РЕФОРМУВАННЯ КАДРОВИХ СЛУЖБ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та визначено ступінь її наукової розробленості, окреслено мету й завдання дослідження, його об’єкт та предмет, висунуто основну гіпотезу, охарактеризовано методологічну базу, розкрито наукову новизну та практичну значущість роботи, а також наведено дані про зв’язок роботи з науковими програмами, апробацію, упровадження та оприлюднення результатів дослідження, описано структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі – «Стан наукового та нормативно-правового забезпечення реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування» – проаналізовано сучасний стан наукових досліджень, присвячених проблемі реформування кадрових служб як в органах державної влади та місцевого самоврядування України, так і у вітчизняному та зарубіжному недержавному секторі.

Аналітичний огляд фахової наукової літератури з державної кадрової політики і нормативно-правової бази державної служби в Україні свідчить, що науковці і державні діячі чільну увагу приділяють вирішенню кадрових питань органів державної влади та місцевого самоврядування. Ефективна кадрова політика одностайно розглядається як наріжний камінь вирішення практично всіх пріоритетних завдань, які стоять сьогодні перед українським державотворенням, у тому числі стосовно інтеграції України в ЄС. При цьому відзначається, що наявний стан кадрового потенціалу державної служби України, на жаль, поки що не відповідає новим викликам часу і потребує кардинального вдосконалення (О. Воронько, Н. Гончарук, О. Губа, С. Дубенко, В. Князєв, В. Луговий, Т. Мотренко,  Н. Нижник, О. Оболен-
ський, С. Серьогін та ін.). Шукаючи шляхи вдосконалення кадрової політики та кадрової роботи у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, більшість науковців зосереджуються, насамперед, на питаннях підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, визначенню вимог до їх ділових та особистісних якостей, управління кар’єрою державних службовців, процедурам добору, оцінки, атестації та просування кадрів тощо. Однак при цьому рідко увага приділяється суб’єктному виміру управління персоналом державної служби, оскільки за давно усталеними стереотипами він асоціюється, передусім, з керівниками, і лише потім – з різного роду кадровими радами, конкурсними та атестаційними комісіями. Кадрові служби, попри те, що починаючи з 1996 р. набув чинності перший варіант затвердженого урядом типового положення про цей підрозділ, дуже рідко згадуються у фахових публікаціях. Що ж стосується публікацій, які були спеціально присвячені кадровим службам в органах державної влади та місцевого самоврядування, то вони майже відсутні, якщо не враховувати статті автора, одну статтю О. Штефана і тези доповіді Н. Суханової.

Інша картина спостерігається в результаті систематизації та узагальнення літературних джерел з управління персоналом у сфері бізнесу та промисловості. Діяльності кадрових служб присвячено досить широке коло досліджень таких авторів як О. Альохіна, В. Анісімов, А. Павлуцький, О. Ключкова, Е. Ковінова, Н. Соснін, В. Шкатулла, С. Шекшня, Г. Щокін та ін. Кадрові служби в цих публікаціях розглядаються як підрозділи, що виконують значно більше функцій управління персоналом, ніж ведення кадрової документації. Окрім того, у бізнесовому секторі управління персоналом спирається не лише на внутрішні кадрові служби організацій, але й на інфраструктуру кадрового консалтингу, яку утворюють різного роду кадрові агенції, тренінгові компанії, ассесмент-центри та індивідуальні бізнес-консультанти з кадрових питань. Взаємини організацій з такими структурами мають як епізодичний, так і систематичний характер. В останньому випадку зовнішня консалтингова компанія набуває форми свого роду «зовнішньої кадрової служби» або «виносного відділу персоналу», і цей різновид взаємозв’язків має вже усталену назву аутсорсінгу кадрової роботи.

Органи державної влади та місцевого самоврядування майже позбав-
лені можливості користуватися у сфері управління персоналом інфраструк-
турою кадрового консалтингу. Винятком є вже добре розвинута інфраструк-
тура навчання та розвитку кадрів державної служби, що складається з мережі навчальних закладів з підготовки магістрів державного управління та дер-
жавної служби, центрів підвищення кваліфікації і короткотермінових курсів. Для інших функцій управління персоналом, як то пошук та підбір кадрів, їх оцінка, мотивування, формування соціально-психологічного клімату, органі-
заційної культури спеціальної консалтингової інфраструктури для органів державної влади та місцевого самоврядування не існує.   

Новий підхід, подібний до того, що формується у сфері бізнесу, простежується і в змінах та доповненнях до Типового положення про кадрову службу органів виконавчої влади, затверджених Кабінетом Міністрів України. У положенні чітко накреслена тенденція до переходу від традиційної, виключно діловодної моделі функціонування державної служби, до більш складного, багатофункціонального формату діяльності цих підрозділів. Проте проведені автором емпіричні дослідження реального стану функціонування кадрових служб в органах державної влади Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської і Черкаської областей шляхом опитування, анкетування і спостереження свідчать про низький статус кадрових служб щодо розробки й реалізації кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Виявлений стан дає всі підстави констатувати виразну суперечність між моделлю кадрової служби, наведеною в Типовому положенні про кадрову службу, і реальною практикою роботи цих підрозділів в органах державної влади та місцевого самоврядування. Ураховуючи це, одним з ключових напрямків розбудови нової, сучасної державної кадрової політики має стати професіоналізація виконання функції управління персоналом у сфері державної служби і залучення до розробки та реалізації державної кадрової політики спеціально підготовлених фахівців, які володіють знаннями, досвідом, навичками й технологіями, яких сьогодні вже гостро бракує лінійним керівникам. Роль кадрових служб має бути змінена, насамперед, у консультативному плані, не зачіпаючи функцію прийняття остаточних кадрових рішень, яка обов’язково повинна залишатися за керівниками. Професіоналізація кадрів, які займаються управлінням персоналом, має відбуватися не шляхом підміни керівників кадровиками, а підняттям на новий, якісно вищий рівень співпраці і одних, і других.

Проведені емпіричні дослідження дають можливість зробити висновок, що гальмування процесів упровадження вже затвердженої нормативно-правової моделі дуже негативно позначається на кадровому потенціалі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування України. Органи державної влади та місцевого самоврядування, на жаль, програють у конкурентній боротьбі за висококваліфікований персонал на сучасному ринку праці не тільки через різницю в оплаті праці, але й унаслідок того, що кадрові служби бізнесових організацій переважають аналогічні підрозділи органів державної влади та місцевого самоврядування за активністю, функціональним спектром діяльності та рівнем професіоналізму кадровиків. Це зумовлює нагальну потребу реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Але таке реформування не повинно мати характер механічного копіювання кращих зразків роботи кадрових служб у передових фірмах, хоча врахування подібного досвіду, безперечно, є дуже важливим. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування має свою яскраву специфіку, що повинна знайти своє втілення в організаційних, нормативно-правових та інших аспектах створення кадрових служб нового типу та системи підготовки кадровиків і керівників органів державної влади й місцевого самоврядування на новому рівні.

У другому розділі – «Виникнення, еволюція та перспективи подальшого розвитку кадрових служб» – розглядаються передумови реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням тенденцій еволюції та перспектив подальшого розвитку кадрових служб в організаціях.

Теоретико-методологічним підґрунтям історико-футурологічного аналізу розвитку кадрових служб була взята концепція Е. Тоффлера щодо трьох хвиль цивілізаційного розвитку: аграрної, індустріальної і постіндустріальної, або інформаційної. Обґрунтовано, що кожній із цих фаз розвитку суспільства й держави відповідає власна модель кадрових служб організацій. На аграрній фазі суспільного розвитку кадрові служби виникають лише в нечисленних на той час великих організаціях, до яких, насамперед, належать і політико-адміністративні системи держав. Їх виникнення пов’язано зі збільшенням чисельності персоналу організацій до таких розмірів, які починали перевищувати рівень мнемічних можливостей керівників щодо збирання та утримання інформації про їх кадровий склад. Це породжувало потребу у створенні в структурі організацій спеціальних посад чи підрозділів, які б відповідали за облік кадрів. Історичними дослідженнями було достеменно встановлено, що ще в стародавньому Китаї в державному апараті царства Ся існувала кадрова служба, яка мала назву «гуанцзис», що опікувалася кадровим потенціалом чиновництва. При цьому облікова функція у великих організаціях аграрних суспільств була провідною, оскільки розподіл праці був ще порівняно невеликий і переважала потреба в малокваліфікованій робочій силі, що породжувало досить прості інформаційні запити щодо кожного з працівників. 

Другий етап розвитку кадрових служб організацій розпочався з розгортанням індустріальної хвилі суспільного розвитку, що потребувала набагато більшої кількості організацій великого розміру і формувала в суспільстві ринок праці. Останній створював потребу в державній регуляції відносин між найманими працівниками та роботодавцями, яка здійснювалася шляхом швидкої розбудови нормативно-правового поля трудових відносин, що, у свою чергу, вимагало все більшого обсягу документування трудової діяльності працівників в організаціях, на підставі яких могли вирішуватися в судовому порядку трудові спори. Стимулювало розвиток кадрового діловодства і впровадження пенсійного забезпечення та соціального захисту, які потребували ретельного документування трудової біографії кожного члена суспільства. Таке втручання держави в трудові відносини і викликало до життя нову форму кадрових служб, яку ми пропонуємо називати обліково-діловодною, або просто діловодною. У системах державних служб Європи та царської Росії потреба в розвинутому кадровому діловодстві зумовлювалася ще й переходом від системи просування по службі за родовитістю до просування за вислугою років і службовими досягненнями, а також введенням табелів про ранги. Нова система вимагала документальної фіксації кар’єрних шляхів державних службовців, що і зумовлювало перехід кадрових служб від облікового до діловодного типу. Свого яскраво розвинутого вигляду діловодні кадрові служби в західних країнах набули в другій половині ХІХ століття і проіснували як типове явище майже до кінця ХХ ст.

Діловодний тип кадрових служб у головних своїх рисах був аналогічним як у капіталістичному, так і в соціалістичному проекті індустріалізації. Ці підрозділи займалися переважно веденням документації стосовно персоналу відповідно до встановлених державою стандартів кадрового діловодства. Порівняно з обліковим типом кадрових служб у діловодних кадрових службах акумулювалися значно більші обсяги кадрової інформації, необхідної керівництву для прийняття кадрових рішень. Однак інформаційні потреби щодо персоналу ще не були складними, тому в цей період і західні, і радянські кадрові служби комплектувалися працівниками, до яких не висувалося особливо високих вимог щодо рівня їх кваліфікації і попередньої підготовки. Від кадровика вимагалося, насамперед, бути добросовісним канцеляристом.  

Ситуація щодо вимог до кадрових служб почала принципово змінюватися лише в 70-х рр. у західних країнах і в 90-х рр. ХХ ст. в Україні та інших пострадянських державах, унаслідок все більшого входження в постіндустріальну, інформаційну фазу суспільного розвитку. Нарощування третьої, інформаційної хвилі зумовлено, насамперед, подальшим розвитком західних країн, хоча радянський проект індустріального розвитку, хоч  дещо іншим шляхом і значно повільніше, також передбачав рух убік інформаційного суспільства. Про це свідчить, зокрема, аналіз літературних джерел останніх років радянського періоду. У працях Є. Войченка, Н.Сулицького робота кадрових служб починає вже розглядатися у багатофункціональному форматі, а також обговорюються шляхи автоматизації кадрової роботи.

Інформаційна революція кардинально змінює розподіл праці в суспільстві, структуру зайнятості та спричиняє низку інших наслідків, які принципово перебудовують систему управління персоналом в організаціях постіндустріального суспільства. Передача все більшої частини функцій розумової праці комп’ютерам радикально трансформує й вимоги щодо кадрового потенціалу державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, зменшуючи потребу у виконанні функцій технічного порядку (низького рівня абстракції) і збільшуючи запити на експертно-аналітичну діяльність державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (високого рівня абстракції). Потреба в останніх як у сфері державної служби, так і в суспільстві загалом зростає настільки, що автором висувається теза про існування біосоціальної кризи інформаційного суспільства. В інформаційному суспільстві попит на висококваліфіковану інтелектуальну працю досягає таких обсягів, що починає перебільшувати наявну кількість людей, здатних до такої роботи за природними здібностями. Цього не було в індустріальному і аграрному суспільстві, де потреба в людях висококваліфікованої розумової праці була меншою за кількість тих, що потенційно здатні до неї. Унаслідок цього вже не техніка, а людський фактор стає критичним у системі чинників, які визначають ефективність діяльності організацій постіндустріального суспільства, що вимагає від кадрових служб якісно нового рівня праці. Характерною рисою кадрових служб організацій постіндустріального суспільства стає розширення кола функцій управління персоналом, які їм делегуються з боку керівництва.

Підвищуються і вимоги до працівників кадрових служб, які повинні бути не стільки старанними канцеляристами, скільки консультантами керівників у галузі управління персоналом, що дає підставу говорити про виникнення нового типу кадрових служб – консалтингового. Саме така модель кадрової служби і починає увиразнюватися з кожним новим доповненням до Типового положення про кадрову службу в органах виконавчої влади, і ця нормативно-правова модель має стати базовою для реального реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Упровадження в систему органів державної влади та місцевого самоврядування кадрових служб консалтингового типу дасть можливість значною мірою розв’язати кадрову кризу у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, яка породжена не стільки переходом від тоталітаризму до демократії та від командно-адміністративної економіки до ринкової, скільки переходом українського суспільства від індустріальної фази розвитку до постіндустріальної. 

У третьому розділі – «Шляхи реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в процесі становлення постіндустріального суспільства» – аналізуються можливості переведення концептуальних конструкцій, що були наведені в попередніх розділах, у площину практичних рекомендацій щодо реформування кадрових служб та системи управління персоналом органів державної влади та місцевого самоврядування.

Загалом виокремлюються три основні напрямки реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування: реформування організаційних форм кадрових служб; реформування нормативно-правової бази діяльності кадрових служб; реформування системи навчання працівників кадрових служб та керівників, які займаються управлінням персоналу у сфері державної служби. Кожний із цих напрямків розглядається в окремому підрозділі.

У першому підрозділі обґрунтовується теза про те, що в організаційному плані подальший розвиток кадрових служб має відбуватися в трьох загальних напрямках: удосконалення кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування як внутрішніх підрозділів цих організацій; створення в тій чи іншій формі регіональних аутсорсінгових кадрових служб у системі органів державної влади та місцевого самоврядування, які будуть зовнішніми щодо цих органів організаціями, але внутрішніми щодо системи державної служби; налагодження оптимальної взаємодії внутрішніх і аутсорсінгових кадрових служб у системі управління персоналом регіону.

Внутрішні кадрові служби в органах державної влади та місцевого самоврядування вже існують і їх лише необхідно вдосконалювати, але аутсорсінгових кадрових служб у системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування поки що практично не існує, тому їх потрібно створювати. Ключовою перевагою такого кроку є можливість сформувати повноформатну кадрову службу, у структурі якої буде представлено повний спектр фахівців у галузі управління персоналом: юристів, економістів, психологів, соціологів, фізіологів. Сьогодні є вкрай необхідним залучення в систему державної служби таких кадровиків-спеціалістів. Водночас існує потреба і в кадровиках-універсалах, або дженералістах, які б поєднували у своєму професійному потенціалі всі фахові виміри, хоча, можливо, і не на рівні спеціалізованого фахівця, але на достатньо високому рівні, щоб у цілому бачити проблеми кадрової політики. Загалом же в сучасній системі управління персоналом державної служби потрібна співпраця кадровиків-дженералістів і кадровиків-спеціалістів як усередині самої кадрової служби, так і за її межами, унаслідок взаємодії внутрішніх та аутсорсінгових кадрових служб.

У другому підрозділі описуються пропозиції щодо вдосконалення наявної нормативно-правової бази діяльності кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, пропонується внести до Типового положення про кадрову службу чіткі норми співвідношення чисельності кадровиків і державних службовців, які працюють у даному органі. Норматив пропонується з розрахунку 1 кадровик не більш як на 40 державних службовців чи посадових осіб місцевого самоврядування, обґрунтовується, чому ця пропорція значно нижча, ніж у бізнесових структурах, де обсяг необхідної кадрової документації істотно менший, ніж на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, і значно меншу роль там відіграє робота з кадровим резервом. Пропонується також розширити і перелік функцій кадрових служб, увівши до їх спектру, зокрема, функцію кадрового маркетингу, розробки мотиваційних програм та формування іміджу органів державної влади чи місцевого самоврядування як роботодавців. Особлива увага приділяється розробці проекту положення про регіональну аутсорсінгову службу органів державного управління та місцевого самоврядування, систему яких пропонується створити при регіональних інститутах державного управління та обласних відділеннях Головного управління державної служби України.

Третій підрозділ присвячено реформуванню системи навчання працівників кадрових служб та керівників органів державної влади та місцевого самоврядування до управління персоналом в умовах постіндустріального суспільства. Обговорюються підходи до реформування системи навчання працівників кадрових служб та керівників, що займаються управлінням персоналу у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на таких трьох рівнях, як навчання в спеціальних навчальних закладах підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, апаратного професійного навчання в органах державної влади та місцевого самоврядування й трансдіяльнісного професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.