Охотнікова О.М. Адміністративна відповідальність керівника державного підприємства, установи, організації в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, формулюється мета і завдання дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ перший “Становлення інституту відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації в Україні” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі “Соціально-необхідна значимість  відповідальності керівника в управлінні справами суспільства, держави” досліджується соціальний вимір ролі керівника державного підприємства, установи, організації, обумовлений їх демократичними принципами функціонування, правовим забезпеченням та моральними засадами, і розглянутий нами в деяких градаціях цього виміру на рівнях мікро-, макро-, мезосоціальних та міжособистісного середовищ. Зазначається, що соціальна значимість керівника змінюється і трансформується під впливом тих процесів, які впливають на розвиток і перетворення інших суспільних структур. При цьому масштаб соціального виміру зазначеної значимості не тільки диференційований відповідно до соціальної структури, але й рухливий, як рухливе певне вищезазначене соціальне середовище, в якому саме і реалізується діяльність організації та її працівників. Підкреслюється головна вимога до сучасного керівника – вміння здолати виникаючі труднощі в господарській практиці, протиріччя між державними і колективними інтересами та здібність їх узгоджувати, при цьому дотримуватися пріоритету загальнолюдських інтересів при вирішенні господарських питань, де основною формою прояву такої його керівної діяльності виступає управлінське рішення: його підготовка, прийняття та реалізація,  за яке керівник має нести відповідальність.         

Звертається увага на розгляд відповідальності керівника у філософському аспекті, що являє з себе наявність діалектичного взаємозв’язку наступних категорій: свобода – необхідність – соціальна активність – управлінська діяльність – спосіб життя, як один із проявів зв’язку та взаємної залежності керівника і суспільства, де керівник являє собою складну діалектичну систему взаємовідношень загального (суспільства), особливого (організація) і одиничного (керівник), а також при цьому ґрунтовною категорією слід вважати керівну управлінську діяльність зазначеного суб’єкта  відповідальності.

Відмічається, що відповідальність керівника регламентує межі діалектичної взаємодії відповідних категорій, що саме і встановлює деякі основні аспекти всієї керівної управлінської діяльності в комплексі та проявляється як внутрішнє відношення керівника до соціально-правових норм, вимог, цінностей, їх усвідомлення і прояву в формі самоконтролю своїх вчинків, а також у виразі особистих здібностей згідно із суспільними та організаційними вимогами.

З огляду на результати проведеного  дисертаційного дослідження  слід зазначити, що   взаємозв’язок управлінських дій  і відповідальності керівника дійсно існує та має враховуватися як при стратегічному плануванні організаційної діяльності, так і при розробці, реалізації останньої в масштабах держави.

У другому підрозділі “Еволюція розвинення відповідальності керівника на окремих етапах розвитку суспільства” графічно визначена якісна характеристика розвитку відповідальності керівника в історії соціальної спільноти, де в результаті проведеного дослідження з’ясована тенденція залежності динаміки  розвитку відповідальності керівника відповідно до розвитку економіки та стану виробництва. На основі теорії “довгих хвиль” в економіці, яку запропонував М. Кондратьєв, виведені великі та малі цикли розвитку відповідальності керівника.

Дослідження циклічності процесу розвитку зазначеної проблеми висвітили її прояв згідно з економічними циклами та виробничими відносинами в суспільстві, де діє “психологічний закон відповідальності”, який виступає причиною періодичності вищезазначеного процесу розвитку. Цикл розвитку відповідальності керівника формують як механізм прийняття та реалізації управлінських рішень; стан сукупності мікро-, макро-, мезосоціальних та міжособистісного середовищ; ефективність управління; економічний цикл рівня комунікаційних технологій; час реалізації впровадження принципово нових підходів до проблеми відповідальності керівника.

В зв’язку із виведеною на графіку періодичністю та тривалістю процесу розвитку відповідальності керівника відповідно до економічних та виробничих циклів зроблено висновок, що під час економічного підйому в країні настає невиразна роль управлінської діяльності в плані керівництва виробничими процесами, а звідси и не “яскраво” виражена відповідальність керівника в цьому процесі, і навпаки, знижки темпу розвитку економічного стану зумовлюють значимість (віддзеркалення) управлінської діяльності та посилення відповідальності керівника за прийнятті рішення, дії чи бездіяльність  у цьому процесі.

Заслуговує на увагу і розроблений на  історіографічних засадах та з урахуванням результатів екстраполяції кривої процесу розвитку відповідальності керівника прогноз про стан ресурсу керівних управлінських кадрів до 2050 року, де передбачено згідно з потребами ефективної управлінської діяльності підприємством, установою, організацією більш високий рівень освіти, відповідні акцептовані якості та професійна компетенція керівника, а також посилення його персональної соціальної, правової, зокрема, адміністративно – правової відповідальності.

У третьому підрозділі “Структура відповідальності керівника та шляхи її оптимізації” розглянута відповідальність керівника як складний багатокомпонентний процес у межах організаційного управління, а також розроблено алгоритм оптимізованої структури відповідальності керівника, до якого внесено зовсім новий рівень управлінського рішення, - мотиваційне поле керівної управлінської діяльності з його такими важливими компонентами, як стиль та індивідуальні цінності керівника, корпоративні цінності, етичні нормативи, його потреби та матеріальна зацікавленість.

Аксіологічний рівень доповнений до відомих компонентів ще визначеними нами підрівнями мікро-, макро-, мезосоціальних середовищ та показано їх зв’язок із таким важливим компонентом, як заходи впливу на суб’єкт.

Набув нового змісту і практичний рівень управлінського рішення, де відповідальна дія, завдяки якій саме і відбувається реалізація відповідальності керівника, має базуватися на виведених принципах керівної управлінської діяльності: здібності до дотримання прав і свобод людини та громадянина, утилітаризмі, справедливості.

Зроблено висновок, що впровадження даних досліджень у практику управлінської діяльності допоможе керівнику приймати та реалізувати ефективні рішення, запобігати негативним наслідкам кризових ситуацій. Водночас систему структурних компонентів відповідальності керівника можна більш повно зрозуміти лише тоді, коли буде засвоєна діалектика загального та одиничного, соціального та особистісного моментів зазначеної відповідальності.

Розділ другий “Поняття, сутність та правовий статус керівника державного підприємства, установи, організації в Україні” складається з двох підрозділів.

Перший підрозділ “Відповідально-акцентована модель керівника на сучасному етапі державотворення в Україні” присвячений подальшому розвитку  найважливіших аспектів посилення  провідної ролі керівника в управлінні організацією, а звідси і зміни підходів до  соціально-правової та, зокрема, його адміністративної відповідальності, які поєднані в розроблену семифакторну відповідально-акцентовану модель сучасного керівника.

При розгляді фактора матеріальної зацікавленості керівника розкрито його динамічну систему основних складових та тенденцію трансформації відповідно до управлінської мотивації керівника, що знаходить своє місце в розробленій та схематично зображеній трьохвіссьовій таблиці зазначеного фактора.

Особливу увагу приділено професійним і діловим якостям керівника державного підприємства, установи, організації, які мають бути притаманні на сучасному етапі і визначатися на підставі системи оцінки управлінського персоналу, елементами яких виступають загальні здібності до управлінської діяльності, спеціальні здібності та ділові якості керівника, у відповідних "центрах оцінки".

Наприкінці зроблено висновок про бажану притаманність вищезазначених факторів  керівника, які повинні сприяти формуванню в першу чергу  самовідповідальності, та слугувати факторами підвищення соціальної, правової, зокрема, адміністративної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації в  процесі його управлінської діяльності.

У другому підрозділі “Правове положення керівника державного підприємства, установи, організації” обгрунтовується тим, що в діяльності державних підприємств, установ, організацій поряд з інститутом “службових осіб”, “посадових осіб” існує інститут “керівника”, правові статуси яких мають багато схожого, але при цьому зазначені статуси відрізняються між собою і не є ідентичними, про що зазначено в Конституції України (статті 40, 42, 55, 56, 85, 86, 106), КупАП (статті 14, 166-1, 166-2, 166-4, 167-172), проекті Адміністративно- процесуального кодексу України від 19 червня 2002 р., Бюджетному кодексі (п.36 ст.2, п.1 ст.22, п.3 ст.23, п.2 ст.26), Митному кодексі України від 01.01.04 р. (статті 69, 362, 407 – 416, 427 - 430), Закону України “Про боротьбу з корупцією”, від 5 жовтня 1995 р. (ст. 10), Закону України “Про державну податкову службу в Україні” від 4 грудня 1990 р. (статті 4, 5, 11, 25) та інших законах та підзаконних актах, які торкаються регулювання цих відносин.  Одна з головних юридичних ознак, що відрізняє керівників від службових та посадових осіб державних підприємств, установ, організацій - це наявність державно-владних повноважень, реалізацією яких є видання розпоряджень та наказів, що являє собою правові акти управління, та право представляти організацію, якою він керує, в зовнішньому середовищі або в інших організаціях.

Ураховуючи законодавство більшості європейських країн та США, запропоновано будь-яку посадову особу публічної влади або державного службовця, наділеного організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими функціями, які були вибрані, призначені чи обрані, та виконують функцію від імені держави чи на службі в державі назвати “публічна посадова особа”, до якої саме належать керівники державних підприємств, установ, організацій, що сприяє приближенню до міжнародних стандартів. На засадах окреслених дефініцій формулюється загальне поняття керівника державного підприємства, установи, організації  для будь-якої сфери правової відповідальності, що має діяти не лише в межах одного нормативно-правового акту.  

Наступним етапом дисертаційної роботи стала розробка моделі правового статусу керівника державного підприємства, установи, організації, яка  включає: сукупність його прав і обов'язків; державно–владних повноважень; обмежень; правове та економічне забезпечення; управлінсько–правову культуру, яка, крім особистих якостей керівника, його поваги до законності,  особи, її прав, свобод, ділової репутації і гідності, включає   професійну компетентність , а також – його відповідальність, яка є одним із головних елементів вищезазначеного правового статусу.

Обґрунтовано і доведено доцільність удосконалення законодавчо закріпленого  правового статусу керівника державного підприємства, установи, організації та вичленення більш предметної сфери відповідальності його за прийняті рішення, дії чи бездіяльність, які вчиняються ним у процесі управлінської діяльності.  

Третій розділ “Шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі “Місце і роль соціального механізму застосування юридичної відповідальності в діяльності керівника”  відмічені конституційні засади юридичної відповідальності, надані відповідно до суб’єктивного і об’єктивного моментів останньої дві основні точки зору   в юридичній науці.

З метою з’ясування засад юридичної відповідальності підкреслено, що вона виступає одним із різновидів соціальної, яка визначена як міра вільного прояву керівником свого обов'язку та права вибрати за конкретних умов оптимальний варіант формування відносин відповідно до своєї управлінської діяльності на підставі врахування актуальних інтересів суспільства та організації, якою він керує.  При цьому обґрунтовуються відповідність юридичної відповідальності соціальній, надання першій специфічної властивості та персонального характеру, де соціальна і юридична відповідальність керівника розглядаються в єдності двох аспектів: ретроспективного і перспективного.

Для  повнішого розкриття соціального механізму юридичної відповідальності керівника концентрується увага на розробленій та схематично зображеній моделі відповідальної управлінської діяльності керівника, основою якої слід вважати: прийняття та реалізацію управлінського рішення, що спрямоване до одної організаційної мети і утворює керівну управлінську діяльність, яка має істотні особливості, що виділяють її із соціальної поведінки керівника; персоніфікація в зв’язку з керівною посадою та напрям на досягнення організаційних цілей, де остання особливість управлінської діяльності керівника включає ряд проблем, пов’язаних із відповідальністю: співвідношення відповідальності керівника і колективу; визначення меж соціальної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації.

Звертається увага на важливу ознаку юридичної відповідальності керівника – персональний характер, що виступає однією із важливіших особливостей інституту відповідальності керівника, в якому керівна особа орієнтується на високоякісне виконання службових обов’язків на основі усвідомлення необхідності, корисності та значення цього.

Наприкінці підрозділу робиться висновок, що саме розгляд соціального механізму юридичної відповідальності керівника є важливим із позиції мотивації позитивної керівної управлінської діяльності, а також  нейтралізації її негативної сторони, і дає підстави визначити її як складову системи соціальної відповідальності, яку можна розглядати як правовідносини між державою і керівником, що виникають на підставі їх взаємних обов'язків при вчиненні правопорушення.

У другому підрозділі “Адміністративна відповідальність керівника державного підприємства, установи, організації як вид юридичної відповідальності” зазначено, що, незважаючи на низку досліджень стосовно поняття “адміністративної відповідальності”, ні чинне законодавство, ні юридична наука не дають чіткого визначення зазначеного поняття.

Висвітлена надзвичайно важлива роль адміністративної відповідальності керівника у системі юридичної відповідальності та її управлінська сутність, яка, зрозуміло, пов’язана з плануванням, організацією, мотивацією і контролем. Адміністративна відповідальність керівника встановлюється КУпАП, Митним кодексом України від 01.01.04 р., Законом України “Про боротьбу з корупцією” від 05.10.95 р., Законом України “Про державну податкову службу в Україні” від 04.12.90 р. та іншими нормативно-правовими актами щодо зазначеного питання, а Бюджетним кодексом України  додатково встановлюється ще й персональна відповідальність керівника (п.2, ст. 123). При цьому увага до застосування адміністративної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації останнім часом зменшилась, оскільки одне й те ж саме неправомірне діяння може кваліфікуватися як адміністративний, так і дисциплінарний проступок,  де відбувається поступова заміна заходів адміністративного примусу на заходи дисциплінарного, що призводить, у свою чергу, до значного зниження ступеня ефективності юридичної відповідальності в управлінській сфері.

У дослідженні сформульовано відповідне поняття адміністративного проступку керівника державного підприємства, установи, організації  як протиправне винне діяння, що посягає на права і свободи, власність громадян та юридичних осіб, а також неналежне виконання або невиконання встановлених управлінських правил як безпосередньо, так і вчинені протиправні дії їх підлеглих, забезпечення виконання яких входить до  службових обов’язків як посадових осіб, які обіймають керівні посади на державних підприємствах, установах, організаціях, так і на інших державних службовців, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення державно-владних повноважень у сфері державного управління і за які законом передбачено адміністративну відповідальність.

Подальше дослідження проблеми обумовлено включенням до загальновідомих принципів адміністративної відповідальності керівника ще й наступних: дотримання прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина; індивідуалізація; ситуаційність.

З метою розкриття зазначеної проблеми в цьому підрозділі концентрується увага на відповідальності керівника за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, а також обґрунтовується необхідність внесення в редакцію Закону України “Про боротьбу з корупцією” поняття особи керівника державного підприємства, установи, організації як суб’єкта зазначених правопорушень та поняття корупційного правопорушення.

У третьому підрозділі “Проблеми адміністративної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації та шляхи їх вирішення” концентрується увага на необхідності чіткого визначення  адміністративної  відповідальності зазначених керівних осіб, яка досі зовсім не визначена на законодавчому рівні, не підміняючи її адміністративною відповідальністю юридичних осіб.  Існування адміністративної відповідальності юридичних осіб, на думку дисертанта, не має під собою досить чіткого теоретичного визначення і є дискусійним у плані обґрунтування складу адміністративного правопорушення (проступку). При цьому наголошується на визначенні Господарським кодексом України адміністративно-господарської відповідальності суб’єктів господарювання (ст.238), яка, на думку дисертанта, має багато спільного із економічною відповідальністю юридичних осіб.

Підрозділ завершується рядом пропозицій щодо включення до адміністративного законодавства певних редакційних викладень зазначеної проблеми;  висвітлюються шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації, наголошується на тому, що при вирішенні питань зазначеної проблеми потрібен комплексний підхід, де  адміністративна відповідальність поєднується з аналізом індивідуальних та загальних якостей керівника, його стилем управління та індивідуальними ціннісними орієнтаціями, які конче потрібні сучасній незалежній країні. Такий підхід до особи керівника дозволяє враховувати, крім дотримання ним демократичних цінностей,  проголошених у Конституції України, його професійну і морально-психологічну відповідальність керівній управлінській посаді.