Богомолов Никита Сергеевич КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Краткое содержание

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Историко-теоретические основы института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе рассматриваются теоретические основы конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации.

Следует отметить, что общепризнанное понятие конституционно-правовой ответственности в правовой науке отсутствует. Конституционно-правовая ответственность понимается как реализация конституционных санкций, как специальное охранительное отношение, как принудительное осуществление конституционных обязанностей, как мера государственного принуждения, либо как неблагоприятные последствия для правонарушителя. Все эти подходы в той или иной степени допустимы, однако неприемлемым является слишком широкое понимание юридической и конституционно-правовой ответственности, когда юридическую ответственность начинают смешивать с социальной ответственностью, распространяя на нее все свойства последней. Следствием такого подхода является широко обсуждаемое в научной литературе разделение юридической и конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную, возможности наступления ответственности без вины нарушителя и признание некоторых мер мерами юридической ответственности, тогда как на самом деле они таковыми не являются.

Представляется, что в юриспруденции термин «ответственность» должен пониматься как давно устоявшаяся специально-юридическая категория. И размывать это понятие привнесением новых, достаточно сомнительных категорий – неверный подход. Сущность юридической ответственности заключается в ее формально-юридической характеристике как «меры государственного принуждения за совершенное правонарушение».

Основываясь на этом подходе, можно определить конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации как применение к ним за совершенное конституционное правонарушение предусмотренных конституционно-правовыми нормами мер государственного принуждения со стороны федеральных органов власти, органов власти самих субъектов Российской Федерации и граждан, осуществляемое в определенной процессуальной форме.

Во втором параграфе рассматривается история развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В период с 1993 по 2000 год меры конституционно-правовой ответственности существовали лишь в рамках взаимоотношений государственных органов самих субъектов Российской Федерации. Активное развитие института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации пришлось на период с 2000 по 2007 годы и связано с закреплением и усилением конституционно-правовой ответственности региональных органов власти перед федеральными органами. При этом если с 2000 до 2004 год в реализации конституционно-правовой ответственности предусматривалось активное участие судебных органов, а также Федерального Собрания Российской Федерации, то после 2004 года наибольшую роль в реализации конституционно-правовой ответственности государственных органов и особенно высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стал играть Президент Российской Федерации.

В третьем параграфе рассматривается опыт регулирования конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств.

Из 189 государств современного мира почти в 30-ти существует федеративная форма государственного устройства. Среди федеративных государств механизмы конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц субъектов федерации наиболее разработаны в США, ФРГ, Австрии, Бразилии и Индии.

Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов в зарубежных федеративных государствах делится на две части:

– ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации перед федерацией (федеральное вмешательство, отрешение от должности федеральным конституционным судом);

– ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в рамках их конституционного механизма (отрешение от должности либо парламентом субъекта федерации, либо конституционным судом субъекта федерации; роспуск; отзыв должностных лиц избирателями).

В федеративных государствах, которым присуща большая степень самостоятельности субъектов федерации (относительно децентрализованных государствах – США, ФРГ), преобладает конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов в рамках конституционного механизма субъектов федерации, как один из элементов системы сдержек и противовесов. Федеральное вмешательство в таких странах рассматривается в качестве чрезвычайной, крайней меры, применяемой очень редко.

В жестко централизованных федерациях, напротив, преобладает ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации перед федеральными органами (Бразилия, Аргентина, Индия). Такие страны как Бразилия, Аргентина и Индия, изначально восприняв американскую модель федерализма, впоследствии стали активно использовать возможность федерального вмешательства для усиления центральной власти. Как результат, многие зарубежные ученые полагают, что такая практика поставила под вопрос сам федеративный характер этих государств и свидетельствует о слабости или кризисе федерализма в этих странах.

Основной мерой конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в зарубежных государствах является отрешение от должности, а основную роль в ее реализации играют законодательные или судебные органы власти.

Во второй главе, состоящей из трех параграфов, рассматривается структура конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Так в первом параграфе анализируются основы конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 года содержит небольшое количество норм, непосредственно регулирующих конституционно-правовой статус государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Вместе с тем конституционные принципы, определяющие основы федеративного устройства России, играют большую роль в определении конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В этой связи указанные конституционные принципы можно считать также принципами конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Основным конституционным принципом, определяющим правовой статус государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, является принцип верховенства суверенитета Российской Федерации, который означает, что  государственные органы и высшие должностные лица субъекта Российской Федерации имеют ограниченную компетенцию и полномочия, значительно меньшие, чем полномочия суверенного государства.  С другой стороны, Российская Федерация обладает всеми полномочиями по защите своего суверенитета, территориальной целостности, единства своего правового и экономического пространства, а потому у Российской Федерации должна быть возможность применять к субъектам Российской Федерации и их органам различные меры федерального воздействия, установленные Конституцией и федеральным законодательством.

Второй конституционный принцип – принцип федерализма – определяет двойственность правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Это означает, что, с одной стороны, данные органы и должностные лица самостоятельно осуществляют в пределах субъекта Российской Федерации государственную власть, являются носителями определенной «государственности» и при этом не входят в систему федеральных органов власти. Однако с другой стороны, органы и должностные лица субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти только по предметам своего ведения. По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации либо вовсе не обладают полномочиями, либо их полномочия существенно ограничены.

Такой  «двойственный» правовой статус органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации прослеживается по всему тексту Конституции Российской Федерации 1993 года и определяет структуру конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая состоит из двух частей: ответственности перед федерацией (федеральное вмешательство, меры федерального воздействия и т.п.) и ответственности в рамках конституционно-правового механизма субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе исследуются основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В конституционно-правовой науке отсутствует единый подход к понятию основания конституционно-правовой ответственности. Вместе с тем чаще всего под основанием конституционно-правовой ответственности понимается конституционное правонарушение (конституционный деликт).

Основание конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (конституционный деликт) можно определить как противоправное, виновное, общественно опасное деяние субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, установленному конституционно-правовыми нормами и влекущее за собой наступление мер конституционно-правовой ответственности.

На основе анализа федерального законодательства и судебной практики Конституционного суда Российской Федерации автором выделяется система оснований конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая состоит из двух уровней: оснований ответственности перед Российской Федерацией и оснований ответственности в рамках собственного конституционного механизма.

Основания конституционно-правовой ответственности (деликты) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией включают в себя:

– общие основания ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации;

– уклонение регионального парламента от приведения в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству своих нормативных правовых актов, повлекшее наступление конституционно значимых тяжких последствий;

– уклонение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от приведения своих нормативных правовых актов в соответствие Конституции  Российской Федерации и федеральному законодательству;

– деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации, которая привела к финансовой несостоятельности субъекта Российской Федерации;

– нарушение законодательства государственными органами субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий за счет субвенций из федерального бюджета.

Основания конституционно-правовой ответственности (деликты) в рамках  конституционного механизма субъектов Российской Федерации включают в себя:

– уклонение регионального парламента от приведения в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также конституции (уставу) и законодательству субъекта Российской Федерации своих нормативных правовых актов;

– длительное непроведение заседаний региональным парламентом;

– выражение недоверия высшему должностному лицу законодательным органом субъекта Российской Федерации;

– выражение недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Российской Федерации;

– нарушение лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, установленных для них запретов и ограничений;

– совершение поступков, не совместимых со статусом лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации.

Нормы Закона №184-ФЗ о двукратном непринятии решения о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как основание роспуска регионального парламента Президентом Российской Федерации, а также об утрате доверия Президента Российской Федерации и ненадлежащем исполнении обязанностей как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относятся к политической, а не к конституционно-правовой ответственности. В этих нормах отсутствует состав конституционного правонарушения.

В третьем параграфе второй главы рассматриваются меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Чаще всего меры конституционно-правовой ответственности отождествляются с конституционно-правовыми санкциями. Однако с позиции формально-юридического метода наиболее обоснованным представляется рассмотрение конституционных санкций как элемента государственного принуждения, являющегося реакцией государства на противоправное поведение. Согласно этому подходу, санкции – более широкая категория, чем юридическая ответственность.

Это означает, что, помимо юридической ответственности, существуют и другие меры государственного принуждения.  К ним относятся: меры предупреждения (превенции), меры пресечения, меры процессуального обеспечения, меры защиты, юридическая ответственность.

Некоторые конституционно-правовые санкции, зачастую относимые в научной литературе к числу мер конституционно-правовой ответственности, таковыми не являются (например, предупреждение Президента Российской Федерации, отмена незаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предостережение и представление прокурора, отказы, отклонение незаконных нормативных правовых актов, так называемые «оценочные» санкции). Данные санкции следует относить к иным мерам государственного принуждения: мерам пресечения, мерам предупреждения (превенции), мерам процессуального обеспечения, мерам компенсационно-восстановительного (защитного) характера.

Согласно формально-юридическому подходу, система мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации будет выглядеть следующим образом: меры, направленные на принудительное прекращение полномочий данных субъектов; меры дисциплинарного характера; меры, направленные на изъятие отдельных государственных полномочий; финансовые меры. В силу того, что главным отличием государственных органов и высших должностных лиц от других субъектов конституционных правоотношений является их особый публично-правовой статус, основной и наиболее значимой мерой их ответственности будет являться досрочное принудительное прекращение этого статуса.

Третья глава посвящена вопросам совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и включает в себя два параграфа.

В первом параграфе рассматривается процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Развитие конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации должно в значительной степени происходить за счет совершенствования юрисдикционного механизма и частичной его деполитизации. Одной из основных задач при этом следует считать построение оптимальной системы инстанций конституционно-правовой ответственности. В настоящий момент инстанциями конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, высшее должное лицо субъекта Российской Федерации, региональный парламент, избирательный корпус и т.п.

Основной и практически единственной инстанцией на федеральном уровне, имеющей право привлекать к конституционно-правовой ответственности государственные органы и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, является Президент Российской Федерации. Однако такое положение вряд ли можно считать верным. Во-первых, Президент Российской Федерации и без того обладает очень большими полномочиями, в том числе и по отношению к органам власти и должностным лицам субъектов федерации. Сосредоточение слишком большого объема полномочий в одних руках создает опасность становления недемократического политического режима. Во-вторых, по своей природе эти полномочия ближе к судебной или к законодательной ветви власти, а Президент Российской Федерации, хотя формально и не возглавляет исполнительную власть, фактически ей руководит. Поэтому баланс законодательной, исполнительной и судебной власти в настоящее время смещен в сторону исполнительной власти, что нарушает принцип разделения властей.

Лучше всего для процедур привлечения к конституционно-правовой ответственности подходит процедура конституционного судопроизводства. В связи с этим представляется необходимым ограничить полномочия Президента Российской Федерации по привлечению к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, передав эти полномочия Конституционному суду Российской Федерации.

К числу субъектов, уполномоченных возбуждать процедуру привлечения к конституционно-правовой ответственности, предлагается отнести Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации.

Во втором параграфе третьей главы рассматриваются направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также предлагаются следующие изменения в действующее законодательство:

– четко разграничить в законодательстве конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;

– установить в качестве обязательного элемента любого состава конституционного правонарушения, являющегося основанием ответственности в порядке федерального воздействия, наступление конституционно значимых тяжких последствий;

– определить понятие и перечень конституционно значимых тяжких последствий, взяв за основу ст.3.1 Закона №184-ФЗ, и дополнить их указанием на такое последствие как «нарушение, отрицание или умаление суверенитета Российской Федерации»;

– устранить имеющиеся противоречия в перечнях конституционно значимых тяжких последствий (между ст.3.1 и п.4 ст.9 Закона №184-ФЗ); в случаях, где основания конституционно-правовой ответственности в порядке федерального воздействия не содержат указания на необходимость наступления конституционно значимых тяжких последствий, следует их дополнить таким указанием;

– дополнить основание отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий указанием на наличие конституционно значимых последствий, к которым привело ненадлежащее осуществление полномочий,  либо исключить это основание из Закона № 184-ФЗ;

– отменить основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, а также основание роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации в связи с двукратным непринятием решения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– установить в федеральном законе общие основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;

– вернуть законодательному органу субъекта Российской Федерации право отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поскольку это соответствует процедуре наделения полномочиями данного лица;

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при существующем порядке наделения его полномочиями не должно обладать правом роспуска законодательного органа, в связи с чем следует либо вернуться к выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо лишить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации таких полномочий;

– передать полномочия по привлечению к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации Конституционному Суду Российской Федерации. Президенту Российской Федерации предоставить право инициирования процедур привлечения к ответственности в порядке федерального воздействия. Целесообразно наделить таким правом палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации;

– решить на федеральном уровне вопрос об отзыве выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации: предусмотреть процедуру отзыва депутатов, избранных по партийным спискам, либо полностью запретить отзыв на региональном уровне.

Исходя из характера этих предложений, очевидно, что они подразумевают некоторое изменение государственного курса, а именно: относительную децентрализацию государственной власти в Российской Федерации. Учитывая современное состояние федеративных отношений, это представляется необходимым. Нет сомнений, что конституционно-правовая ответственность может быть только там, где есть определенная мера свободы в действиях субъектов этой ответственности. Это не означает, что необходимо вернуться к ситуации 1990-х годов, к так называемому «параду суверенитетов», когда само существование государства ставилось под угрозу. Однако нынешняя ситуация является другой крайностью: сверхцентрализация власти также опасна для большого многонационального государства, как и чрезмерная децентрализация. Поэтому необходимо найти оптимальный баланс между самостоятельностью субъектов Российской Федерации и общегосударственными интересами. Институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации должен стать одним из основных правовых инструментов, обеспечивающих такой баланс.

В заключении излагаются основные результаты исследования, сформулированы краткие теоретические и прикладные выводы, предложения и рекомендации.