Казиева Гаухар Мукамбетжановна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ (ЦЕНТРАЛЬНОМ) И РЕГИОНАЛЬНОМ (МЕСТНОМ) УРОВНЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СОПОСТАВИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Краткое содержание

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, избранной для исследования,

рассматривается степень ее разработанности, определяются цели, задачи работы, ее

методологическая основа, показывается научная новизна и практическая значимость

диссертации.

Первая глава – «Теоретико-правовые аспекты построения системы

государственного управления в Российской Федерации и Республике Казахстан»

включает три параграфа.

В первом параграфе «Государственное управление и исполнительная

власть: соотношение, правовая природа, принципы» раскрываются

характеристики понятий государственного управления и исполнительной власти,

проводится их соотношение и определяются пределы осуществления исполнительной

власти и государственного управления. Раскрывается правовая природа

исполнительной власти, принципы формирования, место и роль органов

исполнительной ветви в системе органов государственной власти с учетом принципа

разделения власти.

Как известно, в юридической литературе имеются различные формулировки

понятий «исполнительная власть», «государственное управление». Исходя из теории

разделения властей, исполнительная власть определяется как самостоятельная и

независимая ветвь государственной власти, действующая во исполнение законов в

целях практической организации и руководства жизнедеятельностью общества и

государства в целом, обладающая особыми звеньями государственного аппарата,

14

определяемая самостоятельно собственную структуру и систему органов управления,

включая территориальные (региональные, местные) органы, находящиеся в системе

соподчиненности с вышестоящим (общенациональными) органами. Учитывая

исполнительно-распорядительный характер актов, издаваемых органами

исполнительной власти, по нашему мнению, понятие государственного управления

наиболее тесно связано с понятием исполнительной власти. Взаимодействие

государственной власти и государственного управления осуществляется через право,

закон, нормативную юридическую систему.

Несмотря на различие формулировок термина «государственное управление»,

суть сводится к тому, что государственное управление – это, прежде всего,

воздействие государства, посредством органов государственной власти, на

деятельность своего населения. При этом, целевое предназначение государственного

управления совпадает с целевым назначением исполнительной ветви власти, а

именно: упорядочение, координация, организация соответствующей системы и

оказания на неё регулирующего воздействия. В данном ключе возможно

отождествление этих двух понятий.

Автор поддерживает позицию Т. Я. Хабриевой в том, что посредством

функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм

государственного управления, который представляет собой организационное

воздействие на социальные, экономические, культурные и иные отношения в

обществе в целях обеспечения его эффективной жизнедеятельности.1 Справедливо

замечено В. Ф. Халиповым, что органы исполнительной власти призваны обеспечить

действие законов и решений на всей территории страны, осуществлять функции

управления всеми сферами жизнедеятельности общества.2 Осуществляя свои

функции, органы исполнительной власти руководствуются принципами,

закрепленными в Конституции и национальном законодательстве, к которым следует

отнести принципы народовластия, социальной справедливости, демократизма,

верховенства закона и законности, разграничения предметов ведения и полномочий,

приоритета прав человека и гражданина, легитимности и гласности, сочетания

единоначалия с коллегиальностью, отраслевой и территориальный принцип в

управлении, двойного подчинения.

1 Правительство Российской Федерации // Отв. ред. Т. Я. Хабриева, М.: НОРМА, 2005. С. 108.

2 Политологический словарь: Учеб. Пособ./Под ред. Халипова В. Ф. – М., 1995. С. 64-65.

15

Во втором параграфе «Правовые основы обеспечения единства системы

государственного управления и исполнительной власти» рассмотрены указанные

основы применительно к правовым системам Российской Федерации и в Республике

Казахстан.

Единство системы органов исполнительной власти в полной мере проявляется

в унитарном государстве. Законодательство Республики Казахстан определяет, что

единую систему органов исполнительной власти составляют Правительство РК,

центральные и местные исполнительные органы.

В федеративном государстве единство системы органов исполнительной власти

определяется пределами исключительного ведения федерации и совместного ведения

федерации и её субъектов. Именно в этих пределах органы исполнительной власти на

федеральном и региональном уровнях составляют единую вертикаль и именно в этих

пределах органам исполнительной власти характерны иерархичность, подотчетность

вышестоящему органу. Нельзя не согласиться с тем, что организация единой системы

органов исполнительной власти в Российской Федерации предполагает структурное

единство, где определены пределы полномочий в рамках совместного ведения на

каждом уровне и предусмотрено соблюдение региональными исполнительными

органами нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти.

Вместе с тем, одним из способов достижения принципа единства является

возможность заключения договоров и соглашений о передаче части своих

полномочий между федеральными и региональными органами. Кроме того, автор

разделяет мнение ученых о целесообразности проведения политики взаимодействия

уровней государственного управления, а не разграничения полномочий между ними.

Нельзя говорить о равноправном партнерстве федеральных и региональных

исполнительных органов, поскольку «федеральный уровень «по определению»

обладает большими властными прерогативами и большими финансовыми,

материальными и иными возможностями для того, чтобы обеспечить некий «диктат»

в отношении субъектов Федерации»1.

В казахстанском законодательстве также предусмотрено право делегирования

полномочий, однако это предусмотрено только в отношениях между местными

исполнительными органами. При этом казахстанское законодательство не

1 Краснов М. А. Поиск оптимальной модели единой системы исполнительной власти// Исполнительная власть:

проблемы организации и деятельности/Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. – М., 2006. С. 15.

16

предусматривает механизмы такого делегирования. В этой связи, автор

придерживается мнения, что опыт российского правового регулирования вопросов

передачи полномочий от одного уровня государственного управления другому может

представлять интерес для правовой системы Казахстана.

Следует отметить, как таковой единой системы органов исполнительной власти

нет ни в унитарном государстве, ни, тем более, в федеративном. Анализ

законодательства позволил прийти к выводу, что для Казахстана свойственно наличие

двух подсистем в системе органов исполнительной власти: подсистема центральных

исполнительных органов (включая их территориальные подразделения) и подсистема

местных исполнительных органов. В свою очередь, в Российской Федерации

закреплена более сложная модель, в соответствии с которой федеральные и

региональные органы исполнительной власти образуют единую систему только в

пределах исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения

Российской Федерации и её субъектов. Так, систему исполнительных органов

Российской Федерации составляют: федеральные исполнительные органы (включая

их территориальные органы), исполнительные органы субъектов Федерации (включая

их территориальные подразделения).

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции РФ федеральные органы

исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской

Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской

Федерации. Но это единство имеет место только в пределах ведения Федерации и

полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и её

субъектов. Следовательно, в этих отношениях правительства и министерства

субъектов РФ находятся в отношениях подчинения (субординации) с Правительством

РФ и соответствующими федеральными органами исполнительной власти, в то время

как по вопросам собственного ведения субъектов эти органы действуют независимо

от федеральных органов. Однако такая система органов исполнительной власти не

исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На

территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти

могут создаваться свои территориальные органы, возглавляемые соответствующими

должностными лицами, назначаемыми «из центра». Но эти органы создаются только

для осуществления полномочий федеральной власти, а, следовательно, полностью

независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации.

17

В связи с этим актуализируется координирующая роль в обеспечении

взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти таких

должностных лиц, как полномочный представитель Президента РФ в федеральном

округе и высшее должностное лицо субъекта РФ.

Следует отметить, что даже в условиях унитаризма централизованная система

государственного управления является тормозом для демократического развития

государства. В этой связи в процессе демократизации государственного аппарата, в

Казахстане проводится реформа, ведущая к децентрализации государственного

управления. Тогда как в России происходит процесс централизации. По мнению

автора, в целях обеспечения принципа ответственности власти перед населением,

централизованная система органов исполнительной власти необходима. Однако

данная централизация должна быть умеренной. Кроме того, организация единой

системы органов исполнительной власти и в России, и в Казахстане, предполагает

четкое определение объемов полномочий на каждом уровне исполнительной власти,

механизмы согласования и принятия решений, имеющих важное значение, как для

федеральных (центральных), так и региональных (местных) исполнительных органов

и уровней государственного управления.

Исполнительная вертикаль в Республике Казахстан включает большее

количество звеньев в сравнении с рассматриваемым вариантом в России – в

Казахстане в систему исполнительной власти включены и местные исполнительные

органы (что порождает определенные сомнения в правовой обоснованности

положения о том, что акиматы осуществляют не только местное государственное

управление, но и функции самоуправления, поскольку самоуправление, как известно,

предполагает определенную самостоятельность населения на соответствующей

территории в решении вопросов местного значения).

Строительство единой системы исполнительной власти возможно посредством

согласованных позиций всех уровней власти (федерального, регионального и уровня

органов местного самоуправления – в России, и центрального и местного – в

Казахстане). Жесткая вертикаль федеральных органов исполнительной власти

парализует инициативу субъектов Федерации и ведет к унитаризму. Однако

исполнительная власть Федерации и её субъектов не должны действовать

разрозненно, в противном случае эффективность решений многих проблем будет

недостижима.

18

Как известно, высшим коллегиальным органом исполнительной власти в

любом государстве является правительство; именно оно играет определяющую роль в

обеспечении единства системы органов исполнительной власти. Третий параграф

«Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации и

Правительства Республики Казахстан» посвящен анализу законодательства России

и Казахстана, регламентирующему статус Правительств в исследуемых государствах.

Общим в конституционно-правовом статусе Правительства в России и Казахстане

является то, что на уровне Основного закона Правительство провозглашено высшим

исполнительным органом, возглавляющим единую систему исполнительных органов

и осуществляющим руководство их деятельностью. Кроме того, в формировании

правительства России и Казахстана определяющую роль играют президенты этих

стран.

В данном параграфе раскрываются принципы деятельности правительства, в

частности: коллегиальности, единства системы органов исполнительной власти,

ответственности. По результатам сопоставительного анализа, автором предлагается

внесение некоторых изменений, как в законодательство России, так и в

законодательство Казахстана по вопросам совершенствования организации и

функционирования правительства. Законодательством Российской Федерации

достаточно детально расписана процедура назначения Председателя Правительства

РФ, а также определено в качестве основания для роспуска Государственной Думы

последовательное трехкратное отклонение кандидатуры главы Правительства РФ.

Поэтому, в связи с тем, что глава Правительства РФ назначается на должность

Президентом РФ с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а

Государственная Дума наделена конституционным полномочием выражать недоверие

(отказывать в доверии) Правительству, по нашему мнению, необходимо

предусмотреть норму, обязывающую Правительство РФ ставить вопрос о доверии

перед вновь избранной Государственной Думой (в том числе избранной на досрочных

выборах).

В соответствии с казахстанским законодательством процедура назначения

главы Правительства РК (Премьер-министра РК) предусматривает полномочие

Президента РК после консультаций с фракциями политических партий,

представленных в Мажилисе Парламента, внести на рассмотрение Мажилиса для

дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики. В этой связи, считаем

19

юридически уязвимым статус главы правительства, поскольку остается юридически-

формальным право Мажилиса Парламента дать согласие Президенту РК на

утверждение той или иной кандидатуры. Кроме того, остается неясным вопрос,

вправе ли Мажилис Парламента не утвердить предложенную Президентом РК

кандидатуру главы правительства, и каковы правовые последствия выражения

несогласия по представленной кандидатуре. По мнению автора, раздел

«Правительство Республики Казахстан» Конституции РК необходимо детализировать

в части назначения на должность Премьер-Министра, согласования его кандидатуры

в Мажилисе Парламента РК, а также последствия указанного несогласования. В

частности, необходимо определить сроки представления и порядок согласования

кандидатуры Премьер-Министра.

В части ограничений, связанных с нахождением в составе Правительства РФ,

российское законодательство, по нашему мнению, является более детальным. В этой

связи, автором предлагается детализировать законодательство Республики Казахстан

в аналогичном ключе.

В вопросе структуры и состава Правительства РК казахстанское

законодательство предусматривает диспозитивный перечень, что не позволяет

определить конкретный круг государственных органов исполнительной власти,

составляющих структуру Правительства, а также круг лиц, входящих в состав

Правительства РК. Вместе с тем, диспозитивность ставит под сомнение порядок

принятия решений, ответственность должностных лиц является расплывчатой. Так,

Конституционный закон РК «О Правительстве РК» определяет, что структуру

Правительства РК образуют министерства и иные центральные исполнительные

органы. При чем, указанным законом определены два вида центральных

исполнительных органов: министерства и агентства. Отличием является то, что

первые входят в состав Правительства, а вторые – нет. Однако Конституционный

закон предусматривает в структуре Правительства наличие иных центральных

исполнительных органов. Поэтому предлагается в Конституционном законе

Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики

Казахстан»1 определить, что в структуру Правительства РК входят министерства и

1 Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики

Казахстан»//Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., № 23, ст. 145; Ведомости

Парламента Республики Казахстан, 1997 г., № 4, ст. 44; 1999 г., № 10, ст. 344; 2004 г., № 22, ст. 129; июнь, 2007

г., № 12 (2493), ст. 84.

20

агентства, в состав Правительства входят Премьер-Министр РК, его заместители и

министры. Вместе с тем, предлагается предусмотреть основания, для досрочного

прекращения полномочий как отдельных членов Правительства РК, так и главы

Правительства РК.

Особый интерес представляют фигуры Статс-секретаря – заместителя

руководителя федерального органа исполнительной власти в Российской Федерации

и Ответственного секретаря центрального исполнительного органа Республики

Казахстан. И в России, и в Казахстане данное должностное лицо относится к высшей

группе должностных лиц. Однако в России основное направление деятельности

Статс-секретаря является обеспечение взаимодействия деятельности

исполнительного органа с законодательным. Тогда как Ответственный секретарь в

Республике Казахстан отчасти дублирует функции министра, отчасти выполняет

функции руководителя аппарата, то есть его основная деятельность носит

организационно-распорядительный характер, обеспечивающий деятельность

центрального исполнительного органа. Вместе с тем, особенностью статуса

Ответственного секретаря является то, что при отставке Правительства РК и/или при

отставке министра (руководителя центрального исполнительного органа РК),

Ответственный секретарь продолжает исполнять свои обязанности, то есть эта фигура

постоянная и несменяемая. Вместе с тем, в законодательстве Казахстана есть ряд

правовых коллизий, в этой связи автором сформулированы предложения по их

устранению.

Вторая глава «Правовые основы регионального (местного)

государственного управления в Российской Федерации и Республике Казахстан»

посвящена проблемам регионального (местного) государственного управления,

содержит конституционно-правовой анализ законодательства России и Казахстана на

предмет организации и деятельности органов исполнительной власти на

региональном (местном) уровне, регламентации статуса высшего должностного лица

субъекта РФ (главы административно-территориальной единицы в РК).

В параграфе «Система региональных (местных) органов исполнительной

власти» раскрываются понятие местного государственного управления и

регионального управления, система органов регионального (местного)

государственного управления.

21

И в России, и в Казахстане региональные (местные) органы формируются в

значительной мере по аналогии с федеральными (центральными). Определяя статус

региональных (местных) исполнительных органов, их можно рассматривать с одной

стороны как субъект регионального (местного) государственного управления, с

другой – как орган системы исполнительной власти. Следует отметить, что принцип

разделения власти действует не только на федеральном (центральном), но и на

региональном (местном) уровне. Так, обязательным элементом системы органов

государственной власти на региональном (местном) уровне являются

законодательные (представительные) и исполнительные органы (иногда в эту систему

включаются и судебные органы).

Для России и Казахстана актуальна проблема рационального распределения

функций между федеральным (центральным) и региональным (местным) уровнями

государственного управления.

В России одной из проблем регионального государственного управления

является асимметричность территориального устройства. Поправки в Федеральный

закон РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации» в некоторой степени уравняли статус

субъектов Федерации, определив правовые основы для организации и

функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной

государственной власти в субъекте Федерации. Указанные изменения также

свидетельствуют о вертикализации в известной мере системы органов

исполнительной власти.

Стоит еще раз отметить, что самостоятельность органов регионального

управления ограничена пределами исключительного ведения Российской Федерации,

совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В Казахстане вертикальная система местного государственного управления не

предусматривает самостоятельности низовых звеньев местных исполнительных

органов, о чем свидетельствует подотчетность и ответственность нижестоящих

исполнительных органов перед вышестоящими.

Местный исполнительный орган в Казахстане представляет аким с

подчиненным ему аппаратом. В России исполнительный орган субъекта Федерации

возглавляет высшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа)

22

субъекта Федерации. Исследованию статуса указанных должностных лиц посвящен

второй параграф «Институт высшего должностного лица субъекта Российской

Федерации (главы административно-территориальной единицы в Республике

Казахстан): конституционно-правовая характеристика».

Проведенный анализ законодательства России и Казахстана на предмет

порядка замещения на должность главы регионального (местного) образования,

оснований прекращения его полномочий, требований, предъявляемых к кандидатуре

на должность высшего должностного лица (акима), их нормотворческой деятельности

позволил выявить пробелы в законодательстве обеих стран.

Анализ законодательства Республики Казахстан по вопросам правового

статуса акима (руководителя местного исполнительного органа) позволяет выделить

два типа акимов исходя из способа наделения властными полномочиями:

назначаемые Президентом Республики Казахстан и избираемые населением. Однако

и те, и другие составляют единую вертикаль исполнительной власти на местном

уровне. Кроме того, акимы наделяются функциями местного самоуправления, что

противоречит правовой природе института местного самоуправления. В этой связи,

по мнению автора, в целях развития института местного самоуправления, необходимо

вывести избираемых акимов из единой вертикали органов (в том числе и местных)

исполнительной власти, обеспечив их необходимой правовой, финансово-

экономической базой, а также предусмотрев пределы ответственности органов

местного самоуправления перед населением.

Изменения, связанные с наделением гражданина РФ полномочиями высшего

должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта

Федерации, позволяют сделать вывод о продолжающейся централизации

государственной власти, об усилении контроля за регионами со стороны

федерального центра, о расширении возможностей для политических партий

участвовать в формировании региональной власти. Апробация данных изменений

приводит к положительным результатам, совершенствуется нормативно-правовая

база, регулирующая процедуры представления кандидатов на должность высшего

должностного лица субъекта Федерации, а также основы его взаимодействия с

другими государственными органами и должностными лицами.

Казахстанское законодательство требует доработки конституционно-правового

статуса акима. По нашему мнению, институт местного самоуправления по своей

23

правовой природе должен быть независим от государственного управления, поэтому

его ускорение, искусственное насаждение в правовой системе Казахстана

преждевременно.

Реформирование системы исполнительной власти и государственного

управления в Российской Федерации и Республике Казахстан должно осуществляться

на качественной правовой основе, для совершенствования которой диссертантом

сформулирована система конкретных предложений.

В Заключении формулируются общие выводы, вытекающие из содержания

исследования.