Розвиток Територіальної організації місцевого самоврядування в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, сформульовано загальну мету, деталізовану в конкретних завданнях щодо її досягнення, визначено наукову новизну й практичну значущість отриманих у процесі дослідження результатів, наведені дані щодо їх упровадження, апробації та опублікування.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні основи територіальної організації місцевого самоврядування” – на підставі аналізу і узагальнення теоретико-методологічних положень вітчизняних і зарубіжних вчених розкрито сутність місцевого самоврядування та його територіальної організації, ви­світлені методологічні аспекти територіальної основи місцевого самовря­дування і роль територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування, а також теорії і моделі місцевого самоврядування.

У дисертації проаналізовано стан наукових досліджень з питань розвитку територіальної організації місцевого самоврядування, вивчені наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, які присвячені дослідженню теоретико-методологічних основ організації місцевого самоврядування в просторовому вимірі і державного управління цими процесами.

Аналіз наукових праць (О.В.Батанова, В.М.Вакуленка, В.М.Князева, В.І.Лугового, В.В.Кравченка, В.І.Кравченка, В.С.Куйбіди М.О.Пухтинського, С.Є.Саханенка, Ю.П.Шарова та ін.) дав змогу визначити напрями дослідження щодо наукового обґрунтування шляхів удосконалення розвитку територіальної організації місцевого самоврядування та вироблення механізмів реалізації поставлених цілей і завдань.

Більшість із дослідників зосереджували увагу переважно на аналізі основ теорії територіальних громад, їх сутності, закономірностей її розвитку, але менш дослідженими є питання територіальної організації місцевого самовряду­вання, проблеми державного управління цими процесами.

Аналіз літературних джерел показує, що територіальна організація влади є одним із важливих наукових понять у державному управлінні. У широкому розумінні воно охоплює всі аспекти територіального поділу влади, форми її організації, регіональні відмінності в системах організації влади, розселення людей, взаємовідносини суспільства й природи, а також проблеми регіональної соціально-економічної політики. У вужчому розумінні воно включає такі категорії, як адміністративно-територіальний устрій держави, регіональне управління державними справами, формування територіальних державних організаційно-управлінських структур, визначення територіальних об’єктів управління. Територіальна структура влади характеризує її просторову організацію і просторове поєднання (взаємна локалізація, співвідношення і взаємодія) територіальних центрів влади. Разом з тим територіальну структуру влади можна визначити як сукупність у певний спосіб взаєморозміщених і об’єднаних її територіальних елементів, що перебувають у складній взаємодії в процесі (і в результаті) розвитку і функціонування владної системи.

Категорія “територіальна організація місцевого самоврядування” включає в себе такі найважливіші аспекти проблем самоврядного управління: просторову характеристику організації державного управління з погляду територіального поділу влади; сукупність систем і форм організації влади і їх взаємозв’язки; поєднання організаційно-управлінських форм досягнення оптимальної структури управління на певній території. Ефективний розвиток суспільства можливий лише при узгодженому функціонуванні всіх ієрархічних рівнів управління, що забезпечувало б збалансованість місцевого, регіо­нального і національного розвитку. У зв’язку з цим трьом ієрархічним рівням управління мають відповідати три рівні економічного розвитку: місцевий на рівні територіальних громад, регіональний на рівні областей, районів і національний на рівні держави. Ці рівні розвитку мають певні особливості. Так, у кінці ХХ ст. змінилася парадигма місцевого економічного розвитку в глобальному вимірі. У багатьох країнах національна економічна політика вже не вважається єдиним інструментом розвитку економіки та територій. Усе більше громад не покладаються тільки на неї, оскільки часто національні економічні інтереси, зокрема стимулювання національних фірм, не збігаються з потребами та інтересами місцевих громад, їх працівників, особливо малозабезпечених членів громади. Громади мають будувати на своїй території незалежну економічну систему, використовуючи власні трудові, соціальні, фізичні та організаційні ресурси.

Нові ідеї місцевого розвитку орієнтують суспільство на повне вико­ристання місцевих ресурсів з метою створення адекватного середовища життєдіяльності і розширеного відтворення на самоврядній території. Тому не можна зводити діяльність територіальних громад тільки до управління комунальною власністю і місцевими фінансами. На територіальну громаду як первинну ланку економічного і соціального розвитку, демократичного і гро­мадян­ського суспільства покладається основна відповідальність щодо такого розвитку на самоврядній території. Тому місцеве самоврядування в межах своєї компетенції і повноважень має вирішувати ключові проблеми соціально-економічного розвитку територій.

У процесі політичних і економічних змін не тільки у розвинутих країнах багато суспільних обов’язків перемістились на локальний рівень, але й у країнах, що розвиваються, уряди і неурядові організації проводять політику, яка все більше орієнтується на місцеві спільноти. Суть управлінської революції, яка здійснилася в цивілізованих країнах, полягає в тому, що стратегічне мислення перестало бути привілеєм центру, стало притаманним усім суб’єктам управління, громадським інститутам, соціальним організаціям, регіонам, містам, місцевим спільнотам і навіть окремим фірмам, промисловим під­приємствам. З’явився численний прошарок професіональних управлінців-менеджерів, які використовують у своїй практиці методи стратегічного планування і концептуальне мислення, покладене в основу застосування та розробки інноваційних соціально-економічних технологій.

Визначено, що в системі місцевого самоврядування центральне місце належить територіальній громаді, для якої характерна сукупність історично сформованих видів спільної діяльності людини. Існують різні підходи до визначення поняття “територіальна громада”. Аналіз численних дефініцій цього поняття дає підстави виділити такі критерії визначення територіальної громади, що базуються на тій чи іншій ознаці місцевої спільноти або на сукупності ознак як осново­положних понятійно-формуючих: територіальний, соціологічний, консти­туційно-правовий і комплексний, або системний. Територіальна громада, з одного боку, будучи органічною складовою, елементом більш складної системи – суспільства, детермінується ним, з другого – в рамках суспільства їй притаманна відносна відособленість, певна автономія, в результаті чого вона функціонує в ньому як самостійне територіальне утворення. Відособлюючись у суспільстві, поселенська спільнота тим самим набуває ознак специфічної цілісності. До основних ознак територіальних громад слід віднести: населення; місце (територію); соціальну взаємодію; відчуття спільноти; спільні інтереси; самодостатність. Територіальну громаду можна умовно назвати основною ланкою організації суспільства, оскільки вона об’єднує такі первинні структурні одиниці, як особистість, сім’я, трудові асоціації. Місцеві спільноти інтегруються через громадські об’єднання, корпоративні і владні структури, які забезпечують цілісність такої соціальної організації. Разом з тим вони являють собою не тільки територію єдиного проживання, але і єдність соціально-еконо­мічних відносин, культурного і політичного життя, підкріплену історичними традиціями, сформованою місцевою культурою. Тому без різнобічного використання всіх наявних ресурсів територіальної громади: економічних, соціальних, управлінських, життєвих сил людини, її духовно-творчих можливостей, а не тільки природних, неможливий стійкий розвиток території.

Проведені дослідження показують, що реформування системи місцевого самоврядування має починатися з територіальних громад, які є базовим рівнем місцевого самоврядування, зміцнення територіальних громад на основі політичної децентралізації і утвердження територіальної громади як низової ланки адміністративно-територіального устрою, територіальної основи місцевого самоврядування. Реалізація цих заходів підвищить життєздатність територіальних громад і сприятиме їх автономії в системі державного управління. В Україні, на нашу думку, також слід було б запровадити статут як обов’язковий атрибут територіальної громади. Але для цього доцільно прийняти типовий статут громади. Необхідність цього зумовлена тим, що оскільки статут є складним юридичним документом, то його не кожна територіальна громада може розробити власними силами. Беручи до уваги те, що територіальні громади дуже диференціюються, слід було б розробити кілька модельних статутів для різних типів територіальних громад, що дасть змогу враховувати місцеві особливості.

У другому розділі – “Аналіз і оцінка територіальної організації місцевого самоврядування в Україні” – розкриті особливості становлення системи місцевого самоврядування в державі та її територіально-функціо­нальної структури, охарактеризовано місцеве самоврядування і адмі­ні­стративно-територіальний устрій України, проаналізовано розвиток тери­то­ріальних громад у містах, селищах і селах як основних форм просторової орга­ні­зації місцевого самоврядування. Значна увага приділена економічній і фінансовій основі діяльності органів місцевого самоврядування в просторовому вимірі, а також ефективності розвитку і територіальній організації місцевого самоврядування.

Результати дослідження свідчать, що в Україні створена необхідна нормативно-правова база для функціонування місцевого самоврядування, яка є невід’ємною складовою єдиної системи влади, що включає взаємопов’язані органи державної влади та місцевого самоврядування.

У розділі наголошується, що роль в аналізі функцій представницьких органів місцевого самоврядування відіграє метод типологічних класифікацій за різними ознаками, серед яких однією з найважливіших є класифікація за суб’єктами місцевого самоврядування. Вищим територіальним рівнем сучасної системи само­врядування в Україні є обласні ради, наділені згідно з чинним законо­давством широкими повноваженнями щодо вирішення місцевих проблем. Районні ради належать до середнього територіального рівня системи місцевого само­врядування і мають менший обсяг повноважень. Безпосередньо інтереси територіальних громад представляють міські, районні у містах, селищні та сільські ради, які розглядаються як територіальний (базовий) рівень системи місцевого самоврядування в Україні, наділений широким колом повноважень. Від узгодженості та чіткості дій місцевих рад цих усіх рівнів залежить ефективність функціонування всієї системи місцевого само­врядування в Україні.

Між місцевим самоврядуванням і адміністративно-територіальним устроєм країни існують тісні взаємозв’язки та залежності. Ці два напрями державо­творення розглядаються як складові компоненти внутрішньої територіальної організації держави. Відповідно до Конституції України вищою ланкою системи адміністративно-територіального устрою є області, в межах яких діють обласні ради як вища ланка системи місцевого самоврядування. Області дуже відрізняються за територією, демографічним, економічним та соціальним потенціалами, що створює нерівнозначну матеріальну основу місцевого самоврядування. Існує значна поляризація областей, що негативно впливає на умови діяльності органів місцевої влади. Так, територія, демо­графічний та економічний потенціал Чернівецької області в 3-4 рази менші, ніж найбільшої Одеської області.

Так само важливим є середній територіальний рівень зв’язків, представ­лений сільськими адміністративно-територіальними районами та районними радами, що відповідають їм. Мережа районів в Україні у минулому неодноразово то збільшувалася, то зменшувалася, що значно впливало на територіальну організацію місцевої влади. Поляризація районів в Україні виражена більше, ніж областей, що створює нерівнозначну матеріальну основу діяльності районних рад.

Базовими одиницями адміністративно-територіального устрою України і формами територіальної організації розселення є населені пункти (поселення), в межах яких формуються територіальні громади як первинні суб’єкти місцевого самоврядування.

На сучасному етапі провідну роль відіграють територіальні громади міст – “мільйонерів” та великих міст, які належать до категорій міст державного та обласного значення. Внаслідок поляризації міського розселення сформувалася розгалужена мережа малих міст, в яких умови діяльності територіальних громад та їх представницьких органів значно гірші, ніж громад у великих та середніх містах. В Україні досить поширені територіальні громади селищ міського типу, мережа яких значно розширилася. Мережа сільських тери­торіальних громад та сільрад є розгалуженою і в останнє десятиріччя має тенденцію до розширення. Проте кількісні параметри сільрад досить низькі, а економічна та фінансова бази самоврядування обмежені.

Як показує аналіз, головне місце в структурі матеріальної бази місцевого самоврядування посідають об’єкти комунальної власності, які забезпечують значні надходження до місцевого бюджету. Виконавчі органи місцевого само­врядування мають вживати різноманітних організаційно-правових та соціально-економічних заходів з метою підтримки діяльності підприємств комунальної власності. Місцеві ради великих та середніх міст, як правило, матеріально краще забезпечені, ніж ради малих міст та селищ міського типу, а сільські ради через матеріальну скруту не виконують свої повноваження в повному обсязі. Щодо цього потрібно розширити економічні повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів.

Поряд із економічною не менш важливою є фінансова основа місцевого самоврядування, в якій провідну роль відіграють місцеві бюджети як невід’ємна складова бюджетної системи України. За останні роки роль місце­вих бюджетів у зведеному Бюджеті України змінилася через те, що їх питома вага за доходами істотно знизилася, а за видатками – підвищилася. Спосте­рігаються деякі зрушення в структурі доходів місцевих бюджетів Украї­ни за рахунок значного зменшення надходжень від прибуткового податку з громадян та акцизного збору, що зумовлює необхідність місцевих рад шукати інші джерела надходжень до бюджетів. Аналіз фінансової основи місцевого самоврядування у територіальному аспекті на прикладі доходів та видатків на душу населення в містах України обласного і районного значення показав, що “багатими” виявилися деякі великі міста – обласні центри із досить розвинутою промисловістю та певною спеціалізацією. До цієї групи увійшли також деякі малі міста-курорти, транспортні та промислові центри. Однак більш численною залишається група “бідних” міст, до якої віднесені середні та малі міста обласного і районного значення, що мають низький рівень промислового розвитку.

У процесі реформування передбачається підвищити ефективність сучасної системи місцевого самоврядування в Україні, тобто результативність рішень та дій місцевих органів влади, які сприяли б забезпеченню соціальних потреб та відтворенню населення, розвитку господарства та соціальної сфери, поліпшенню екологічної ситуації на підвідомчих територіях. В українській науці не розроблено методику комплексної оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, тому в дисертації запропоновано якісно оцінити окремі аспекти ефективності місцевої влади: економічні, соціальні, суспільно-політичні, екологічні та технічні. Актуальним науково-практичним завданням є пошук комплексного критерію ефективності місцевого самоврядування, напрями якого висвітлені в роботі.

У третьому розділі – “Удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування” – розроблені основні напрями підвищення ефектив­ності територіальної організації місцевого самоврядування, обгрунтовані шляхи формування самодостатніх територіальних громад і стратегії їх економічного саморозвитку, а також шляхи поліпшення взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування як фактор удосконалення управління терито­ріальною організацією суспільства.

Показано, що гарантування територіальності місцевого самоврядування передбачає його здійснення на територіях, відмежованих одна від одної. При цьому на одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування. Населені пункти, які перебувають під юрисдикцією органів місцевого самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць, мають втратити статус самостійних. У більшості країн Європи, на відміну від України, немає вільного простору між адміністративними територіальними одиницями первинного рівня – вони межують між собою. В Україні області межують з областями, райони – з громадами, а громади між собою не межують. Це вимагає запровадження повсюдності місцевого самоврядування – воно має здійснюватися на всій території України.

Серед концептуальних підходів до вирішення проблеми вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування можна виділити два підходи: переважно політичний, який передбачає встановлення території муніципального утворення як результат боротьби за право розпоряджатися місцевими ресурсами між суб’єктами, що представляють різні інтереси, а також прагнення кожної з груп інтересів отримати в своє розпорядження максимально можливу кількість ресурсів для досягнення власних цілей, і переважно функціональний, при якому території муніципалітетів формуються на основі ефективного виконання функцій, покладених на місцеве самоврядування.

Розроблені методологічні принципи вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування на основі формування оптимальної системи адміністративно-територіального устрою. Запропоновані принципи і пов’язані з цим критерії територіальної організації місцевого самоврядування можуть знайти застосування при вирішенні практичних завдань з удосконалення муніципального управління.

Реформу адміністративно-територіального устрою слід проводити поетапно. На першому етапі першочергову увагу слід приділити низовій адміністративно-територіальній одиниці – територіальній громаді. Необхідно створити економічно і фінансово самодостатні територіальні громади, здатні ефективно здійснювати місцеве самоврядування, надавати послуги населенню на рівні, не нижчому, ніж визначені державою мінімальні стандарти. Формування нової низової адміністративно-територіальної одиниці сприятиме створенню самодостатньої територіальної громади. Це буде супроводжуватися укруп­ненням сільських і селищних територіальних громад. При цьому доцільно, як показують розрахунки, встановити, що селище повинно мати не менше 5 тис. жителів, а село – не менше ніж 100 жителів.

Підвищенню ефективності місцевого самоврядування, в тому числі його територіальної організації, сприятиме створення Комітету з питань місцевого самоврядування і регіонального розвитку, який формуватиме державну політику у сфері місцевого самоврядування.

Ефективне муніципальне управління має привести до самодостатності території муніципалітету, тобто до такого способу господарювання, за якого на території постійно відновлюються ресурси для розширеного відтворення економічного і соціального потенціалу громади, що проявляється у самоокупності і самофінансуванні. Для переходу на економічний саморозвиток потрібно вирішити низку проблем, до основних з яких належать: формування корпоративної економіки; створення фінансової системи і ефективної фінан­сової діяльності, впровадження інноваційних технологій. Модель економічного саморозвитку громад наведена на рисунку.