатоцільову систему. У зв’язку з цим виникає питання про спрямування розвитку та управління району. Адміністративному району, як і кожному елементу системи, характерні такі риси: по-перше, він є первинною територіальною ланкою суспільства і розвиток його має спрямо­вуватися на вирішення всіх важливих, комплексних завдань, які ставить перед собою суспільство; по-друге, елементи району, беручи участь у вирішенні національних завдань, мають бути збалансовані між собою та забезпечувати ефективний розвиток.

Основним завданням Української держави, на думку автора, є створення сприятливих умов для нормального життєзабезпечення її громадян. Вирішення цієї проблеми потребує сформувати таку систему державного управління в адміністративному районі, за якої це завдання досягалось би ефективно.

Адміністративний район – це одиниця територіального устрою і має визначатися статусом, який регламентуватиме його як адміністративну, муніципальну та організаційну одиницю. Сьогодні адміністративний район не має чіткого правового регулювання його створення, реорганізації та ліквідації.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури свідчить, що сьогодні в українській науці державного управління відсутня сучасна теорія державного управління в адміністративному районі міст України, здатна органічно поєднати науку й практику.

У дисертації зроблено спробу обгрунтувати сутність державного управління в адміністративному районі міст України, що безпосередньо впливає на якість та ефективність державного управління в цілому.

По суті, управління розвитком адміністративного району – одна з форм демократії і народовладдя, яка уособлює граничне явище між державою та суспільством, поєднує їх між собою, а також суспільні форми управління й владні повноваження. Таке управління має цілеспрямовано організовувати й регулювати суспільно-політичні та соціально-економічні відносини на території. Воно виступає засобом ініціативи і практичної самостійності населення та його відповідальності за результати діяльності. Це своєрідна форма свободи й прав громадян.

Соціальна сутність управління в адміністративному районі визначається тим, що воно здатне організувати взаємодію людей на основі суспільних закономірностей. При цьому саме люди через конкретні організації, норми, стимули, санкції тощо. управляють своїми суспільними відносинами, поведінкою і діяльністю. Людина є суб’єктом і об’єктом управлінських відносин. Тому територіальні структури управління, якою є й адміністративний район, мають приймати рішення, соціальні за своєю природою. Організувати – це значить розмістити людей у просторі (території) і функціональній системі координат, поєднати їх засобами праці, забезпечити їх взаємодію, стимулювати їх творчі можливості. Сучасна організація управління адміністративним районом все більше потребує, щоб люди знали хто, що і як робить, які при цьому виникають проблеми та як вони вирішуються.

У другому розділі – “Організаційно-управлінські засади системи державного управління в адміністративному районі міст України” – визначено принципи управління адміністративним районом міст України; розглянуто адміністративний район у містах України як систему державного управління та його функції; досліджено правове регулювання управління в адміністративному районі міст України.

У роботі зазначається, що державне управління адміністративним районом міст України буде тоді ефективним, якщо базуватиметься на єдиних принципах функціонування та розвитку:

-         створення для місцевого населення здорового та екологічно безпечного середовища проживання з урахуванням системи розселення в цьому районі, що склалася історично;

-         раціонального використання природних та трудових ресурсів району, забезпечення можливостей розвитку виробництва й спеціальної інфра­структури;

-         раціональної організації системи комунікацій між районом та іншими регіонами й державами;

-         створення оптимальної територіальної основи для формування й ефективного функціонування місцевого самоврядування з урахуванням фінан­сово-економічних та управлінських можливостей адміністративного району;

-         сприяння розвитку культурно-побутових та національних традицій місцевого населення.

Особливого значення в розвитку адміністративного району міст набувають принципи місцевого самоврядування, до них віднесено принципи:

-         метаспрямованості;

-         системності;

-         зворотного зв’язку;

-         адаптації до змін;

-         єдності частин у цілому;

-         здатності до прогнозування;

-         збереження свободи вибору рішення у кожний момент часу;

-         забезпечення узгодження;

-         зовнішніх доповнень.

У дисертації зроблено висновок про те, що сукупність загальних принципів управління та самоорганізація системи місцевого самоврядування – це механізм, який зробить можливою реалізацію в процесі державотворення самоврядних потенцій українського народу.

Специфіка адміністративного району міст України полягає в тому, що адміністративний район не може бути однотипним для всієї України. Його особливості будуть залежати від того, де він розташований, в місті чи сільській місцевості, на територіях прикордонних чи у вільних економічних зонах тощо.

Обґрунтовано, що доцільно розглядати адміністративний район у місті як систему державного управління.

Адміністративний район як система складається з елементів і зв’язків між ними. Більшість учених до числа основних елементів цієї системи як підсистеми регіону відносить: соціальну спільність людей, населення території, об’єднане численними зв’язками (управлінськими, виробничими, культурними тощо), єдиними цілями й завданнями.

Головним первинним елементом спільності виступає людина як соціальна істота, яка вдосконалюється як особа та в умовах даної території отримує можливості для свого розвитку. Тому однією з домінуючих ознак районної соціальної системи є спільність людей, які мешкають у даному конкретному районі, і всередині якої соціальні групи або індивіди перебувають у певних відносинах один з одним. Позиції різних груп людей у соціальній системі в сучасному українському суспільстві виявились порушеними, перспективи - невизначеними. Тому кожен державний службовець має представляти свої дії як соціально виправдані, усвідомлювати їх наслідки, а також  передбачати реакцію громадськості на свої дії.

Економічні, соціальні, управлінські елементи адміністративного району перебувають в органічній єдності. Просторову єдність району забезпечує територія, взаємозв’язок елементів.

Управління адміністративним районом - це управління умовами життя: соціальними, економічними, технологічними та іншими в межах даної території. Воно має спрямовуватися на ефективне використання місцевих природних, трудових і фінансових ресурсів, удосконалення соціальної інфраструктури - освіти, охорони здоров’я, науки, спорту тощо, та реалізацію проектів територіально-соціальної системи з метою розвитку району і підвищення добробуту громадян, що мешкають у районі.

З точки зору системного підходу до управління адміністративний район міст доцільно розглядати як об’єкт:

-         державного управління;

-         самоврядування, враховуючи економічну самостійність.

На нашу думку, цими характеристиками одночасно може володіти тільки відносно цілісний суб’єкт. Цілісність базується на юридичному визначенні статусу адміністративного району як базового рівня державного управління, що має фіксовані територіальні кордони та володіє соціально-економічною внутрішньою єдністю.

Об’єкт управління як район, характеризується як відкрита управлінська система, що має різнобічні зв’язки з іншими територіями, регіонами, а також їх об’єктами та суб’єктами.

Тому потрібно чітко визначити компоненти адміністративного району, їх повноваження, а також макропараметри, що впливають на управлінську поведінку всіх елементів системи та зберігають її стійкість. Наприклад, такими параметрами можуть бути: купівля-продаж землі; вплив релігійних організацій на стабільність; інвестиції у виробництво тощо.

Велике значення для конструктивної дії системи мають принципи управління складними системами, якою є адміністративний район міст України.

Як система адміністративний район міст України має базуватися на принципах, що є властивістю самої системи: підпорядкування, управляючих параметрів, біфуркацій, самоорганізації та перехід з неупорядкованого хаотичного стану в упорядкований.

У розділі наголошується, що в Україні діють різні моделі управління адміністративними районами міста. Так, у Києві та з деякими відмінностями у Севастополі на рівні адміністративних районів міст співіснує інститут місцевого самоврядування в особі територіальних громад районів у місті, районних рад, виконавчих органів районних рад, голів районних у місті рад та інститут державної влади в особі районних у місті державних адміністрацій та їх голів. В Одесі, Львові, Миколаєві та інших містах на рівні районів міста відсутні районні ради, а від імені районної в місті територіальної громади діють міські ради. У свою чергу, виконавчі функції покладені на міськвиконкоми, а на рівні районів у місті створюються районні виконавчі органи як структурні підрозділи міськвиконкому, що взаємодіють із ними на засадах субординації та підлеглості. Причому практика пішла шляхом не тільки створення на рівні районів єдиноначальних органів, а й колегіальних.

Адміністративний район міст України як об’єкт управління характе­ри­зується як відкрита суспільна, політична, економічна, кадрова та нормативно-правова система, що має зв’язки з іншими районами, містами, регіонами як вітчизняними, так і зарубіжними, а місцеві органи влади – це особлива підсистема, що володіє функціями координації, регулювання і управління всією сукупністю організацій, що розташовані на даній території. Місцеві органи влади є водночас і підсистемою по відношенню до обласного рівня управління.

У своїй діяльності адміністративні райони міст України реалізують функції управління – конкретні види цілеспрямованої діяльності, орієнтовані на досягнення заданих результатів. У них розкривається сутність і характер їх управлінської діяльності, що виявляється в спрямовуючому, організуючому й регулюючому впливі органів влади на місцеві об’єкти.

Кожне місто та його складові – адміністративні райони мають і повинні, проаналізувавши свій потенціал, наприклад, в економіці, виробити програму реструктуризації економіки, визначити орієнтири й пріоритети розвитку, розробити план маркетингу по районах.

Управління розвитком адміністративного району – послідовна орієнто­ваність взаємодії людей на суворо визначені сукупні кінцеві результати діяль­ності. Такі результати стають джерелом реалізації загального інтересу й засобом задоволення потреб мешканців адміністративного району міст України.

У суспільстві діє багато соціальних норм, що спрямовують і орієнтують, оцінюють і мотивують поведінку та діяльність людей. В управлінні розвитком адміністративного району міст України орієнтація на соціальні норми стає відповідним елементом упорядкування регулюючого впливу.

Завдання управління розвитком адміністративного району зводиться врешті-решт до формування і підтримки суспільної доцільності поведінки й діяльності кожної людини. Місцеве управління передбачає вирішення конкретних питань життєдіяльності людини. Її праця, середовище проживання, соціальні й суспільні зв’язки та їх регулювання – основні напрямки управлін­ської діяльності місцевих органів влади.

Велике значення для аналізу динаміки адміністративного району в місті України є розгляд функцій адміністративного району в місті.

Установлено, що залежно від спрямування і місця впливу функції управління адміністративним районом міста можуть бути внутрішніми і зовнішніми. А залежно від змісту, характеру та об’єкта впливу вони можуть поділятися на загальні, спеціальні та забезпечуючі.

Основу для розвитку будь-якого адміністративного району в місті потрібно визначити всередині міста, активізуючи місцеві фактори. Кожне місто має і повинно, проаналізувавши свій потенціал, розробити комплексну програму розвитку по районах. Центральним питанням є розподіл функцій управління: що залишати за рівнем центральної влади, а що в рамках місцевого самоврядування.

Правове регулювання територіального розвитку району, на наш погляд, потрібно розуміти як спеціально організовані системні правові дії щодо забезпечення стійкого й комплексного режиму формування та функціонування районних систем, головною метою яких є покращання рівня життя населення. Доведено, що адміністративний район виступає і має бути суб’єктом нормотворчості. Сповільнений процес законотворчості в Україні безпосередньо впливає на нормотворчу ініціативу адміністративних районів та інших територіальних утворень, але не може повністю призупинити її.

Аналіз правового регулювання суспільних відносин в адміністративних районах міст України показує, що головним документом, який регламентує основи територіального розвитку та місцевого самоврядування адміністра­тивного району, має бути статут. До сутності статуту району міста звертаються вчені, але єдиної точки зору не існує. Можна по-різному підійти до нормотворчості у цій сфері. Але, оскільки кожний адміністративний район міст України універсальний, доцільно, щоб кожне місцеве утворення мало свій статут, бюджет, власність, органи місцевого самоврядування. Цей документ має базуватися на Конституції України, Законі України “Про місцеве самовряду­вання” та інших нормативних актах областей, міст, у ньому в концентрованому вигляді мають бути представлені інтереси держави, області, міста і району.

У третьому розділі – “Реалізація пріоритетних функцій державного управління в адміністративному районі міст України” – подається характе­ристика головної функції в адміністративному районі міст України – життє­забезпечення населення; підприємництво розглядається як провідна функція розвитку адміністративного району міст України; досліджується науково-аналітична діяльність в адміністративному районі міст України; обгрунто­вується необхідність удосконалення кадрового забезпечення управління в адміністративному районі міст України; контроль визначається як важлива функція управління в адміністративному районі міст України.

Життєзабезпечення адміністративного району міст має велике значення, адже це важлива пріоритетна функція управління адміністративного району зокрема. “Якість життя”, саме це поняття має стати орієнтиром сучасних принципів взаємовідносин людини і суспільства, сутність яких у визнанні кожної окремої людини найвищою цінністю.

Разом з тим незважаючи на велику кількість різної літератури, що характеризує рівень і якість життя, практично відсутні роботи, що відображають проблеми державного управління та регулювання якості життя населення в адміністративному районі міст України.

У життєзабезпеченні адміністративного району міст потрібно врахо­ву­вати складний характер взаємозв’язку об’єктивних та суб’єктивних умов життя. У науковій літературі проаналізовано різні погляди щодо індика­торів, які дозволяють визначити рівень життя.

Якщо за точку відліку взяти якість життя населення, то ми побачимо, що в Україні є різні типи адміністративних районів, де переплітаються різні аспекти життя населення. Це столичні райони з відносно високим рівнем доходів; це адміністративні райони в областях з відносно високим рівнем доходів та низькими цінами; це адміністративні райони економічно слабкі. В умовах переходу до ринкової економіки, на думку автора, важливо створити механізм управління, який сприяв би підвищенню якості життя всіх прошарків населення як держави, так і її окремих елементів – районів, міст, областей.

Уся система державного управління в цілому має спрямовуватися на вирівнювання й зближення районів, з одного боку, і підвищення якості життя - з другого.

Доцільно виділити систему індикаторів, що визначають рівень якості життя, та спрямовані на їх кардинальне покращання.

На погляд дисертанта, доцільно розробити модель, яка відображатиме параметри, що характеризують основні сторони життя адміністративного району, встановити між ними взаємозв’язок, ступінь значущості чи іншого фактора для підвищення якості життя. Не претендуючи на завершеність, автор наводить варіант такої системи управління в районі.

Розглянуто особливості розвитку району (геокліматичні, економічні, екологічні та ін.), що належать до розряду об’єктивних факторів з точки зору значущості їх для управління адміністративним районом міст України.

Їх можна розглянути через наступні фактори:

-         місце адміністративного району в місті;

-         територія;

-         кліматичні умови;

-         розвиненість транспортних систем;

-         розвиток економічної сфери;

-         розвиток соціальної сфери;

-         наявність територіальних проблем та ін.

Другим блоком індикаторів мають стати соціально-економічні параметри, яким відводиться роль пріоритетів у діяльності державних органів управління та органів самоврядування.

Аналіз соціальних індикаторів показує, що методика оцінки якості життя у розрізі управління в адміністративному районі ще не розроблена.

Система ж державного управління в адміністративному районі має враховувати потреби об’єкта, мету розвитку суспільства та обраний курс. Реформи, що проводяться в Україні, мають покращити життя людей, перевести економіку в режим функціонування на споживача, на людину, створити середній клас.

Пріоритетними мають стати зміни в чинному законодавстві, що регулювали б відносини на рівні “правова система - людина в ринкових відно­синах – державна влада – розвиток адміністративного району міст України”.

Держава як суб’єкт підприємницького процесу першочергове значення має надати вирішенню питань здійснення підприємницької діяльності у виробничій сфері адміністративного району міст України та створити:

-         систему підприємництва, чутливу до результатів вкладення засобів в інновації у конкретні підприємства району;

-         наявність науково-технічних засад і кадрового потенціалу для отримання віддачі в короткий термін і за найменших затрат;

-         всебічно використовувати природний потенціал, що сприяє розвитку підприємництва, у тому числі й територіального.

У роботі проаналізовано вплив підприємницьких організацій на розвиток адміністративних районів у містах України.

Державне регулювання розвитку підприємництва сьогодні має стати найважливішим фактором стійкого соціально-економічного зростання економіки в Україні. Економіка будь-якої держави зможе лише тоді вийти на передові позиції, якщо матиме розвинену систему підприємництва. Особливу увагу доцільно звернути на інноваційну діяльність, що є перспективою для малого бізнесу. Проблеми формування інноваційного середовища актуальні для будь-якої економіки, але особливого значення вони набувають для сучасної економіки країн СНД, де необхідно обновити значну частину виробничого апарату, здійснити масову перепідготовку кадрів, створити нові виробничо-економічні структури та ін.

Аналіз показує, що наукову і технічну політику здійснюють багато об’єктів в адміністративному районі міст України, але науковий потенціал використовується не повністю, здебільшого він навіть недооцінюється владою адміністративного району.

Дослідженням установлено, що багато проблем в адміністративному районі міста виникають, оскільки вони часто некомпетентно формулюються, а відповідно і вирішуються неякісно, а також через відсутність єдиної інформаційної прогностичної бази.

Аналітична діяльність дасть змогу забезпечити службовцям більш повну інформацію щодо об’єктів управління, надасть службовцям надійний методичний інструментарій, сприятиме дотриманню таких важливих принципів, як динамічність, системність та ін. Саме в цій сфері концентрується інтелектуальна діяльність дослідників та службовців.

В адміністративних районах міст України доцільно створювати свої іннова­ційні центри. Адже критичні технології (авіаційні, електроніки, хімії високо­енергетичних речовин та ін.) визначають сьогодні технологічний прогрес у світі.

Велике значення для функціонування і розвитку адміністративного району міст має кадрове забезпечення. В адміністративному районі міста насамперед потрібний повноцінний кількісний і якісний склад працівників. При визначенні якісного складу потрібно враховувати перелік посад, передбачених класифікатором професій службовців, робітників тощо.

Кількісний склад працівників в адміністративному районі міста має визначатися організаційно-штатними структурами, положенням (статутами) організацій, установ та підприємств району. При розрахунку необхідної чисельності штатних працівників мають враховуватися такі фактори, що впли­вають на кадрове забезпечення управління в адміністративному районі міста:

-         загальна чисельність працівників організацій, установ, підприємств адміністративного району міста;

-         конкретні умови і характерні особливості організації, діяльність яких пов’язана із сферами діяльності організацій, установ, підприємств адміністра­тивного району міст України (наукова, торговельна, банківська тощо);

-         масштабами, різновидом окремих видів діяльності, наявністю філій;

-         структурний склад працівників організацій, установ, підприємств адміністративного району міста (наявність різних категорій – спеціалістів з вищою й середньою спеціальною освітою, наукових працівників), їх кваліфікація та ін.

Проаналізувавши формування та функціонування кадрового забезпечення, в розділі наголошується, що для удосконалення кадрового забезпечення управління в адміністративному районі міста доцільно сформувати (покращити) інформаційні бази даних щодо:

-         випускників навчальних закладів, що функціонують в адміністра­тивному районі міста;

-         керівників і спеціалістів, що успішно працюють на підприємствах та організаціях району всіх форм власності;

-         найбільш перспективних студентів старших курсів українських вузів, вивчення їх ділових і психологічних якостей.

Адміністративний район міста повинен мати результати аналізу ринку праці власної території, а також області, що сприятиме створенню організаційних умов для залучення трудових ресурсів до установ, організацій і підприємств району.

Аналіз показує, що районна державна адміністрація не має діючого механізму контролю за діяльністю виробництва, коли виробник виробляє те, що йому вигідно, а не те, що вигідно району. Особливо це стосується якості продукції, інформації та послуг. Отже, механізм контролю в системі управління районом займає важливе місце і потребує постійного вдосконалення.

Система контролю повинна будуватись на загальних принципах: законності, об’єктивності, регулярності, системності, координованості, нейтраль­ності, своєчасності.

Установлено, що поставлена належним чином система контролю в адміністративному районі сприятиме використанню потенціалу контролю для розвитку адміністративного району. Адже в районі сконцентровані великі фінансові та матеріальні ресурси. Для того, щоб ці ресурси використовувались раціонально, потрібна система заходів з їх контролю.