АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ В УКРАЇНІ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ : АДМИНИСТРАТИВНЫЕ УСЛУГИ В УКРАИНЕ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими планами, темами, визначаються мета і задачі дослідження, обґрунтовується наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, характеризується апробація результатів роботи, формулюються висновки та  наводяться публікації за темою дослідження.

Перший розділ „Теоретичні аспекти адміністративних послуг в Україні”  присвячено загальнотеоретичним питанням адміністративних послуг, характеристиці поняття, їхній класифікації та ознакам.

У підрозділі 1.1. „Адміністративні послуги як категорія адміністративного права” висвітлено проблеми наукових досліджень у напрямку формування нової доктрини адміністративного права як теоретичного підґрунтя функціонування державної виконавчої влади. Аналізуються погляди  різних авторів (В. Авер’янова, Д. Бахраха, І. Голосніченка, С. Ківалова,
О. Харитонової) з приводу визначення предмета адміністративного права та окреслення кола управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади і регулюються нормами адміністративного права. Акцентується увага на радикальної зміни ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого, а різноманітні взаємостосунки між цими  органами і приватними особами щодо забезпечення першими необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів.

Зазначається, що адміністративно-правова наука не виробила загальноприйняту позицію щодо поняття „адміністративні послуги”. Більше того, сам термін „адміністративні послуги” поки що сприйнятий не всіма українськими ученими і практиками. Процедура видачі ряду дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Зазначається, що термін „адміністративна послуга” спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб – це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами адміністративних послуг останнім – зовсім інший.

Наголошується, що категорія „послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

При дослідженні адміністративних послуг як правового інституту адміністративного права звертається увага на те, що в теорії права інститут права визначається як система відносно відокремлених від інших і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють певну групу (вид) однорідних суспільних відносин. Тому вважається за необхідне погодитися  з позицією
І. Коліушко, що у зв’язку з однорідністю відносин, пов’язаних з  адміністративними послугами, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права. Зазначається, що правовий інститут адміністративних послуг являє собою систему відносно відокремлених  і пов’язаних між собою правових норм, які регулюють відносини що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу.

Підрозділ 1.2. „Поняття та класифікація адміністративних послуг” присвячений визначенню та характеристиці поняття адміністративних послуг та їхній класифікації. Аналіз різних точок зору на сутність адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування дає підстави стверджувати про відсутність єдиної думки з цього приводу, і запропоновано розглядати адміністративну послугу як правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.

Зазначається, що не належать до адміністративних послуг відносини: а) які виникають між особами та адміністративними органами за ініціативи останніх (наприклад, у ході перевірок суб’єктів господарювання чи притягнення до адміністративної відповідальності); б) щодо діяльності адміністративних органів, яка не пов’язана з реалізацією ними владних повноважень.

Зазначаючи, що адміністративні послуги характеризуються багатогранністю та різноманітністю, робиться висновок про необхідність їхньої класифікації. Виокремлюється такі підстави класифікації адміністративних послуг: 1. За змістом адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг: а) видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами та ін.), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація;
б) реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб’єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб’єктів (легалізація об’єднань громадян); в) легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); г) соціальні послуги – визнання певного статусу, прав особи (призначення пенсій, субсидій). 2. За рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади); б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); в) адміністративні послуги зі „змішаним” регулюванням (коли водночас здійснюються централізоване і локальне регулювання). 3. За предметом (характером) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів: а) підприємницькі (або господарські); б) соціальні; в) земельні; г) будівельно-комунальні; д) житлові та ін.

Другий розділ „Адміністративно-правові засади адміністративних послуг” присвячено питанням нормативно-правового регулювання адміністративних послуг в Україні та застосування досвіду зарубіжних законодавств.

У підрозділі 2.1. „Законодавство про адміністративні послуги в Україні: характеристика і перспективи розвитку”, зазначається, що хоча саме поняття „адміністративні послуги” у вітчизняному законодавстві не зустрічається, але фактично регулюється великою кількістю законів та підзаконних нормативно-правових актів, численні зміни й доповнення до яких обумовлюють необхідність систематизації законодавства шляхом його кодифікації та інкорпорації. Головним недоліком організаційно-правового регулювання підприємництва є наявність адміністративних перешкод, а головним шляхом їх подолання – впровадження у практику інституту адміністративних послуг.

Останнім часом було досягнуто низки суттєвих зрушень щодо вдосконалення нормативно-правової бази у сфері розвитку підприємництва, зняття надмірних бар’єрів та перепон, а також загального поліпшення
бізнес-середовища в Україні. Передусім, це стосується оздоровлення регуляторного клімату, оптимізації дозвільної системи, спрощення процедур започаткування підприємницької діяльності.

Успішне реформування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, а також завершення регуляторної реформи мають значно спростити дозвільні процедури у сфері господарської діяльності.

Робиться висновок про необхідність прийняття Закону України „Про адміністративні послуги”, який визначив би поняття адміністративних послуг, встановив правові засади та принципи надання адміністративних послуг, врегулював би питання якості надання послуг, усунув суперечності та заклав би основи для якнайкращого задоволення інтересів споживачів адміністративних послуг, визначив би види адміністративних послуг, механізм їх надання, відповідальність за порушення законодавства про адміністративні послуги.

У підрозділі 2.2. „Зарубіжний досвід правового регулювання адміністративних послуг” здійснено аналіз зарубіжного досвіду, засад і форм відносин між владою і громадянами. Ініціативи  щодо поліпшення якості послуг висуваються урядами  країни Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), зокрема Австрії, Великої Британії, Бельгії, Греції, Данії, Ірландії, Ісландії, Іспанії, Італії, Канади та ін. У цих країнах існує наукова думка, що поліпшення якості послуг змінює уявлення громадськості про державну службу, спосіб взаємодії державних службовців з громадськістю, спосіб організації державної служби.

Зосередження уваги на якості послуг є складовою загального спрямування реформ державного управління, що проводяться країнами-членами ОЕСР, основна мета яких полягає у поліпшенні реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема шляхом акцентування на кінцевих результатах їх діяльності.

Враховуючи зарубіжний досвід організації надання публічних послуг громадянам та оцінку якості надання таких послуг, необхідно зазначити, що світова практика бере за основу оцінки якості думку безпосередньо споживача. Ще наприкінці 80-х років ХХ ст. такий орієнтир було визнано найважливішим. Протягом 90-х років багато країн, зокрема Велика Британія, Канада, Швеція, Фінляндія, США запровадили систему оцінювання роботи урядових органів („виконавчих агенцій” або „агенцій наступного кроку”), у тому числі з надання адміністративних послуг, що ґрунтується на очікуваннях та уподобаннях споживачів.

Аналіз іноземного досвіду надання адміністративних послуг дає підстави зазначити, що запровадження методів діяльності приватного сектору, в тому числі у частині фінансової діяльності, та орієнтація на громадянина/споживача є ефективним механізмом і для бюджетів, і для споживачів послуг.

Третій розділ „Організація надання адміністративних послуг” присвячено питанню провадження щодо надання адміністративних послуг, критеріям оцінювання якості адміністративних послуг, їх оплатності.

У підрозділі 3.1. „Провадження щодо надання адміністративних послуг” визначено поняття адміністративного провадження та його співвідношення з адміністративним процесом, а також охарактеризовано стадії провадження  щодо надання адміністративних послуг.

Зазначається, що стадії адміністративного провадження є окремими частинами провадження, кожна з яких має коло безпосередніх специфічних завдань. Виокремлюються такі стадії провадження щодо надання адміністративних послуг: а) подання заяви та прийняття її до розгляду державним органом, посадовою особою; б) розгляд справи, вибір відповідних матеріальних правових норм; в) винесення рішення; г) виконання рішення;
д) оскарження рішення.

Аналіз видів адміністративних послуг (легалізація, нострифікація, аккредитація, аттестація тощо) дає підстави зазначити, що мова повинна йти про групу проваджень з надання певних видів адміністративних послуг, як, наприклад, реєстраційно-дозвільне провадження, ліцензійне провадження, аттестаційне провадження та ін.

Особливої уваги потребує питання надання адміністративних послуг за принципом „єдиного офісу”. Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та „єдиного офісу” чи „єдиного вікна” – приватна особа подає заяву та за необхідності певний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватися в органі та між органами, а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати „подрібнення” адміністративної послуги.

„Єдиний офіс” можна визначити як  спосіб організації діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги.

У підрозділі 3.2. „Аспекти оцінювання якості адміністративних послуг” визначається оцінка якості надання адміністративних послуг як перевірка діяльності адміністративного органу щодо надання адміністративних послуг, у тому числі результату такої діяльності на відповідність офіційно встановленим вимогам та/або очікуванням споживачів. Для оцінки якості надання адміністративних послуг необхідно визначити критерії, за якими може здійснюватися така оцінка. У цілях дослідження під критерієм розуміється підстава для оцінки якості надання адміністративних послуг.

Підтримуючи позицію В. Тимощука, під стандартами якості адміністративних послуг потрібно розуміти конкретні вимоги щодо надання адміністративної послуги, яким повинна відповідати діяльність адміністративного органу і за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається та чи інша адміністративна послуга.

Задоволеність споживача та орієнтація на споживача мають бути основними принципами при визначенні критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг. Варто погодитися з експертами Центру політико-правових реформ щодо мінімального переліку критеріїв, які має бути взято за основу відповідними органами: а) результативність; б) своєчасність;
в) доступність; г) зручність; д)  відкритість; ж)  повага до особи; з) професійність.

Крім зазначених, пропонується встановити ще декілька критеріїв оцінення якості надання адміністративних послуг, а саме: а) простота;
б) оперативність, строковість; в) рівність; г) справедлива вартість;
д) економічність та ефективність надання; ж) чутливість.

Кожен із цих критеріїв слід розглядати окремо, враховуючи структурні показники, що впливають на загальну оцінку якості за конкретним критерієм. Водночас не слід забувати, що на оцінювання якості послуги впливають всі критерії у комплексі, і нехтування хоча б одним із них має відбиватися на загальній оцінці послуги.

У підрозділі 3.3. „Плата за адміністративні послуги” зазначається, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже „безкоштовна невизначеність” часто змушує шукати  шляхів до визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців. Уявляється, що окремі адміністративні послуги повинні бути безплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави. Хоча

Варто зауважити, що введення в правовий обіг  терміна „адміністративні послуги” не означає, що пропонується запровадити додатковий вид платної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Навпаки, цей термін дає можливість припинити неправомірну практику „платних послуг” господарського характеру типу ксерокопіювання, ламінування. Справжні адміністративні послуги реально вже існують, і йдеться лише про зміну формату відносин „влада – громадянин”. Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші – податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності).

Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити ст. 3 Закону України “Про ціни і ціноутворення”. Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг – за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій – які адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там „подолано інституційні та інші бар’єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи”.

Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам’ятати, що органи влади утримуються  на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство.

Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб’єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі „боротися” за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.

Порядок оплати теж має бути раціональним. Може бути щонайменше два механізми оплати адміністративних послуг. Якщо плата є відносно невисокою, а ймовірність прийняття негативного рішення незначною, то оплата може здійснюватися перед або разом із поданням заяви на отримання адміністративної послуги. У такому разі особа сама зважує на ризики. Випадки відмови в реєстрації суб’єктом підприємницької діяльності фізичної особи є досить винятковими, тому тут цілком обґрунтовано брати плату наперед. В іншому випадку, тобто коли плата за послугу є доволі високою, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкі, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення. У таких випадках можна стягувати окремо витрати на провадження (бажано також у фіксованому розмірі). Тобто буде два платежі: перший – за розгляд справи, а другий – у разі прийняття позитивного рішення. Проте кількість  адміністративних послуг із таким порядком оплати повинна бути якнайменшою.

Пропонується декілька підходів до систематизації платних та безоплатних послуг: 1) безоплатними повинні бути послуги  у справах соціального та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки дрібним, що плата не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли не належать до системи життєзабезпечення громадян та суб’єктів господарювання.